党内法治与党内民主：党务公开的双重价值分析

施新州

(国家法官学院 行政审判与综合理论教研部，北京 100070)

引言

民主与法治是现代社会政治的一般原则和基本要求，是中国特色社会主义政治实践的基本经验和价值诉求，贯穿于党领导的中国革命、建设和发展的全过程和各方面。“中国特色社会主义政治发展道路，是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，是坚持党的本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求。”[注]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)》，载《人民日报》2017年10月27日。因此，中国特色社会主义政治的民主和法治建设，与党内民主和党内法治的发展有着内在统一性。基于党的领导和长期执政地位，党内治理要求“紧扣国家治理现代化深化党的建设制度改革”。[注]中共中央组织部党建研究所：《深化党的建设制度改革与推进国家治理现代化》，载《求是》2015年第2期。《中国共产党党务公开条例(试行)》(以下简称《试行条例》)的颁行，将会通过党内治理的优化促进国家治理体系和治理能力的现代化，进而更加彰显其对中国特色社会主义政治建设与发展的重要意义。推行党务公开是党的建设在新时代的具体要求，是党内治理走向现代化的重要举措，是实现党的各项功能的基本前提。衡量党内治理的两个重要向度就是党内法治和党内民主。《试行条例》要求通过推进党务公开，提升党内法治和党内民主水平，进而实现党内治理体系和治理能力的现代化，最终保障党的宗旨和党的目标的实现。

一、法治与民主：衡量党内治理的两个向度

如何管党、治党是任何一个政党都需要直面的问题，对于中国共产党而言，更是如此。从“整党”到“党要管党”再到“全面从严治党”，党自身的管理理念、模式和要求也随着客观环境的变化而不断变化。这里借用“治理”的概念，是考虑到党自我管理技术在理念层面的转变及要求。[注]当然，在治理的诸多要素及其特质中有些是适用于分析政党的，如“法治”“民主”“参与”“共识”“效率”“责任”“平等”，等等；有些是不适用的，如“多中心”或“多元性”，等等；即使是适用的，在政党内部事务中也是有限适用的，除了前面提到的“法治”和“民主”，还有“透明”，等等。

(一)党内治理及其制约因素

党内治理是中国共产党进行自我管理在理念、制度、机制和技术的总体形态和具体过程。党内治理的优化程度表征着党组织在结构与功能优化及其党员在观念和行为上与党组织目标的契合度。对于中国共产党而言，党内治理及其不断优化贯穿于党从建立、建设和发展的整个历史过程。影响或者是制约党内治理的因素较多，从党自身要求的特点来说，基本的制约因素包括党的属性、党的目标、党的结构和党的功能及其所处社会环境，等等。党的属性就是党的性质，按照中国共产党党章规定，中国共产党是两个“先锋队”，这对党内治理提出了最基本的政治性要求，即：要彰显并保持党的基本属性。党的目标就是党的纲领所规定的奋斗目标，这决定了党内治理要根据不同层次的目标要求进行针对性规划和实施，以保障目标的实现。党的结构就是党组织的结构体系，要求党内治理必须基于党组织系统的内在逻辑、运行规律和具体要求而展开。党的功能是基于党在国家和社会生活中的领导和执政地位而自然地呈现出的具体作用，这里突出强调党内治理要有利于党的功能的实现。党的属性和目标，决定着党内治理的价值取向；党组织的结构和功能，决定着党内治理的效用性要为不断优化党组织的结构与功能服务。然而，仅从这两个层面来分析党内治理，还是不足够的。

除了上述党内治理的价值性和有效性要求，还需要从技术层面进行分析。也就是说，党内治理需要用什么样的方法和技术才能保证党内治理达到更为优化的状态，同时又能更为充分地体现党的基本属性，保障党的目标的实现，维系党的结构和功能。从一般组织管理要求来说，任何一个组织都需要一整套的管理制度和规则来规定组织的形态并通过约束组织成员的观念和行为，以实现组织的价值和目标，这是组织的制度保障；同时，组织的生存和发展还要有激发组织成员智慧和活力的有效机制，这是组织发展的根本动力。对于中国共产党而言，前者集中体现为党内法治，后者集中体现为党内民主。因此，党内法治和党内民主就成为衡量党内治理的重要向度。

