我国地方性终身学习立法的本土化推进研究

□桑宁霞 郑苗苗

我国虽未出台国家层面的终身学习法律，但地方性立法却持续进行着，目前已经有两个省份（福建、河北）和三个城市（上海、太原、宁波）分别颁布了《终身教育促进条例》，促进了地方相关实践的开展与探索。 与国外终身学习立法相比，我国地方性终身学习立法的探索呈现出鲜明的本土化特征，即在立法理念、立法内容和立法实施等方面都体现出政策沿革、环境和策略的时效性等特征。法律的出台作为终身学习政策因果链上的终端，植根于政策的基因密码，也具有我国立法环境和文化传承的鲜明特质，实践证明充分的“本土化”探索与实践才能构建出适应我国终身学习事业发展的终身学习立法。

一、立法理念：三级更新逐步体现学习型社会新蕴含

盘点我国大陆现有的五部终身学习地方性立法，可以发现终身学习立法理念表现出明显的时代性特征，它随着教育政策的演变，逐渐呈现出不断完善的变化趋势。三个阶段立法理念的完善与教育政策理念更新有着鲜明的依存关系，这也成为我国终身学习立法迥异于其他国家终身学习立法的显著标志。

1995 年，我国教育领域基本法《教育法》颁布，它受到二十世纪六十年代流行的终身教育理念的影响，主动融入“终身教育”这一新内涵，为2005 年颁布相关条例提供了重要的法律依据。在这部国家层面的教育大法中，终身教育的提及，不仅有助于国际终身教育理念的引进，也有助于终身教育理念转化为实践的本土化探索。自从终身教育列入国家层面的《教育法》且被确定为基本国策之后，终身教育写入政策文本的数量也急剧攀升，文本内容逐步更新，“终身教育”出现频数日益增加，促进终身教育理念渐趋完善发展[1]。此后，终身教育向新一级立法台阶迈进， 实现了终身教育本土化的最大突破，即对我国内陆首部终身教育促进条例的出台起到了重要的指导作用。 2005 年，《福建省终身教育促进条例》（以下简称《福建条例》）在此背景下诞生，其立法理念也体现出明显的《教育法》的宗旨。 《福建条例》的第一条指出“发展终身教育，鼓励终身学习，提高公民素质，促进人的全面发展”[2]，其立法理念主要基于《教育法》中“建立和完善终身教育体系”[3]的阐述，是对该教育法规的继承与延展，成为我国地方终身学习立法在本土化推进第一阶段的主要成果。

从2011 年5 月至2012 年12 月，上海、太原在一年多时间里相继出台了相关法律，立法理念有了进一步的完善，其探索水到渠成地迈入了第二阶段。这一阶段的立法理念承继《纲要》的表述，主要强调“市民终身学习需求”和“学习型社会”。这种立法理念的表述既延续了前期理念的内涵，又适时融入了新的时代内涵，呈现出不断完善发展的态势。

2010 年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》正式发布（以下简称《纲要》），其五处提及终身教育，六处涉及终身学习，不仅融合了世界上最前沿的理念，而且全面总结回顾了这一理念内涵，为接下来两年中上海和太原出台终身学习相关法律提供了政策依据。 这主要体现在三个方面。 首先，《纲要》进一步指出“构建体系完备的终身教育。 ……终身教育体系基本形成”[4]。 终身教育体系自20 世纪90 年代表述为 “建立和完善”，到2010 年，已经发展为“基本形成”，体现出这一理念随时代发展的演进性特征。相应的，随后两年颁发的地方性终身学习立法理念也融入新阐述，即《上海市终身教育促进条例》和《太原市终身教育促进条例》（以下简称《上海条例》和《福建条例》）在第一条都明确指出“发展终身教育事业”[2]，基于前法表述，这一时期将终身教育作为一项事业进行定位，该定位则更加明确具体，具有进步性。其次，《纲要》中指出“提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要”[4]，而随后颁发的上海和太原条例立法理念中也体现了这一点，即《上海条例》和《太原条例》都明确“为了满足市民终身学习的需求”[2]，如此种种都昭示着，这一时期的终身学习地方立法理念不仅承继《纲要》，而且也体现出对先前颁布条例的补充与更新，即立法理念从原来的“提高公民素质”逐渐上升为“满足市民终身学习的需求，发展终身教育事业”。 再次， 发展阶段的地方立法适时融入“学习型社会”这一前沿理念。 在《纲要》“基本形成全民学习、终身学习的学习型社会”和“到2020 年，基本形成学习型社会”[8]的背景下,《上海条例》和《太原条例》立法中都强调“推进学习型社会建设”。两地都将“学习型社会建设”的推进作为条例提上日程，这些无不体现着地方性终身学习立法理念对不断更新的教育政策理念的承接。

