论碳排放权交易市场失灵的国家干预机制

刘明明

(中国农业大学 人文与发展学院，北京 100083)

碳排放权交易是指在碳排放总量控制的前提下，通过碳排放配额的分配实现二氧化碳等温室气体排放总量的控制，并通过市场交易的方式降低碳减排的社会成本。[注]参见曹明德：《中国参与国际气候治理的法律立场和策略：以气候正义为视角》，载《中国法学》2016年第1期。自2013年以来，中国在北京、上海、深圳、湖北等七省市开展碳排放权交易试点。在总结试点经验的基础上，于2017年启动了全国碳排放权交易市场的建设工作。中国碳排放权交易体系建设面临信息不对称和负外部性等市场失灵问题。国家建设碳排放权交易市场的初衷是通过发挥市场在气候资源配置中的优势作用，从而降低温室气体减排的社会成本。因此，国家干预碳排放权交易市场的目的应当是矫正市场失灵，即通过有形之手的适度干预充分发挥无形之手的作用。

一、碳排放权交易的中国实践及存在的问题

(一)中国推行碳排放权交易的实践

中国碳排放权交易市场的建设经历了一个从单向参与国际碳市场(清洁发展机制项目)到国内自愿减排交易，再到总量控制型碳排放权交易与自愿减排交易相结合的过程。单向参与国际碳市场是指中国企业作为纯粹的卖方参与《京都议定书》下的清洁发展机制项目(CDM)，向附近一国家承担温室气体减排义务的主体或者其他买方出售核证减排量。自愿减排交易是指从事温室气体自愿减排项目的主体在该项目经碳排放权交易主管部门备案并核证减排量后，获得并在碳市场上出售中国核证减排量(CCER)。截至2017年3月，经公示审定的温室气体自愿减排项目已经累计达2871个，备案项目1047个，实际减排量备案项目约400个，备案减排量约7200万吨CO2当量。[注]参见张昕、马爱民、张敏思： 《中国温室气体自愿减排交易体系建设》，http://www.cssn.cn/jjx/xk/jjx_yyjjx/csqyhjjjx/201802/t20180206_3842575.shtml，最后访问日期2019年4月15日。北京、上海等碳排放权交易试点均允许受控排放主体在一定程度上利用CCER履约，从而碳排放权交易试点的开展更加促进了自愿减排交易的发展。据统计，在已经开展CCER交易的7个试点碳市场中，2016年上半年CCER合计成交5868.4万吨，约是碳配额线上成交量的两倍。[注]参见中国碳交易网：《我国自愿减排市场发展情况》，http://www.tanjiaoyi.com/article-17962-1.html，最后访问日期2019年4月5日。

2011年10月，国家发改委批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七个省市开展总量控制型碳排放权交易的试点工作。2014年6月19日，随着重庆市碳排放权交易试点正式启动，中国7个总量控制型碳排放权交易试点全部开启，共纳入企业2200多家，配额总量12亿吨二氧化碳当量。七省市碳排放权交易试点的交易产品以碳排放配额为主，同时允许排放主体使用中国核证减排量(CCER)抵消其一定比例的温室气体排放。截止2017年年底，七省市碳排放权交易试点仍以现货交易为主，主要交易产品为各省市碳排放权配额和经审定的项目减排量。其中，项目减排量以中国核证减排量(CCER)为主，主要用于七省市排放主体在履约时抵消其一定比例的超额排放，还有少量CCER用于单位或个人的自愿碳中和行动。自2013年开市至2017年12月31日，七省市碳排放权交易试点二级市场累计成交碳排放配额现货1.82亿吨，累计成交金额超过36亿元人民币。其中，湖北省的累计成交量和成交额最高，分别为5129万吨和10亿元，占七省市试点总量的28.11%和27.37%。[注]参见北京环境交易所、北京绿色金融协会：《北京碳市场年度报告》，http://files.cbex.com.cn/cbeex/201802/20180211162427630.pdf，第9页，最后访问日期2019年3月10日。2017年12月18日，国家发改委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》。《方案》明确了建设全国碳排放权交易体系的指导思想、基本原则、目标任务等总体要求，对市场要素、参与主体、制度建设、发电行业配额管理、支撑系统、试点过渡以及保障措施等问题做了总体规定。该《方案》的印发标志着全国总量控制型碳排放权交易体系正式启动。

(二)中国碳排放权交易实践存在的问题

1.碳排放配额总量控制的科学性有待提高。各试点地区结合碳排放实际情况、能源消费的总量目标和增量目标、产业结构、二氧化碳排放强度目标、GDP增速以及企业碳排放历史数据和减排潜力，通过自上而下和自下而上相结合的方式，确定了碳排放权交易体系的行业覆盖范围和量化控制目标，对地方完成“十二五”期间碳排放强度目标起到了重要作用，同时也为碳排放权交易市场的创设奠定了基础。但是，由于各试点地区缺乏碳排放基础数据以及总量控制理论方法和能力的支撑，导致当前和未来碳排放量的确定、制定碳排放权交易总量控制目标和确定行业覆盖范围等关键问题具有不确定性。此外，自上而下和自下而上的碳排放数据不一致、电力排放的重复计算、缺乏总量控制目标对经济和社会发展的影响评估以及行业企业减排潜力和成本分析等问题，使得当前碳排放总量控制目标的设定存在较大缺陷，迫切需要提高总量控制的科学性和准确性，以便设定全国碳排放总量控制目标。