(二)党内法治与党内民主的界限

党内法治，就是围绕党组织的目标和任务，根据党的建设规律和要求，将法治的一般原理、原则、制度、机制和技术方法运用到党的政治生活、组织生活之中，表征着党内生活形成和谐有序的状态。它既涉及党的组织构成与运行又关乎党员个人的行为与要求。党内法治既有法治的一般性要求，又有作为政党组织的特殊性要求。就其一般性要求而言，党内法治具有法治的基本属性，例如，权责法定原则，党的组织要按照相应的制度来组成并按照相应的规则来运行，党组织的成员要有相应的权利和义务，无论是组织还是成员都要依照制度和规则行事，等等。在纪律面前人人平等也属于法治的一般要求，纪律严明是全党统一意志、统一行动、步调一致前进的重要保障，中共十八届四中全会要求“坚持纪律面前一律平等，遵守纪律没有特权，执行纪律没有例外，党内决不允许存在不受纪律约束的特殊组织和特殊党员”，就集中体现了这一点。尤其是在运用手中权力的时候，要求坚持用制度管权管事管人，“把权力关进制度的笼子里”。[注]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载《人民日报》2014年9月6日。这将在根本上培育党内法规制度体系的权威性。

就其特殊性要求而言，党内法治不同于国家法治的重要方面在于不仅要求各级党组织和党员遵循在宪法和法律范围内活动的基本原则，还要严格遵守党的纪律和党内法规制度，按照党章和相应党内法规的原则、规定和具体规则从事各种党务活动。而严明的纪律，有着比法律更为严格的规定。没有规矩，无以成方圆，而着眼点在于党的功能的实现。正如邓小平很早就曾指出：“一个党如果允许它的党员完全按个人的意愿自由发表言论，自由行动，这个党当然就不可能有统一的意志，不可能有战斗力，党的任务就不可能顺利实现。”[注]《邓小平文选》(第2卷)，人民出版社1994年版，第271页。习近平总书记也强调指出：“要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威。”[注]中共中央纪委、中共中央文献研究室：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第127页。可见，党内法治的目的是和党的目标、属性、结构和功能紧密联系在一起的。一方面，党内法治是党的目标、属性、结构和功能的具体体现，要为之服务；另一方面，在具体环境中，党内法治会因具体条件影响而受其制约。

所谓党内民主，是将民主的价值观念、思想原则和制度机制引入到党内生活中来，在党内实行民主。具体来说，就是将民主的理念、制度、机制和方法运用到党的政治生活、组织生活中。与党内法治一样，党内民主也有其一般性要求和特殊性要求。中共十八届六中全会公报指出：“党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础。党内决策、执行、监督等工作必须执行党章党规确定的民主原则和程序，任何党组织和个人都不得压制党内民主、破坏党内民主。”但是，在具体执行方面，党内民主有其特殊性表现。一方面，党内民主作为一项基本原则在党的各级组织乃至于全党都要遵行，另一方面，党组织自上而下的金字塔结构及其运行机制在现实条件下又要以党的目标和任务的实现及其自身的适应性为前提，这就决定了党内民主的条件与限度。

(三)党内治理、国家治理与党务公开

充分的党内民主，完善的党内法治，是优化党内治理的重要基础。实行党务公开，是实现党内法治和党内民主有机结合的前提，是“营造风清气正的政治生态”不可或缺的条件，是实现党内治理现代化的重要基础。《试行条例》的颁行，是实现党内治理走向现代化的一个重要标志，标志着党务公开工作全面走上制度化、规范化和程序化，必将推进党内治理体系和治理能力的现代化。在客观上，它要求党的领导、党的执政和党的各方面工作都要实现制度化、规范化和程序化。同时，鉴于党的领导和执政在国家治理体系中的重要地位，《试行条例》的颁行，就是“把党务公开放到新时代坚持和发展中国特色社会主义、推进党的建设新的伟大工程的实践中谋划和推进，把坚持和完善党的领导要求贯彻到党务公开全过程和各方面”[注]《中共中央印发<中国共产党党务公开条例(试行)>》，载《人民日报》2017年12月26日。的现实要求。这就将党务公开与党内治理和国家治理内在地联系在一起了。

如前所述，党务公开是有条件的，在讨论党务公开与党内治理关系之前，有必要先分析一下在党的历史上，党内治理在不同历史条件下的具体要求，以及党内治理所要求的党内法治和党内民主的具体表现及要求，这样更有助于理解党务公开的内涵及价值。