2014 年5 月和10 月河北省和宁波市相继通过了本地区的《终身教育促进条例》，从此我国地方性终身学习立法的本土化探索迈入第三个阶段，即趋于成熟阶段。这一时期的地方终身学习立法理念主要基于十八大报告等国家政策，并在此基础上呈现出更新提升的趋势，即提出了“健全终身教育体系”的表述。

随着终身学习理念不断融入新内涵，我国大政方针政策也引入这一新理念并逐步完善更新。从十六大报告涉及“终身教育体系”以来，其阐述从“构建”至“建设”和“基本完成”，直到2012 年十八大报告提升为“完善”，即“完善终身教育体系，建设学习型社会”，这样的表述延展一方面体现出这一概念的重要性，另一方面则表明该理念不断深入完善，这对2014 年颁布的两部地方性终身学习立法理念的本土化探索也起着重要的作用。 2014 年《河北省终身教育促进条例》（以下简称《河北条例》）中指出“为健全终身教育体系，建设学习型社会”[5]，这不仅体现出对以往教育政策的继承，而且展示出新的时代特征，进一步提出对终身教育体系的完善。 从第一阶段提出发展终身教育，到第二阶段将其定位成一项事业，再到第三阶段作为“体系”建立，其中，“建立健全终身教育体系”的表述体现出《河北条例》立法理念随着十八大报告等国家政策的更新而不断补充深入和日趋完善。

总之，我国内陆五部地方性终身学习立法实践在本土化探索的历程中，紧跟法规政策脚踵，分别依据1995 年《教育法》、2010 年《教育规划纲要（2010-2020）》、2012 年十八大报告等一系列教育法规和重要政策，不断更新终身学习的立法理念，在萌芽、发展和成熟的不同发展阶段过程中整体呈现出层层递进的趋势，是对我国教育大政方针的更高层次上的总结与完善，也体现出地方性终身学习立法理念逐步趋向于学习型社会新蕴含的走势。

二、立法体系：三级扩容逐步体现终身教育体系新拓展

纵观我国五部地方性终身学习立法体系的探索，不难发现是在不断更新和超越现有的国民教育体系基础上进行的，探索逐步融入新的教育类型，是对终身教育体系内涵的新诠释。这一探索随着不同阶段的演进而不断更新和完善：即2005 年《福建条例》承袭1995 年《教育法》新理念；2011 年《上海条例》和2012 年《太原条例》体现《纲要》新要义；2014 年的《河北条例》和《宁波条例》融合十八大新解读。 随着本土化探索的不断深入，我国终身教育体系内涵越来越丰富，逐渐体现出全员、全程、全时学习型社会的特征。

在我国地方终身学习立法本土化探索的第一个阶段，依据《教育法》引入的新理念，2005 年的《福建条例》在立法体系上如此强调教育类型的丰富与受惠群体范围的扩大，即不再拘泥于单一的青少年学校教育，还将教育活动扩展到学校范围之外；惠及人群也不仅定睛于学龄期儿童，而是转向更大范围的社会成员。《福建条例》立法体系的丰富扩展在一定程度上是对终身教育体系概念的新阐释。