2.碳排放权交易市场的价格形成机制不健全。碳排放配额或核证自愿减排量的价格是调节碳排放权交易市场主体减排行为或交易行为的重要信号。当碳排放配额或核证自愿减排量的价格低于企业自行碳减排的成本时，企业会选择购买碳排放配额或核证自愿减排量；反之，企业会选择采取碳减排措施自行减排，甚至会通过自行减排节省碳排放配额以在碳排放权交易市场出售赚取利润。此外，只有当核证自愿减排量的市场价格高于自愿减排主体的减排成本时，温室气体自愿减排活动才得以持续发展。纳入碳排放权交易体系的企业和温室气体自愿减排主体的行为选择要依据可以预期的碳排放配额或核证自愿减排量的价格信号，一旦该价格信号失真或者难以预期，那么企业将会出现消极观望或盲目交易等非理性行为，进而影响碳排放权交易市场的效率。由于中国碳排放权交易试点省市是七个各自独立的封闭市场，交易规模有限，并且处于政策和市场建设的初始阶段，因而当前的交易量和交易价格还不能完全反映市场供需、减排成本和履约等基本情况。此外，七个碳排放权交易试点省市的配额价格迥异，例如，2018年8月6日，北京、上海、深圳、广东、天津、湖北和重庆的碳排放配额收盘价格分别为70.9元、42.19元、36.11元、13.39元、12.5元、25.43元和3.3元[注]参见中国碳交易平台：中国七大碳市场行情K线走势图，http://www.tanjiaoyi.org.cn/k/index.html最后访问日期2019年4月16日。。碳排放配额价格的差异说明不同试点地区的碳排放配额不具有同质性，而全国统一碳排放权交易市场的建立即不同区域间碳排放配额的互相认可和交易要以碳排放配额的同质性为条件，因此，不同地区间碳排放配额的同质化是将来建设全国统一碳排放权交易市场的关键问题。

3.碳排放配额价格干预机制不健全，企业履约成本具有不确定性。碳排放配额的价格与政府对排放配额的总量控制以及配额初始分配的方式密切相关。如果碳排放配额的总量控制相对宽松，并且初始分配给重点排放单位的配额数量过多，则会造成过度分配，进而导致排放配额价格低迷甚至零交易。欧盟和美国RGGI在碳排放权交易的初始阶段就曾因为配额的过度分配导致配额价格为零。如果碳排放配额的总量控制过于紧张，则会导致碳排放配额价格过高，从而增加企业的履约成本，影响整体经济社会的发展。因此，当碳排放配额价格低迷或者畸高时，政府应当采取措施干预价格的不合理波动，从而稳定碳排放权交易市场。

中国碳排放权交易试点规定的价格干预机制主要有储备价格调整配额、配额回购和抵消机制三个方面。第一，储备价格调整配额。在碳排放配额初始分配时，预留一定比例的价格调整配额，当碳排放权交易价格过高时，政府将预留的价格调整配额投放市场以增加供给从而平抑价格。第二，配额回购。当碳排放权交易价格过低时，政府将启动价格调节基金从碳排放权市场回购配额以减少市场上的配额供给，从而提高配额的价格。第三，抵消机制。各个碳排放权交易试点均允许企业通过购买核证自愿减排量的方式抵消其部分碳排放，因此核证减排量抵消机制在一定程度上也起到了缓解配额供给紧张局面的作用。与国外成熟碳排放权交易市场相比，中国价格干预机制存在手段单一、操作性不强等问题。预留配额和抵消机制仅仅对于配额价格过高具有调节作用；配额回收单靠政府力量，难以解决配额价格过低时企业参与碳排放权交易的积极性保护问题。

此外，各试点地区的碳排放管理办法以及《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》均未涉及碳泄漏问题的监管，这对于碳排放权交易的成效具有消极影响。

二、市场失灵视域下中国碳排放权交易实践问题的分析

市场失灵，从最一般的意义上讲，是人们在批评市场经济运行中出现了不尽如人意的(效率的或价值的)结果时所使用的一个概念。[注]参见程启智：《政府社会性管制理论及其应用研究》，经济科学出版社2008年版，第1页。碳排放权交易市场作为气候变化背景下的新兴市场，其创设和运行更加需要有形之手和无形之手的有效配合。中国在建设碳排放权交易市场之初遇到的上述问题本质上是市场失灵问题，具体表现为信息不对称和外部性两个方面。