二、秘密与公开：党内治理的客观环境及其限制

在中共党的历史中，根据不同发展阶段的特点和要求，党内治理有着不同的具体目标与价值诉求。党内治理的两个基本向度——党内法治和党内民主的原则和精神则是贯穿始终的，只不过具体表现形式有所不同或有所侧重而已。

(一)在秘密工作状态(或半公开状态)突出强调纪律

党组织有一个不断发展壮大的过程，在非公开状态下，主要是指在建党之初和国共合作实现第二次合作之前，党组织及其活动处于秘密状态或半公开状态。根据革命形势和任务的要求，党组织自身较为强调党的纪律和统一，同时发展与之相适应的有限的党内民主。

在党的初创时期，党的二大通过的第一部党章在第4章就专门规定了《纪律》，在党的四大通过的党章第25条规定：“本党一切会议均取决多数，少数绝对服从多数。”事实上，这一条体现了党内民主的基本原则和要求。但是，在当时状况之下，这一规定难以适应革命形势的需要和党组织自身发展的要求。党组织出现了“组织散漫，缺欠严明的纪律及训练”的情况，“故党的主义及政策不能使全体同志充分的了解和执行，在群众中活动没有很好的指导。只有少数负责的同志努力进行，大多数同志都未参加，此亦党的极大缺点。”[注]《湖北报告议决案》(1925年10月1日)，载《中共中央文件选集(第1册)》，第117号，中共中央党校出版社1989年版。以下中共中央文件未注明出处者皆转引自中国共产党新闻网，http://cpc.people.com.cn/。因此，在这种状况下，“中央应该强毅地实行集体的指导，从中央省委以至支部。党内纪律非常重要，但宜重视政治纪律，不应将党的纪律在日常生活中机械的应用。”[注]《组织问题议决案》，载《中共中央文件选集(第3册)》，第16号。同时，“每一党部都应严格的与其上级及下级党部建立极密切的极秘密的联系。极严格的秘密规律，是秘密状态中党的工作之基本条件”，[注]《党的组织问题议决案》(1927年8月7日)，载《中共中央文件选集(第3册)》，第45号。这里直接反映出党组织的适应性特征，为了自身的成长和发展而在相应条件下采取灵活的机制和举措。

在革命斗争环境都很严峻甚至是恶劣的情况下，尤其是“四·一二”反革命大屠杀之后，党组织突出强调党的纪律是生存之必须。当然，作为一个无产阶级政党，其对民主的要求还是客观存在的。当时的中央临时政治局扩大会议曾就组织工作发出了一个通告，要求扩大党内民主，[注]要求“扩大党的民主化至最高限度，激发党员群众对党内问题的讨论，一切实际斗争的策略上的决定，尽可能经过党员群众的讨论，务打破党员群众对党之政策不敢讨论或不懂得怎样讨论的成习，即在极困难的环境中不能先经过群众的讨论，亦必须使上级党部的策略得到党员群众的了解”。参见《中央通告第二十号——关于组织工作》(1927年12月10日)，载《中共中央文件选集(第3册)》，第83号。同时由于客观上艰难的生存环境，“党内民主化的执行限度是应当有条件的”，“但这种条件决不是妨害了党内正确的民主化生活，而是要更适合于秘密条件下的民主化，以加强党内政治生活，以巩固党的领导力量。”[注]《组织问题决议案(一九二九年六月二中全会通过。注：此文为1929年7月9日中央政治局第43次会议通过)》(1929年6月1日)，载《中共中央文件选集(第5册)》，第19号。当然，针对党内存在的极端民主化的倾向，党也要坚持民主集中的原则，一是“根据党的主观的条件，来确定党内民主范围的扩大与缩小”；[注]《目前政治形势与党的组织任务(一九三○年七月二十二日全国组织会议通过)》，载《中共中央文件选集(第6册)》，第27号。二是党内民主推行的程度“要依据当时的客观条件来决定”，以“防止极端民主化与超组织的政治自由倾向”。[注]《党的建设问题决议案——中央苏区第一次党代表大会通过》，载《中共中央文件选集(第7册)》，第52号。这里的民主是指党员群众对党的政策和策略的讨论，目的是实现党员群众对党的政策和策略的了解、认同和支持，巩固党的领导。可见，此时党内民主的限度有四个方面：一是在内容上限于党的政策和党的策略，二是在范围上限于党员和拥护党的纲领和主张的群众，三是在形式上是党内讨论和群众宣传，四是在总体上处于秘密状态或半公开状态下进行的。

