社区养老设施邻避效应的治理

景荣杰

摘 要：在人口老龄化形势日益严峻的背景下，如何治理社区养老设施的邻避效应，是一个亟待解决的社会治理难题。通过梳理现有的与社区养老设施邻避效应相关的文献，了解邻避效应的含义与特征，分析邻避效应产生的原因，借鉴行之有效的治理对策，对于社区养老设施邻避效应的有效治理有着至关重要的作用。

关键词：社区养老设施;邻避冲突;邻避效应;产生原因;邻避治理

中图分类号：C913.6        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）36-0023-02

在人口结构老龄化形势日益严峻的背景下，由于躯体功能障碍以及慢性疾病的困扰，老年人不得不依赖外来行动力的照护。但就当前我国的养老保障体系而言，还无法很好地满足老年人的日常照料需求。为了缓解日益紧张的养老保障压力，以社区为依托，面向家庭日间暂时无人或无力照护的社区老年人提供日间照料和居家养老支持的社区养老设施开始出现[1]。然而，社区养老设施在建设的过程中却常常因其负外部性和成本与收益的不均衡性遭到周边居民的抵制，使社区养老设施陷入无处落地的邻避困境。为此，通过梳理国内外已有的社区养老设施邻避效应相关研究成果，了解邻避效应的含义与特征，借鉴行之有效的治理对策，对于社区养老设施邻避效应的治理有着至关重要的作用。

一、社区养老设施的邻避效应

“邻避”一词源自Not In My Backyard（NIMBY）的中文直译，由OHare于1977年首次提出，用以描述那些产生的正外部效益由全体社会共同分享，造成的负外部影响却由周边居民独自承担的公共设施。根据OHare对“邻避”概念的描述，社区养老设施由于在建设和运营的过程中可能给周边居民的身体健康、财产价值、居住环境带来负面影响，且违反了“谁受益谁补偿，谁受损谁获偿”的平等互惠原则，常常遭到周边居民的强烈反对和行为上的激烈反抗，这种周边居民无论是态度还是行为均对社区养老设施表现出的排斥即为社区养老设施的邻避效应。

比较社区养老设施与其他具有邻避效应的公共设施可以发现，以核能源项目为代表的风险集聚类邻避设施虽然风险发生率低，但风险一旦发生必然造成巨大的财产损失和人员伤亡，表现出较高的邻避效应;以垃圾焚烧项目为代表的污染类邻避设施由于在运行的过程中可能造成污染，也表现出较高的邻避效应;而社区养老设施由于可能产生的风险并不危及公众的生命安全，可能造成的损失更侧重于经济和情感层面，如对房地产价值、社区安宁等的影响，表现出较低的邻避效应，因而在选址决策的过程中往往被决策者有意或无意识地忽视[2]。比较不同种类社区养老设施可以发现，公众对老年体育设施等为老设施的接受意愿明显高于临终关怀医院等养老设施[3]，对社区环境、资产价值的影响越大，对公众秉持的朴素的“生死觀”的冲击越强烈的社区养老设施，邻避效应越明显。

由此可见，虽然相较于核能源项目、垃圾焚烧项目，社区养老设施的邻避效应并不明显，但随着公众权利意识的不断觉醒，频繁发生的群体性冲突事件使决策者对社区养老设施的邻避效应再也无法避而不谈。显然，社区养老设施是具有邻避效应的，但不是所有种类的社区养老设施都具有同等水平的邻避效应。有些社区养老设施的邻避效应水平较高，其建设会遭到周边居民的强烈反对，如临终关怀医院;有些社区养老设施的邻避效应水平较低，其建设只会引起周边居民心理上的不悦，如日托中心。因此，我们在认识社区养老设施的邻避效应时，既要关注社区养老设施邻避效应的共性，也不可忽视不同种类社区养老设施邻避效应的个体差异，只有同时认识到社区养老设施邻避效应的共性和个性，才能更加深刻地认识到社区养老设施的邻避效应的本质特征。

二、社区养老设施邻避效应的治理对策

为了实现邻避效应的有效治理，专家学者从多个方面做出努力，在分析社区养老设施邻避效应的产生原因的基础上，结合邻避治理的实践经验，得出了一系列可供参考的治理对策。

首先，科学辩证地看待社区养老设施的邻避效应。在治理社区养老设施邻避效应的过程中，既要正视社区养老设施邻避效应的负面影响，也不可忽视其促进环境公民社会建构的正面价值[4]，在宣传社区养老设施的社会效益的同时，既不回避公众的利益诉求，也不推脱社区养老设施邻避效应的治理责任，是治理社区养老设施邻避效应的思想基础[5]。