(一)信息不对称：价格机制失灵

碳排放权交易的核心是通过碳排放权价格影响企业的减排行为。碳排放价格根据碳市场供求关系合理波动，从而释放价格信号，反映碳减排成本，最终形成碳排放总量控制、价格变动、技术进步和减排成本降低之间的周期性良性循环。[注]参见孙永平：《碳排放权交易概论》，社会科学文献出版社2016年版，第186页。一般商品的价格通过市场供求关系的自发调节形成，而碳排放权的供求关系在很大程度上受到政府界定和分配碳排放权行为的影响。就是说，碳排放权的价格是由政府有形之手和市场无形之手共同决定的。[注]参见蒋志雄、王宇露：《我国强制碳排放权交易市场的价格形成机制优化》，载《价格理论与实践》2015年第4期。政府科学界定和分配碳排放配额的前提是掌握纳入碳排放权交易体系的企业(单位)在基准期间或履约期间真实可靠的碳排放信息。例如，政府只有摸清纳入碳排放权交易体系的企业(单位)的整体排放情况，才能科学的设定履约期间的配额总量；只有掌握每一个排放主体的排放信息，才能公平和有效率地分配碳排放配额。可以说，信息对称是碳排放权交易市场能够良性运转的重要前提和条件。如果碳排放信息不充分或不真实，配额总量的设定可能过于宽松或紧张，从而导致碳排放权市场因政府决策失误造成配额供大于求或供不应求，进而产生碳排放配额价格形成机制失灵以及价格波动异常现象。如，在碳排放权交易一级市场，各试点省市碳排放配额总量控制过于宽松，导致履约期届满前一个月的成交量占总成交量的65%以上，而交易集中度过高，市场有效性不足，难以形成公允价格。[注]参见蒋志雄、王宇露：《我国强制碳排放权交易市场的价格形成机制优化》，载《价格理论与实践》2015年第4期。

上限与交易机制(cap-and-trade)的经验表明，价格波动现象非常严重。[注]参见Peter R. Orszag. Implications of a cap-and-trade program for carbon dioxide emissions. In Nelson E. Burney. Carbon tax and cap-and-trade tools: Market-based approaches for controlling greenhouse gases, Nova Science Publisheers. Inc.,2009:92-93.有研究者发现美国推行酸雨计划时，二氧化硫配额的价格波动幅度比1995年至2006年的股票价格波动幅度还要严重。[注]参见William D. Nordhaus. To tax or not to tax: alternative approaches to slowing global warming. Review of Environmental Ecomonics and Policy, 2007 ,2(1):37-39.碳排放权价格的波动也非常严重，以欧盟为例，碳排放配额的价格在2008年曾一度攀升至近30欧元每吨，但在2012年4月2日已跌至约6.2欧元每吨，2013年3月更是跌至3欧元每吨，2015年有小幅回升，大约维持在7-9欧元每吨，2016年以来欧盟碳排放配额期货价格再次下跌并徘徊在4欧元每吨。[注]参见陈惠珍：《中国碳排放权交易监管法律制度研究》，社会科学文献出版社2017年版，第191页。有学者对中国碳排放权交易试点初期碳排放配额价格的波动幅度进行实证研究，认为各试点地区碳排放配额价格波动较大，特别是深圳、天津和上海。[注]参见吕勇斌、邵律博：《我国碳排放权价格波动特征研究》，载《价格理论与实践》2015年第12期。如，2013年10月17日深圳市碳排放配额收盘价格高达130.9元/吨，2015年7月8日的收盘价仅为23.38元/吨。有学者对中国试点地区碳交易价格的波动周期进行研究，发现碳交易价格波动具有高度的非线性特征，并在时序上表现出明显的价格波动周期，随机性干扰因素明显。[注]参见郑祖婷、沈菲、郎鹏：《我国碳交易价格波动风险预警研究》，载《价格理论与实践》2018年第10期。碳排放配额价格波动幅度过大和随机性将会对能源市场、能源密集型的产品和服务市场以及行业企业投资规划产生不利影响。例如，碳排放配额价格过度波动导致碳市场不能给企业长期减排提供明确的价格信号，从而令碳减排投资者望而却步，妨碍企业研发低碳产品和使用低碳工艺、设备、技术开展生产以节能减排，不利于企业做出长期减排的投资决策。

(二)负外部性问题：碳泄漏

《京都议定书》将碳泄漏界定为“发达国家为了履行《京都议定书》的强制性限制而削减的温室气体排放可能会在其他不受约束的国家中重新出现”。例如，跨国公司可能会为了逃避排放限制而将工厂从发达国家转移至发展中国家。据统计，2011年欧盟仅基本金属和金属制品两个产业对中国的碳泄漏量就高达766万吨二氧化碳当量，占当年对中国碳泄漏总量的17%。[注]参见邸玉娜：《中国碳密集型产业的出口战略研究——基于欧盟碳泄漏的视角》，载《软科学》2016年第11期。美国联邦环保局指出碳泄漏是在排放控制和监管导致经济活动出现转移的情况下发生的，结果是在一个地区由于排放控制所取得的排放治理被其他非控制地点的排放增加所抵消。《京都议定书》对碳泄漏的定义指向的是国家之间因为碳排放经济活动的转移而产生的结果。美国联邦环保局对碳泄漏的定义更加抽象和具有普适性，不仅指发生在国家之间的碳泄漏，还指发生在一个国家内部的不同区域之间的碳泄漏。