(二)公开活动状态的纪律和民主

这主要是指抗日战争时期，实现了国共第二次合作的特定阶段。在中国共产党妥善处理了“西安事变”后，当时的国民政府开始“联共抗日”，承认了共产党的合法政治地位，党在“国统区”可以公开活动了。党的目标、任务和行为方式的变化要求与之相适应的党内治理方式。因为“旧的工作方式，习惯，组织形式等等的不能适应新的条件亦越加显明了”，“新的形势要求我们的工作的质量好多倍的提高，要求我们党的工作方式，方法，组织形式有适应新的形势的改造”，[注]《苏区党代表会议组织问题报告提要(一九三七年五月十日博古在苏区党代表会议上的报告)》，载《中共中央文件选集(第11册)》，第57号。当然也要结合具体工作与党的纪律以及相应秘密方式。[注]具体而言，“共产党的内部生活，亦应依照各地的不同环境，采取具体方法使之活跃起来。党内民主的扩大，自我批评的发展，集中领导的建立，都成为活跃党内生活的主要条件，在党取得半公开以至公开的可能时，这些条件更有充分实现的可能，但不论在何种环境下，这些条件的实现，决不能违犯于党的秘密工作的基本原则，决不能使党的铁的纪律有丝毫的松懈。”《中共中央告全党同志书》(1937年4月15日)，载《建党以来重要文献选编(第14册)》，中央文献出版社2011年版，第170页。同时，还要求在可能条件下扩大党的民主，但更多的是在实质上的要求，而非仅是形式上的民主，“更要紧的是我们要提倡一种民主的工作精神。领导机关应当尊重每一个同志的意见和应有的权利。负责人员在党内没有特权，不应斤斤于自己个人的领导地位，不自高自大，应服从多数，服从纪律，接受下面的批评，倾听同志的报告，详细地向同志解释，用平等的兄弟的态度对待同志，把自己看作是一个普通的同志，大公无私地处理问题。这是民主的精神，我们每一个干部都应当具备这种精神。应当用这种精神来改造自己并教育同志。这正是党内所需要的民主。”[注]刘少奇：《关于白区的党和群众工作》(1937年5月17日)，载《刘少奇论党的建设》，中央文献出版社1991年版，第35页。较为全面而且完善的表述是在中共七大通过的党章第22条的规定，“党的各级领导机关，必须遵照党内民主的原则进行工作，才能发扬党员的革命积极性、创造性与巩固党的纪律，并使这种纪律成为自觉的而不是机械的纪律，才能使领导机关的领导工作臻于正确，才能建立与巩固在民主基础上的集中制。但是党的各级领导机关遵照党内民主原则进行工作时，不能妨害党内的集中原则，不能使正当的有利于集中行动的党内民主被误解为无政府倾向(向党闹独立性和极端民主化)。”这充分体现了党组织在革命和战争环境下党的纪律与党内民主之间的辩证关系，二者统一于党的事业、党的目标和任务的实现；同时，为党内民主设置了相应的条件。[注]中共七大通过的党章第23条规定：为了保证党内民主是按照有利于党的事业的方向进行，而不致在紧急情况下松懈党内的战斗意志和与战斗团结，不被可能的暗害分子、反党分子及企图进行小组织活动的人们利用党内民主来进行损害党、分裂党的活动，以及不致被极少数人利用党内极大多数人思想上一时没有准备的状态来达到自己的企图起见，凡关于全国范围或地方范围内的党的政策问题之全般的广泛的检讨与辩论，必须具备下列条件：(一)在时间上允许，即在客观情况不紧急的条件下；并(二)有党中央或党的地方领导机关的决议；或(三)有过半数之下级组织的提议，或有上级组织的提议。其内在逻辑是：实施党内民主是为了激发党员的积极性和创造性，是为了巩固党的纪律，进而促进党的集中统一的行动，最终实现党的历史任务和政治目标。