其次，通过复合型的补偿措施实现社区养老设施建设的共赢。作为治理社区养老设施邻避效应的重要工具，利益补偿强调成本的分担、利益的分享以及公平公正问题的解决[6]。但在具体的实施过程中，由于受到“动机挤出效应”与“贿赂效应”的影响，单一的货币补偿非但不能提高公众对社区养老设施的接受意愿，反而产生了更加严重的负面影响[7]，而图书馆这类公共物品形式的补偿更容易为公众所接受。因此，只有根据实时情况下公众的需求制定复合型的补偿策略，才能确保利益补偿的效果与意义的实现[8]。

再次，构建多元参与的协同治理机制。在社区养老设施邻避效应的治理结构中，公众并非被动接受治理的对象，而应是主动参与治理的主体。只有在正视公众权利主体地位的前提下确保社区养老设施相关信息的充分公开，在尊重公众利益诉求的基础上，确保公众能够参与到社区养老设施选址规划的过程之中[9]，才能实现社区养老设施邻避效应的有效治理。

最后，通过积极主动的风险沟通弥合公众与政府对社区养老设施的风险感知差异。社区养老设施之所以具有邻避效应，并不是因为具有可能造成巨大的、难以处置和化解的损失的风险，而是在很大程度上根源于公众与政府的风险感知差异，以及由此导致的在应对策略及行为上的分歧与对立[10]。因此，在邻避风险社会放大的过程中，政府只有主动披露社区养老设施建设相关信息，快速回应公众的利益诉求，才能从源头上预防因兴建社区养老设施引发的群体性冲突事件。

考察社区养老设施邻避效应的治理实践可以发现，社区养老设施邻避效应的有效治理必须在多种治理对策的相互配合下才能实现。因此，对社区养老设施的治理主体而言，最重要的工作是根据社区养老设施的类型及邻避效应的具体情况选择若干可行的治理策略，并根据选择的治理策略制定一整套因事因时制宜的治理规划。

三、结语

通过对社区养老设施邻避效應相关研究的梳理可以发现，就邻避效应而言，学界已经积累了相当深厚的研究成果，有助于我们厘清社区养老设施邻避效应的含义、特征以及产生的原因，为社区养老设施邻避效应的治理提供了可供参考的对策建议。但由于社区养老设施的邻避效应水平相对较低，专家学者在研究公共设施的邻避效应时多聚焦于核能源项目、垃圾焚烧项目等邻避效应水平较高者，而对社区养老设施的关注明显不足。直到近年来，因兴建社区养老设施而引发的群体性冲突事件不断增多，社区养老设施的邻避效应才逐渐引起学界的重视。这就给今后的研究提出了新的议题，如不同种类社区养老设施邻避效应的特点及其治理等。总之，在人口结构老龄化形势日益严峻的背景下，要实现社区养老设施邻避效应的有效治理，还有很长的路要走。

参考文献：

[1]  潘屹，隋玉杰，陈社英.建立中国特色的社区综合养老社会服务体系[J].人口与社会，2017，（4）：30-58.

[2]  陶鹏，童星.邻避群体性事件及其治理[J].南京社会科学，2010，（8）：63-68.

[3]  李永展，何纪芳.台北地方生活圈都市服务设施之邻避效果[J].都市与计划，1995，（1）：95-116.

[4]  谭爽.邻避运动与环境公民社会建构——一项“后传式”的跨案例研究[J].公共管理学报，2017，（2）：48-58.

[5]  王玉良.缺失与建构：公共冲突治理视域下的政府信任探析[J].中国行政管理，2015，（1）：11-15.

[6]  何艳玲.“中国式”邻避冲突：基于事件的分析[J].开放时代，2009，（12）：102-114.

[7]  Frey B.S.，Oberholzer-Gee F.，Eichenberger R..The Old Lady Visits Your Backyard：a Taleof Moralsand Markets[J].Journal of Political Economy，1996，（104）：1297-1313.

[8]  黄峥.金钱、公园还是养老保障：邻避设施的补偿效应研究[J].中国行政管理，2017，（10）：108-113.

[9]  吕书鹏.地方政府邻避项目决策困境与出路——基于“风险—利益”感知的视角[J].中国行政管理，2017，（4）：113-118.

[10]  黄杰，朱正威，赵巍.风险感知、应对策略与冲突升级——一个群体性事件发生机理的解释框架及运用[J].复旦大学学报：社会科学版，2015，（1）：134-143.