碳泄漏本质上是碳排放权交易市场负外部性的体现。环境污染是典型的负外部性行为。对于温室气体是否是法定的大气污染物，有的国家如欧盟未明确规定；有的国家如美国则通过判例的方式确认了温室气体应当作为《清洁空气法》法中规定的大气污染物。[注]参见刘明明：《温室气体排放控制法律制度研究》，法律出版社2012年版，第21页。根据政府间气候变化专门委员会(Inter-governmental Panel on Climate Change, IPCC)的评估报告以及中国的《气候变化国家评估报告》，人为温室气体排放已经对气候系统产生了现实的干扰和损害。自20世纪70年代以来，国际社会就围绕如何有效应对全球变暖进行了旷日持久的谈判，并形成了以《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》《巴黎协定》为核心的应对气候变化国际法律体系。[注]2009年12月7日至19日，在丹麦首都哥本哈根召开了举世瞩目的《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方大会，该大会通过了《哥本哈根协议》。《哥本哈根协议》仅仅是缔约国之间达成的一项政治共识，不具有法律效力。因此，温室气体排放行为已经被视为一种应当受到规制的负外部性行为。就碳泄漏问题而言，碳排放权交易体系所覆盖区域的温室气体排放量减少了，却造成了周边无监管地区或监管较宽松地区排放量的增加，这是碳排放权交易市场自身所不能解决的负外部效应问题。有学者对中国省域间碳排放转移进行了研究，认为省域间碳排放的空间转移非常显著，主要是从京津地区、东部沿海和南部沿海地区向其他地区转移；[注]参见王文治：《中国省域间碳排放的转移测度与责任分担》，载《环境经济研究》2018年第1期。区际贸易隐含碳排放转移是导致区际碳泄漏问题的重要原因；[注]参见李富佳：《区际贸易隐含碳排放转移研究进展与展望》，载《地理科学研究》2018年第10期。经济发达区域与欠发达区域间持续存在一定程度的“碳泄漏”现象。[注]参见邓荣荣、杨国华：《区域间贸易是否引致区域间碳排放转移？——基于 2002—2012 年区域间投入产出表的实证分析》，载《南京财经大学学报》2018年第3期。由于中国区域间经济发展和碳减排压力的不平衡，碳泄漏问题将更加突出，国家在进行全国碳排放权交易体系的顶层设计时应当对该问题做出科学的制度安排。

三、碳排放权交易市场失灵的矫正机制及中国方案

(一)健全碳排放配额的价格干预机制

碳排放权交易市场信息不对称的矫正，除了建立健全信息披露制度，更重要的是设计科学合理的碳排放配额价格干预机制。从国外的碳排放权交易理论和实践来看，政府干预碳排放权价格的措施主要包括固定碳价格机制、价格上下限机制、碳排放配额的存储和借贷机制、碳排放配额的回购与投放。其中，固定碳价机制和价格上下限机制属于限价调整机制，配额存储和借贷以及碳排放配额的回购与投放属于数量调整机制。限价调整机制是政府在特定条件下直接干预碳排放配额市场价格。数量调整机制是政府通过增加或减少市场供给的方式影响供求关系进而间接调整碳排放权价格。

固定碳价机制是政府在碳排放配额初始分配环节，以固定价格向纳入碳排放权交易体系的主体分配配额。固定价格机制仅在碳排放配额初始分配环节发挥作用，其类似于碳税，有利于企业在实施前更好地预期可能的政策效应和减排成本。但是，固定价格的科学性和合理性如碳税税率一样难以把握，从而其减排效益的确定性堪忧。另外，固定价格在碳排放权交易二级市场没有作用，因此并不能有效应对碳排放权价格波动带来的不利影响。在现行的碳排放权交易体系中，还尚未发现固定价格机制的实践，仅在碳排放权交易立法夭折的澳大利亚有所体现。[注]参见王京明、许志义等：《国际碳券交易市场——运作制度与法规比较》，普林斯顿国际有限公司出版2008年版，第152页。价格机制是碳排放权交易市场优化配置减排资源的重要指挥棒，碳排放权价格的形成应尊重市场规律，不宜由政府直接定价，而是交由供求关系决定。政府干预价格的度应当仅限于市场失灵的范围，如因垄断、信息不对称、政策失误等原因引起价格异常波动，以辅助市场良性运转。