(三)执政状态下所要求的纪律、民主与集中

相对于前两个阶段，执掌国家政权之后，党内治理就呈现出新的形势和要求。这个渐进过程又可以分为两个时期。在解放战争时期，即建国和全面执政之前，此时党组织所处的政治环境已经大为不同，“广大的解放区业已联成一片，取得相对安定的后方环境进行生产建设工作，土地改革已在很大区域内完成”，同时“人民解放军不断地向国民党统治区域前进，并在不久的将来将要取得全国的胜利”，因此，党面临着新的目标和任务，即：“全国广大阶层的人民群众日益积极地和广大地要求参加民主的政治生活”。更为重要的是，党组织的规模也得到了空前壮大，“我们的党已经发展成为三百多万党员的广大群众性的大党”，在这种形势下，党内治理的方式和要求就不得不进行相应调整了，“我们党与政府就有可能和必要实现正规的民主生活了，过去时期党内存在着的民主生活不足的状况，就必须加以改变。”[注]《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议(一九四八年九月中央政治局会议通过)》，载《中共中央文件选集(第17册)》，第147号。尤其是在建立新中国之后，“适当地扩大党内的民主，实际地而不只是形式地建立党的各级党委制、代表会议与代表大会制，并使它们加强工作，是加强我们党的各级组织机构的重要环节。”[注]刘少奇：《在中国共产党第一次全国组织工作会议上的报告(一九五一年三月二十八日)》，载《建国以来重要文献选编(第2册)》，第30号，中央文献出版社出版1992年版。具体而言，当时要求党内的选举制逐步地实行起来并为党员提供更多的练习选举的机会。这也是为全面领导和执政时期的到来奠定政治基础。

随着党的领导和执政地位的确立，党组织迅速扩大的同时也产生了新的问题。邓小平在总结了党成为执政党以来的新变化后指出：“脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了。而脱离实际和脱离群众的结果，必然发展主观主义，即教条主义和经验主义的错误，这种错误在我们党内也不是比前几年减少而是比前几年增加了。”他进而指出，“针对着这种情况，党必须经常注意进行反对主观主义、官僚主义和宗派主义的斗争，经常警戒脱离实际和脱离群众的危险。”[注]《邓小平文选》(第1卷)，人民出版社1994年版，第215页。为此，党首先应该加强对党员干部的思想教育，其次要从各方面加强党的领导作用，再者是要从国家制度和党的制度上作出规定，对党的组织和党员实行严格的监督。最为重要或最关键的是要“发展党和国家的民主生活”。[注]同④。事实上， 这就把党内治理和国家治理的内在关系明确地提出来了。

党的八大是新中国成立之后，中国共产党作为执政党召开的第一次全国代表大会，当时对党所面临的新形势和新任务进行了准确判断。中国共产党作为一个执政的党，“特别应当注意谦虚谨慎，戒骄戒躁，并且用极大的努力在每一个党组织中，在每一个国家机关和经济组织中，同脱离群众、脱离实际生活的官僚主义现象进行斗争。”[注]中共八大通过的党章在总纲部分的表述。它通过的党章对贯彻党的民主集中制的根本原则作出了许多新的规定。[注]中共七大通过的党章也规定了民主集中制原则。总纲中指出：“中国共产党是按民主的集中制组织起来的，是以自觉要履行的纪律联结起来的统一的战斗组织。”党章总纲中明确了中国共产党的组织原则是民主集中制，其具体表述是：“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。”这一方面强调党内民主，明确提出“党必须采取有效的办法发扬党内民主，鼓励一切党员、党的基层组织和地方组织的积极性和创造性，加强上下级之间的生动活泼的联系”；另一方面，也强调党的纪律和集中，“党的民主原则不能离开党的集中原则”，这是因为“党是以一切党员都要遵守的纪律联结起来的统一的战斗组织”，“党的团结和统一，是党的生命，是党的力量的所在。”同时，作为执政党，中国共产党“必须努力在国家生活的各个方面发挥它的正确的领导作用和核心作用，反对任何降低党的作用和削弱党的统一的分散主义倾向”。纪律、民主和集中就共同构成了党内治理的基本要素。当然，建国之初的党情、国情和世情与当前有着很大的区别。中国特色社会主义进入新时代，对党内治理提出了新的要求，而《试行条例》颁行恰恰反映出了这种区别，体现了对党内治理新的要求。