1995 年，我国《教育法》强调“鼓励发展多种形式的成人教育”“促进各级各类教育协调发展”[3]，这表明在教育大法中，不同类型的教育形式都得以重视，终身学习教育理念得以重视，这些都对2005 年《福建条例》立法内容的扩充起着积极的推动作用。在地方性终身学习法本土化探索的萌芽阶段，《福建条例》的立法内容更加丰富，其探索具有我国本土拓展的终身学习的形式特点，主要在两个方面得以展现：第一，开展教育培训类型增多。《福建条例》涉及的教育培训不仅局限于学校教育培训，还增加了“职业技能培训”“农业实用技术培训”等内容[2]，包括对老年人群体社区居民、在职人员和特殊群体等教育培训，涉及到在职人员教育、老年教育、特殊群体教育和社区教育等多种教育类型。 其中，职工培训中着重强调专业技术人员和经营管理人员的培训，这是对原有学校型教育的突破与创新，表明《福建条例》依据《教育法》精神，在原有学校教育的条件下，加入了新的教育类型，进一步丰富原有教育形态，是对终身教育体系的新探索；第二，教育培训受惠人群范围扩大。 伴随教育培训类型的增加，《福建条例》涉及的受教育群体也逐渐扩大。教育活动受惠人群不再局限于学龄期儿童与青少年，更多受教育群体参与到终身教育体系中来，其中包括在职员工、农民、社区居民等，这体现出地方终身学习立法扩大终身教育服务对象，以法律的形式保障成人接受教育培训。 总之，在《福建条例》本土化探索阶段， 教育培训类型的增加和受惠人群范围的扩大， 这些都是创新性引入终身教育初步概念的体现，是对传统国民教育体系的创新与突破。

在我国地方性终身学习立法本土化探索的第二个阶段，伴随2010 年《纲要》的颁布，《上海条例》和《太原条例》的立法内容进一步丰富终身教育体系，各教育类型的规定也逐渐深入明确，还增加了家庭和成人学历教育的新内容， 教育形式日趋丰富；相应的，服务人群涉及范围更为宽泛，终身教育实践拓展也更为深广。

2011 年《上海条例》和2012 年《太原条例》的立法内容以《纲要》为依据，逐渐完善了我国终身教育体系。 这主要可从三个维度得以体现。 第一，《纲要》明确指出“重视老年教育”“广泛开展城乡社区教育”[4]，在此规定导引下，我国《上海条例》也不断将前法中拓展的教育类型进一步具体化，终身教育体系的实践探索更加深入。 以老年教育为例，对比《福建条例》和《上海条例》第十六条，可以发现：对于老年教育的具体规定上，《福建条例》仅指出制定优惠政策来完善老年教育设施，而《上海条例》则对此进一步具体明确，教育机构面对老年人差异化的教育需求，开发出有针对性的教育类型，老年人根据自身需要参与教育培训，既可以补充知识，增长见识，又可以休闲娱乐，陶冶情操等，这表现出原有的教育类型在该阶段发展更为丰富深化。 再如：在职业技能培训上，《福建条例》主要从城乡两个方面进行规定，一方面是城市内特殊群体的就业基本知识和职业技能培训，另一方面则是农民劳动技术培训。而在发展阶段的《上海条例》规定中，教育类型划分的更为细致，主要分为三类：一类是针对农民开展的农业教育培训，主要涉及农业生产中各种应用能力的培训，如关键技术和新技术等；一类是居住在城市中未参加工作的人和农民工等流动人群的就业创业培训；另一类是残疾人教育培训，依据残疾人自身特点，组织活动开发其潜能的职业技能培训，这可以看出：该阶段的教育培训类型表述更具针对性。第二，发展阶段的教育类型加入新的内容，形式更加多样。 其中，《上海条例》中加入了成人学历教育和家庭教育的内容[2]，《太原条例》中则加入农村成人教育培训和家庭教育的类型[2]。 另外，《纲要》增加“开放大学”等规定，不论是《上海条例》的“开放大学”，还是《太原条例》的“广播电视大学”，发展阶段的地方性终身学习立法也更注重资源的整合与公益性服务的提供，重视学习资源的共享与平台的搭建，体现出该阶段对教育类型的丰富完善。第三，受教育范围扩大，惠及人群增多。在前法惠及人群主要涉及在职员工、社区居民、老年人、残疾人的基础上，从《太原条例》第十一条规定可以看出，其服务范围加入学龄前儿童、从业待业人员、学生、农村成人和家庭成员等群体，即越来越多的群体加入到终身学习中来。总之，这些不断具体明确的教育类型和不断扩大的惠及人群都体现了地方相关立法内容对教育体系的重新解读，终身教育体系逐渐进入人们的视野，在实践探索中融入新的内涵[6]。