结合前文所述中国碳排放配额价格干预机制存在的问题，借鉴国外经验，建议从以下两个方面健全中国碳排放权交易市场的价格干预机制：

第一，有机结合价格上下限机制与配额的回购、投放机制。价格上下限机制是对碳排放配额在二级市场上交易的最低价格或最高价格加以限定，或者限定交易的最低价和最高价区间，也称为“价格项圈”。当碳排放配额的价格高于最高价或者低于最低价时，碳排放交易无法实现。限制碳排放配额交易最低价格的目的在于保护企业减排投入的积极性。如果因政府过度分配配额导致供过于求，碳排放配额的价格可能低于最低限价甚至为零。这可能导致积极从事减排投入的企业无法通过碳排放权交易市场获得减排回报，从而丧失了减排的积极性。如果因政府配额总量的设定过于严格，可能会导致严重的供不应求，从而碳排放配额价格高于最高限价。这可能导致限排企业减排成本高涨或者引起碳泄漏。因此，为了保护企业减排投入的积极性和避免碳泄漏，价格上下限机制被广泛应用于碳排放权交易体系的设计中。例如，英国政府为了给碳排放权交易体系提供一个透明的、可预见的和公平的碳价格，进而给碳减排投资提供强有力的激励，设定碳价格下限。

与价格上下限机制相配合实施的制度是政府回购与投放碳排放配额，即当碳排放配额价格低于最低限价时，由政府以最低限价回购碳排放配额从而缓解配额供大于求的局面，也同时使得减排企业获得了一定的收益；当碳排放配额价格高于最高限价时，由政府向碳市场投放一定比例的配额从而缓解配额供不应求的局面，也同时降低了限排企业的减排成本进而降低了碳泄漏的可能性。价格上下限机制以及配额的回购与投放机制是碳排放权交易市场的特殊性决定的。一般商品或债券市场的供求关系及价格形成与波动都是由市场自发决定的，然而，碳排放权交易市场的交易对象——碳排放配额的供求关系很大程度上受政府设定的碳排放配额总量及其分配机制影响。如果政府过度分配，则会导致配额价格悬崖式下降；如果政府过紧分配，则会导致配额价格暴涨。特别是在全国碳排放权交易市场建设初期，政府对于碳排放数据的掌握以及碳排放权交易市场的调控能力还不够，容易出现配额分配过松或过紧的情况。因此，价格上下限机制和配额回购与投放机制虽然对价格由市场决定这一规律有所冲击，但也是碳排放权交易市场政府干预属性的体现。

第二，建立配额存储与借贷机制。存储是指纳入碳排放权交易体系的企业(单位)将一个履约期间内富余的碳排放配额存入碳账户(carbon account)或者持有碳排放信用的企业(单位)将基于碳减排项目产生的排放信用存入碳账户。借贷是指纳入碳排放权交易体系的企业(单位)在一个履约期间内实际排放的温室气体量超过了其所持有的配额数量，而从下一个履约期的碳账户中借入碳排放配额履行清缴义务，并在下一个履约期偿还其所借用的排放配额及利息的行为。存储和借贷机制为企业(单位)参与碳排放权交易体系提供了一定的灵活性，有利于企业(单位)防范碳市场风险和降低减排成本。存储承认碳排放配额可以跨越履约期使用，从而鼓励企业积极采取碳减排行动以产生配额盈余并将富余配额存入碳账户，存储的配额可以供其在将来的履约期使用或者在碳排放配额价格处于高点时出售以获取更多的减排利益。借贷则允许纳入碳排放权交易体系的企业(单位)提前透支其在下一个履约期的碳排放配额，可以在履约期碳排放配额价格畸高时降低企业(单位)的减排成本。此外，存储和借贷机制有助于纳入碳排放权交易体系的企业(单位)应对碳排放权价格异常波动导致的风险。例如，企业(单位)可以在碳排放配额价格畸低时选择存储配额以伺碳排放配额价高时出售；企业(单位)可以在碳排放配额价格畸高时选择借贷配额，以便在碳排放配额价格低或者减排成本低时购买配额或加强减排以偿还所借配额及其利息。有学者研究认为，存储和借贷可以使企业跨期分配其排放，从而用最低的成本实现其减排目标。理论上讲，存储和借贷所提供的暂时灵活性可以提高碳排放权交易的成本效益性，并降低碳排放权价格的不稳定性带来的风险。[注]参见朱利恩.谢瓦利尔：《碳市场计量经济学分析：欧盟碳排放权交易体系与清洁发展机制》，程思、刘蒂等译，东北财经大学出版社2016年版，第8页。反对存储的观点认为，存储将额外的碳排放配额转移到将来，从而可能造成将来温室气体排放浓度的高度增长，并且可能会使得通过温室气体减排实现环境总目标的进程缓慢。[注]参见Ruth Beltzer Dagan. Feasibility of Emissions Trading as a Policy Tool for Air Quality Control in Israel: A Case-Study Based Evaluation. (Jun. 2005) (unpublished Ph.D. thesis, New York University) (on file with author), at 62, in Toni E. Moyes. Greenhouse Gases Emissions Trading in New Zealand: Trailblazing Comprehensive Cap and Trade. Ecology Law Quarterly, 2008(35):947.认为存储会使将来的温室气体排放过于集中的观点有些过于夸张且不符合温室气体生命周期长的自然属性。其实，通过存储机制可以激励纳入碳排放权交易体系的企业(单位)更早地采取减排措施，有利于提前完成温室气体减排义务，从而会超出温室气体排放总量控制的要求并产生更多的减排。此外，企业(单位)存储形成的碳排放配额库存为纳入碳排放权交易体系的企业(单位)应对碳市场的不稳定和冲击起到了缓冲作用。反对借贷的观点，认为借贷允许纳入碳排放权交易体系的企业(单位)超过其所持有的碳排放配额数量排放温室气体，降低了减排措施的效果并且会增加将来企业(单位)不履行配额清缴义务的风险，[注]参见Ruth Beltzer Dagan. Feasibility of Emissions Trading as a Policy Tool for Air Quality Control in Israel: A Case-Study Based Evaluation. (Jun. 2005) (unpublished Ph.D. thesis, New York University) (on file with author), at 62, in Toni E. Moyes. Greenhouse Gases Emissions Trading in New Zealand: Trailblazing Comprehensive Cap and Trade. Ecology Law Quarterly, 2008(35):947.从而导致温室气体排放超过总量控制。但是，这些担心可以通过普遍接受的统计原则和温室气体排放监测来应对，在审核借贷时可以结合企业(单位)的碳排放情况及减排潜力对该企业(单位)的偿还能力做出科学的评价。特别是，可以要求借贷附加利息，即要求企业除了偿还所借的碳排放配额外还要按借贷配额的一定比例交纳利息，从而使将来的减排量不仅足以抵消之前的超额排放而且能够产生更多的减排。如果借贷企业不能还本付息，还可以设计从下一履约期分配的配额中扣除本息和滞纳金性质的配额等惩罚机制。另外，如果技术进步落后于减排要求的水平，借贷可以为短期内迅速实现减排技术转变或者能源结构转变的企业提供一个过渡期。同时，借贷也为纳入碳排放权交易体系的企业(单位)提供了除了在碳市场购买配额或信用的另外一条履行义务的途径，可以有效地避免碳排放权价格异常波动带来的风险。中国的七省市碳排放权交易试点尚未对配额的存储和借贷做出规定。全国碳排放权交易市场建设初期，碳排放权交易监管者、纳入碳排放权交易体系的企业(单位)、交易机构等各方主体在碳排放配额总量设定、配额分配、交易等方面还需要一定的过渡期，建议设计配额的存储和借贷机制以为碳排放权交易体系的稳定运行及风险防范提供更大的灵活性和保障。