三、原则与精神：党内治理走向现代化的保障

中共十九大报告指出，我们党面临的客观环境的复杂性与党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题并存，要求深刻认识党面临的“四个考验”的长期性和复杂性，深刻认识党自身存在“四个危险”的尖锐性和严峻性，在此基础上提出了新时代党的建设的总要求。这事实上就为实现党内治理能力现代化进行了顶层设计，是对党内治理提出的总体规划、部署实施和具体要求。除了价值层面的论证，在具体操作层面也提出了具体措施，例如，要加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，增强党的自我净化能力并加强对权力运行的制约和监督，强化党的纪律、坚决反对特权思想和特权现象，等等。“中国特色社会主义进入新时代，我们党一定要有新气象新作为。”[注]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)》，载《人民日报》2017年10月27日。《试行条例》的颁行是具体作为之一。党务公开是推进党内治理体系和治理能力现代化的催化剂，在基本理念、基本原则、基本制度、具体体制和机制方法上对党内法治和党内民主起到积极推动作用。这为党内治理体系及其治理能力实现现代化奠定制度和观念基础。

(一)培育党内治理的法治精神

《试行条例》是党务公开领域的一部基础主干法规。按其规定，党务公开就是“指党的组织将其实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务，按规定在党内或者向党外公开”。[注]《中国共产党党务公开条例(试行)》，载《人民日报》2017年12月26日。这明确了党务公开的主体是党组织，具体包括党的中央组织、地方组织、基层组织，党的纪律检查机关、工作机关以及其他党的组织。公开的内容是党组织所实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务，具体包括党的组织贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略情况，领导经济社会发展情况，落实全面从严治党责任、加强党的建设情况，以及党的组织职能、机构等情况。公开范围是党内党员和党外群众，具体根据党务与党员和群众的关联程度合理确定向社会公开，在全党公开，在本地区、本部门、本单位公开或者对特定党的组织、党员和群众公开。《试行条例》还规定了党务公开的程序、方式、监督与追责。这就以党内法规的形式系统性地确立了党务公开的原则，明确了党务公开的具体举措。其目的是为了实现党内治理体系及其治理能力的现代化，进而完善党内法治体系并培育它所蕴含的法治精神。反过来，党内法治体系的完善和法治精神的培育会直接推动党内治理体系及其治理能力在质上的飞跃。

中共中央在2016年底出台了《关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》)，对党内法治进行了规划，明确提出了党内法治体系的构建目标及其具体内涵，即“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高”。[注]《关于加强党内法规制度建设的意见》，载《人民日报》2017 年6月26日。在该《意见》中，党内法规制度体系是最为基础的，它是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。具体而言，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度共四大板块。在《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》实施后，在总结经验的基础上，党中央又在今年2月印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》(以下简称《规划》)，对今后5年党内法规制度建设进行顶层设计。同时，该《规划》对党内法治体系提出了具体目标，“到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善。党内法规制度质量明显提高，执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强。”[注]《中共中央印发<中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)>》，载《人民日报》2018年2月24日。党务公开则是培育法治精神和党内法治技术，促进党内法规制度体系优化，提升党内法规制度实施效能并完善党内法规制度建设保障体系的催化剂。客观上必将拓展国家法治建设的广度和深度。

(二)培育党内治理的民主精神

党务公开是新时代党的建设的新要求，事实上，明确提出要实行党务公开的是在中共十七大，在中共十七大通过的《关于<中国共产党章程(修正案)>的决议》中明确要求：“在党章中规定党的各级组织要按规定实行党务公开”。[注]中共十七大《关于〈中国共产党章程(修正案)〉的决议》明确要求提出：“在党章中规定党的各级组织要按规定实行党务公开，党的各级代表大会代表实行任期制，党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，中央政治局向中央委员会全体会议报告工作、接受监督，党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作、接受监督，是加强党的制度建设的需要，是扩大党内民主、加强党内监督的需要。”见《中国共产党第十七次全国代表大会关于〈中国共产党章程(修正案)〉的决议》(2007年10月21日中国共产党第十七次全国代表大会通过)，中国共产党新闻网，中国共产党历次全国代表大会数据库，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/106155/106156/6426821.html。2018年2月24日最后浏览。这是在中国共产党历史上第一次明确要求建立党务公开制度。中共十九大要求“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道”。[注]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)》，载《人民日报》2017年10月27日。《试行条例》颁行之目的，就在于“加强和规范党务公开工作，发展党内民主，强化党内监督，使广大党员更好了解和参与党内事务”[注]《中国共产党党务公开条例(试行)》，载《人民日报》2017年12月26日。。客观而言，这“对于发展党内民主，加强党内监督，充分调动全党积极性、主动性、创造性，对于推进社会主义民主政治建设，动员组织人民群众形成最大的同心圆和凝聚力，更好贯彻落实党的理论和路线方针政策，具有重要意义”。[注]《中共中央印发〈中国共产党党务公开条例(试行)〉》，载《人民日报》2017年12月26日。这必将为营造一个良好的党内民主提供在观念、制度和技术层面的保障。