(二)碳泄漏应对机制

如前所述，各试点地区的碳排放权交易管理办法均没有涉及碳泄漏问题的监管。碳泄漏问题的解决不仅可以保护碳排放管制区域内企业的经济竞争力，而且还能降低全球性碳减排制度之外的国家或地区因碳排放转移而造成的将来承担减排义务时的减排压力。下文将考察美国和欧盟应对碳泄漏的经验，并结合国情，就中国碳泄漏应对法律机制的构建提出合理性建议。

1.安全阀机制和早期减排信用机制：RGGI的经验。美国东部地区实行区域温室气体倡议(Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI)时注意到了国内监管区域与非监管区域之间发生的碳泄漏。碳泄漏产生的原因在于碳排放管制区域内企业的生产经营成本高于管制区域外同类企业的生产经营成本，从而造成碳减排成本高的高碳排放企业转移到监管区域之外。因此，通过削减碳减排制度给企业带来的附加成本来寻求碳泄漏的解决之道是可行的。RGGI采用的主要成本控制措施是安全阀(Safety Valve)和早期减排信用。

(1)安全阀机制。安全阀是一种减缓机制，如果履行碳减排义务的成本令人难以接受或者超过了预先确定的阀值，那么就将规定的某些成本降到最低。基于酸雨计划的构想，RGGI最初设计了安全阀机制，即如果碳排放配额的价格超过一个特定的阀值，那么就向碳市场投放储备的配额。酸雨计划中实行的安全阀机制存在一个问题，即如果没有合理设置安全阀，就会形成配额的价格上限(Price Cap)。安全阀越有效，就越有可能形成这样一个价格上限并确保成本控制在价格阀值或成本上限以下。虽然在控制成本方面十分有效，价格上限也能够保持履行碳减排成本足够低，但这样往往会阻碍对减排技术的投资。最后，RGGI否决了某种程度上会形成强有力价格上限的安全阀的适用，而采取了与酸雨计划略有不同的方法为碳排放权交易制度设计安全阀机制。

在重新设计的安全阀机制下，当配额的价格超过一定触发水平(trigger level)时，RGGI各州不是增加可用配额的数量，而是建立一个增加补偿可用量的安全阀。RGGI没有在配额价格过高时预留可以投放进入市场的配额，相反，如果被监管企业实现RGGI减排目标的成本过于高昂(即超过预先确定的配额触发价格，被称为补偿触发事件(offset trigger event)和安全阀触发事件)的话，企业可以决定购买市场上的配额或者在减排成本可能更低的区域补偿他们的排放。补偿措施有助于减少需求，并进而控制配额的价格保持在较低的水平上。由于RGGI基于触发价格水平允许企业使用其总配额量的5-10%作为补偿，所以没有造成酸雨计划类似的配额价格上限问题。