党内民主与国家民主和社会民主是内在统一的。恩格斯曾指出：“民主在今天就是共产主义。任何其他的民主都只能存在于那些跟实际毫无联系、认为原则不是靠人和环境发展起来而是靠它本身发展起来的、好空谈的梦幻家的头脑中。民主已经成了无产阶级的原则，群众的原则……当各民族的无产阶级政党彼此联合起来的时候，它们完全有权把‘民主’一词写在自己的旗帜上”。[注]《马克思恩格斯全集》(第2卷)，人民出版社1957年版，第664页。中共十九大通过的党章规定了党关于国家目标建设、政权建设、社会建设和自身建设等各方面在民主价值、原则、制度和机制上的具体要求。第一，在国家建设目标上，主要体现在党的基本路线中，它明确了建设社会主义现代化强国的目标及其基本价值取向，即“富强民主文明和谐美丽”，其中民主是其重要内涵。第二，在政权建设目标上，明确提出“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治”，要“扩大社会主义民主”，“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，“广开言路，建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度和程序”，这就明确了党的政治目标是建立社会主义民主政治以及实现这一目标的具体制度和程序。第三，在社会建设方面，明确提出“中国共产党领导人民构建社会主义和谐社会”，要求“按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求和共同建设、共同享有的原则”。第四，在党的自身建设方面，在组织原则、领导制度、组织体制、决策机制等各个层面都体现着民主的精神和原则。具体包括四个方面：一是在党的组织原则上明确规定坚持民主集中制，即：“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。只有坚持民主集中制，才能“加强和规范党内政治生活，增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，发展积极健康的党内政治文化，营造风清气正的良好政治生态”，在全党范围内，“努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面。”二是在保障党员民主权利方面明确要求保障党员民主权利，即：“必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性”，只有如此，才能实行正确的集中，维护党中央权威和集中统一领导，保证全党的团结统一和行动一致，保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行。三是在领导制度方面规定了党的各级委员会所实行的集体领导和个人分工负责相结合的制度，明确要求“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定”，其中集体讨论和会议决定就集中体现了民主的精神实质和基本原则。四是在党的干部规定方面的民主体现与要求，例如要求党的干部要“有民主作风”，关于产生和任期的规定也直接反映出民主的原则和精神。[注]党章第36条第6款规定：“坚持和维护党的民主集中制，有民主作风，有全局观念，善于团结同志，包括团结同自己有不同意见的同志一道工作。”党章第38条规定：“党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。”在改革开放过程中党内民主的建设和发展与过去党的历史中所呈现出的区别在于，它不仅体现为党内民主自身的发展，而且体现为“支撑党内民主建设的经济、政治、社会和文化基础也在改革和发展”。[注]林尚立：《党内民主：改革开放以来的探索与实践》，载《探索与争鸣》2002年第6期。这反过来又促进了党内民主的深化。

党的领导和执政地位决定了其领导方式和执政方式对国家政治建设和社会全面建设的重要意义，党内民主对国家民主和社会民主有着直接的引领作用。因此，客观上要求“党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础”。[注]《关于新形势下党内政治生活的若干准则》(2016年10月27日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过)，载《人民日报》2016年11月3日。党内民主的实质是按照党章的规定在党内生活中实现党员之间的人人平等，共同参与讨论、决定和管理党内事务，让广大党员充分发挥其积极性和主动性，真正发挥其主体作用。党务公开就是建立在尊重党员主体地位、保障党员民主权利的前提下，具体保障党员知情权、参与权、选举权、监督权，保障全体党员平等享有党章规定的党员权利、履行党章规定的党员义务，体现党内民主平等关系。在此前提下，助推国家和社会民主的成长和发展。

(三)党务公开对塑造马克思主义新型政党的重要意义

中国共产党致力于实现党内治理体系和治理能力的现代化，在这一过程中，已经成为马克思主义新型政党，在坚持党的纲领和政治目标的同时实践党内法治和党内民主。恩格斯曾指出，“一般说来，一个政党的正式纲领没有它的实际行动那样重要。但是，一个新的纲领毕竟总是一面公开树立起来的旗帜，而外界就根据它来判断这个党。”[注]《马克思恩格斯选集》(第3卷)，人民出版社1995年版，第325-326页。马克思主义新型政党是在为党的纲领和目标进行奋斗过程中形成的，与在这一过程中逐步形成并成熟起来的党的组织原则和运行机制紧密相连。党务公开客观上必将维护党的组织原则和运行机制，并使之更为成熟、有效，更加规范化、法治化。党的组织原则和运行机制，概括而言，就是党的民主集中制。它既是党的根本组织制度和领导制度，是在实践中被证明是科学的合理的有效率的制度。它集中体现着党内政治生活、处理党内关系的基本准则。正如习近平总书记所指出的：“只有做到民主基础上的集中，形成正确的方针政策和重大决策，形成全党的统一意志，才能增强党的创造力、凝聚力、战斗力”，“我们要结合新的实际发挥好这个优势，把切实推进党内民主、促进党内和谐与维护党的纪律、增进党的团结有机统一起来，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性，努力在党内造成又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。”[注]习近平：《始终坚持和充分发挥党的独特优势》，载《求是》2012 年第15期。这直接体现了党内民主和党内法治建设和发展的基本规律，“党不是许多党员简单的数字的总和，而是由全体党员按照一定规律组织起来的统一的有机体。这种规律就是党内民主的集中制。”[注]《刘少奇选集》(上卷)，人民出版社1981年版，第358页。而尊重这一规律，“坚持这个传统的制度，并且使它更加完善起来，是十分重要的事情，是关系我们党和国家命运的事情”。[注]《邓小平文选》(第2卷)，人民出版社1994年版，第175页。按照这一规律办事，根据这一规律制定相应的党内法规制度体系，在实践中完善其实施体系，通过在制度、体制和机制上的不断建构，保障党内法治制度体系得到有效的执行。这是马克思主义新型政党的基本要求，是实现党的领导和执政等功能的重要前提。

《试行条例》在党务公开方面的规定，是优化党内治理的制度保障。当然，仅仅这一个条例还是不够的，同时，还有很多具体问题需要解决。例如：包括中央党内法规在内的党内法规的具体内容有相当一部分还没有公开，有的只闻其名不见其文。[注]当然，正如《试行条例》所规定的：涉及党和国家秘密的不得公开，依照有关规定不宜公开的事项不得公开；同时，党务公开不得危及政治安全特别是政权安全、制度安全，以及经济安全、军事安全、文化安全、社会安全、国土安全和国民安全，等等。从党内法规制度建设的基本规律来看，在条例之下还需要做进一步的规定和细化。从党中央先后印发的《关于建立党委新闻发言人制度的意见》《关于党的基层组织实行党务公开的意见》《关于建立健全信息发布和政策解读机制的意见》《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》等多个涉及党务公开的规范性文件来看，在条件成熟的情况下，它们也会形成相应的党内法规，共同构成关于党务公开的党内法规制度体系。党务公开的推行，将为党内法治和党内民主的实践注入新的活力，提升党内治理的能力和水平，也将促使中国共产党在组织体系、领导和执政能力等各层面更为稳健、更为成熟，进而为国家政治生活和社会生活的民主化和法治化奠定坚实的政治基础和保障。

结语

作为一部重要的中央党内法规，《试行条例》本身不仅是党内法治的重要体现，还是实现党内民主以及最终实现党的各项功能的重要保障。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[注]《中共中央印发〈深化党和国家机构改革方案〉》，载《人民日报》2018年3月22日。只有切实提升建立在党内法治和党内民主基础上的党内治理能力和水平，才能在全党范围内形成严格遵守党内法规的观念和习惯，进而维护党中央权威，实现党的集中统一领导。也只有在加强和完善党的全面领导的前提下，才能推进国家治理体系和治理能力的现代化进程，最终通过坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，实现建设社会主义法治国家的目标。党务公开促进党内治理优化，将为国家治理的优化提供源源不断的动力，尤其是在当前“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系”[注]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过)，载《人民日报》2018年3月5日。的过程中。