鉴于市场的潜在变动性，只有当价格超过触发水平时，RGGI的安全阀机制才会启动。当配额的价格连续12个月超过最高价格触发水平时，企业履行碳减排义务的期限可以延长一年，但最长为4年。安全阀的规定一旦触发后，RGGI会在下一个为期3年的义务期间初期重新设置履约要求和补偿限制。总的来说，RGGI的补偿安全阀机制由于设置了一个相当低的触发价格，所以能够将潜在的碳泄漏问题最小化。

(2)早期减排信用。RGGI也通过在履约期间(履行减排义务或实现减排目标期间)开始之前给予受监管企业获得额外配额的机会来减少被监管企业的履约成本。自从RGGI将2009年作为将来减排比较的基准年，RGGI各州就意识到，这一计划可能会导致一种反向的激励，即导致某个州可能会在2009年过度污染，从而人为地提高排放基准。这种抬高基准的方法可以防止RGGI市场上配额短缺的状况——实质上造成2009年之后廉价配额的过剩——这能够使受监管企业以较低成本实现他们的碳减排目标。为了缓解这个问题，RGGI早在2009年之前就允许企业在其所在州加入RGGI谅解备忘录之后，使企业能够采取措施获取“早期减排信用”，从而减少碳排放。通过产生额外的配额而不是从现存预算中划分出来，RGGI有效地增加了配额的供应，并有助于在市场建立阶段和计划的开始阶段减少投机活动。这种方法有助于减少价格波动并降低配额价格，从而减少潜在的泄漏。

2.边境碳调节措施和碳泄漏补偿机制：欧盟的经验。美国的安全阀机制和早期信用减排机制更多地关注国内碳排放管制区域与非管制区域的企业竞争力保护问题。在国际贸易背景下，排放密集和贸易外向型产业(emissions-intensive trade exposed sectors，EITE sectors)容易因为国际竞争力受减排政策影响而产生碳泄漏。为了保护纳入碳排放权交易体系的国际竞争力，欧盟采取了边境碳调节措施(boarder carbon adjustment，BCA)和碳泄漏补偿机制。

(1)边境碳调节措施。边境碳调节措施有碳关税和增值税减免两种。所谓碳关税，是由推行碳排放权交易的国家对其进口产品征收的二氧化碳排放特别关税。碳关税的征收对象有三种类型：一是，没有实行碳排放权交易或碳税等碳减排管制措施的国家出口的产品；二是，产品出口国虽然实施了碳排放权交易或碳税等碳减排管制措施，但碳减排措施的严厉程度与征收关税国家不相当，即出口产品生产企业的碳减排成本低于征收关税国家内相同类型或构成竞争的企业承担的碳减排成本；三是，产品出口国虽然实施了碳排放权交易或碳税等碳减排管制措施，但出口产品生产企业并未纳入碳排放企业或并未作为征收碳税对象，即出口产品生产企业并没有承担碳减排成本。可见，征收碳关税的目的是增加进口产品的碳排放成本，从而使进口产品的生产企业与征收关税国家内相同类型或构成竞争的企业承担的碳减排成本一致。所谓增值税减免，是指推行碳排放权交易的国家对其出口产品实行增值税减免以降低碳排放管制措施对产品生产企业国际竞争力的不利影响。享受增值税减免的产品一般源自排放密集和贸易外向型产业，这些产业容易因碳减排管制而损害其国际竞争力，也是容易产生碳泄漏的产业。与碳关税相比，增值税减免是从国内层面采取措施以保护企业的国际竞争力。

(2)碳泄漏补偿机制。碳泄漏补偿机制是指政府在碳排放配额分配环节对排放密集和贸易外向型产业企业以补偿配额的方式降低碳泄漏效应。碳泄漏的原因在于特定产业企业由于碳减排管制导致的竞争力下降而向未进行管制或者管制较松的国家或地区转移碳排放。因此，根据产品的贸易外向程度和生产成本增加幅度进行碳排放配额补偿可以减轻碳泄漏倾向性企业的碳减排成本进而保护其贸易竞争力，有利于从根本上应对碳泄漏问题。根据2009年欧盟碳排放权交易体系发布的无偿分配碳排放配额清单，纳入碳排放权交易体系的企业在满足下列情形之一时可以获得碳排放配额补偿：一是，加入碳排放权交易体系导致其产品直接和间接生产成本增加超过5%，且与第三国进出口贸易达到10%以上；二是，加入碳排放权交易体系导致其产品直接和间接成本增加达30%；三是，企业产品与第三国贸易强度达到30%以上。可见，碳泄漏补偿的对象主要是因纳入碳排放权交易体系而影响产品竞争力的产业企业。对于补偿多少的问题，要在产业企业的竞争力保护与碳减排效益之间权衡。碳泄漏补偿机制的最终目的不是保护产业企业的竞争力，而是避免因为竞争力损害产生碳泄漏。因此，碳泄漏补偿的额度要小于碳泄漏的程度。同时，具有碳泄漏倾向的产业企业如果向碳排放权交易体系覆盖范围之外的国家或地区转移碳排放，也需要付出搬迁、营业、销售等成本。由此，在设计碳泄漏补偿机制时要因地制宜，综合考虑碳排放权交易给产业企业增加的成本、贸易外向程度、碳泄漏程度，以及碳排放转移成本对于碳泄漏的抑制作用等多种因素来确定碳泄漏补偿额度。

综上，欧美碳排放权交易体系应对碳泄漏的措施主要包括安全阀机制、早期减排信用机制、边境碳调节措施、增值税减免以及碳泄漏补偿机制。其中，安全阀机制和早期减排信用机制是以市场为基础的碳泄漏应对措施，即由政府设定安全阀和授予早期减排信用，最终还是通过碳排放配额交易或信用交易应对碳泄漏；边境碳调节措施、增值税减免以及碳泄漏补偿机制则属于以政府为主导的碳泄漏应对措施，即依靠政府采取征收碳关税、减免增值税或补偿配额等单方面措施应对碳泄漏。中国建立总量控制型碳排放权交易体系的目的是通过市场机制实现温室气体减排目标，而温室气体减排目标的实现要通过企业发展低碳经济，而非将高碳排放经济活动转移到不实行碳排放总量控制的地区。因此，我们在建立全国碳排放权交易体系时要设计合理的机制应对碳泄漏问题。

碳泄漏从本质上讲是碳排放这一负外部性活动的转移，也可以说是碳排放权交易市场机制失灵的一种表现。此种市场失灵的矫正需要政府的适度干预，即政府干预应尽量避免行政命令式的过度干预，首选以市场的方法引导企业避免碳排放的转移。碳泄漏问题的应对思路是降低纳入碳排放权交易体系且具有碳泄漏倾向的能源密集和贸易外向型产业企业的碳减排成本，从而保护该类产业企业的竞争力不因碳排放权交易而受损。价格是碳排放权交易市场的指挥棒，也是决定企业碳减排成本的关键因素。碳泄漏的应对可以采取措施使配额的价格控制在一个合理的范围，这个范围可以使企业积极地采取减排措施而又不会将高碳经济活动转移到非碳排放管制区域。这个范围的设定可以借鉴RGGI的安全阀机制，设定一个最高配额价格，一旦达到这个价格就启动安全阀机制，允许减排成本高的企业购买配额或者在减排成本低的区域创造排放信用(这类似于清洁发展机制)或者延长履约期间。另外，RGGI的早期减排信用机制对于中国有非常重要的指导意义。早期减排信用的重要作用在于正式开始总量控制型碳排放权交易之前，激励企业先行开展碳减排。企业在开始实行碳排放权交易之前的减排量以排放信用的方式获得政府的认可，这不仅提升了企业早期碳减排的积极性，还能够通过将早期排放信用投放到碳市场中降低将来企业的减排成本，从而有效地减少碳泄漏。因此，中国碳排放权交易制度的设计也应当包含一种既能激励企业开展早期减排又能有效减少碳泄漏的早期减排信用机制。综上，中国碳泄漏的应对首选以市场为基础的安全阀机制和早期减排信用机制，碳关税、增值税减免和碳泄漏补偿机制可以作为备选方案，在安全阀机制和早期减排信用机制不能有效减少碳泄漏时再适时启用。考虑到碳关税涉及到国际贸易、国际关系等复杂因素，往往因其他国家的质疑和反对而难以推行；增值税减免会减少国家财政收入，也易引发税收公平问题，所以，在碳关税、增值税减免和碳泄漏补偿机制的选择上，应首选碳泄漏补偿机制。

结语

碳排放权交易作为一种气候治理的市场机制，政府在其创建和运行中起着元治理的作用。碳排放信息不对称往往导致政府在配额总量控制及初始分配等方面的决策不科学，进而导致价格杠杆不能有效发挥资源配置作用。从七省市碳排放权交易试点的实践来看，在碳排放权交易体系建设之初，由于碳排放监测、报告和核证等技术和管理手段存在短板，碳排放信息不对称现象在所难免，故政府要科学设计价格干预机制以应对价格异常波动带来的市场难以发挥资源配置优势问题。同时，为了避免碳泄露导致温室气体排放控制目标落空，中国在建设碳排放权交易体系过程中应当针对具有碳泄漏倾向的能源密集和贸易外向型产业企业设计合理的减排成本控制措施，以避免碳排放转移。最后，政府在全国碳排放权交易体系的建设中要明确定位，正确处理有形之手和无形之手之间的关系，做好碳排放权交易市场的引导者、监督者和调控者。引导碳排放权交易市场向纵深发展，推动碳金融工具的多元化；监督碳排放权交易活动，维护公平有序的竞争环境；做好宏观调控，充分发挥碳排放权交易市场在促进绿色、低碳和循环发展中的作用。