在我国地方性终身学习立法本土化探索的第三个阶段，依据十八大报告，我国《河北条例》和《宁波条例》教育类型更加具体，惠及人群更加扩大，终身教育体系内容得以补充，这一阶段立法体系是对终身教育体系的补充丰富与进一步完善。

十八大报告强调“完善终身教育体系，建设学习型社会”，我国2014 年颁布的《河北条例》也相应加入新的内容，即第十四条中加入青少年校外教育培训，《宁波条例》则更进一步，在十五条中又加入妇女儿童教育的内容，教育服务群体在职工、居民、残疾人、老年人等基础上进一步扩展到妇女儿童和青少年等群体[7]，终身教育体系的受惠人群逐渐呈现出全员参与的特征，涉及的教育类型中不仅有适龄儿童参与的学校教育，也有迈出学校大门步入工作岗位的职工参与的培训，农村劳动者生产所需的职业技能教育培训，社区居民、老年人、家庭成员等参与的教育类型等，还有青少年校外教育和妇女儿童教育等。同时教育涉及范围扩大，不论是处于家庭中，还是社区、工作环境中，全员全程全时接受教育在我国《河北条例》和《宁波条例》中都有体现，这一理念也贯穿于日益丰富的终身教育体系中，教育类型的补充也逐渐扩展了该体系的内涵，使其在这一阶段不断得以更新完善。在趋于成熟阶段，我国地方性终身学习立法体系不断完善，教育类型涉及到各个年龄阶段和不同的地域范围，且日益多样化、多元化，惠及人群随之呈现扩大化的态势。 这些发展既突破了传统国民体系的视域，又不断丰富完善终身教育体系的含义，有利于全员、全时、全程学习的实现。

总的来说，我国地方性终身学习的立法体系在不同的阶段不断更新和补充，是一个不断提升的过程。 无论从教育类型上来看，还是从教育惠及人群来看，随着法规政策的更新，我国终身学习法的立法体系逐步更新提升，进一步完善丰富了终身教育体系的内涵，扩充了其实践新视域[8]。

三、立法实践：三级提升逐步体现政府治理新改革

纵观我国内陆五部地方性终身学习立法的演进历程，可以发现随着不同阶段教育法规政策的发展提升，我国政府的治理能力也在不断加强。首先，在地方终身学习立法探索萌芽阶段，《福建条例》的立法实践着重强调政府的管理职责，经费投入也主要来源于地方政府财政；其次，伴随《纲要》规定内容逐渐丰富提升， 终身学习探索过渡到发展阶段，《上海条例》和《太原条例》实践主体也相应融入学校和社会培训机构等多元力量，使得教育治理主体由政府一元化向多元化的倾向渐显[9]，经费投入渠道多样化，不仅注重公民、法人与组织机构捐助，还加入政府购买教育服务，服务主体也不断加入新活力，向多元化发展；再次，在十八大报告的引领下，终身学习探索趋于成熟，《河北条例》和《宁波条例》则在明确政府指责的同时，进一步具体细化组织机构各主体的责任，完善多渠道筹集终身教育经费和政府购买服务，各教育类型的实施日益完善。总之，我国内陆五个地方性终身学习立法实践随着法规的完善与更新日趋深化，政府结合时代特点逐渐转变职能，增强公共治理能力，以构建符合社会大众心愿的服务型政府，政府治理能力在组织机构不断参与的过程中，逐步呈现出提升的趋势。

在我国地方性终身学习立法本土化探索的第一阶段，1995 年出台的教育基本法中指出“国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织采取措施”[3]，这为我国2005 年《福建条例》立法实践提供了依据与方向。 在实践主体方面，第一，明确政府管理责任。《福建条例》沿袭《教育法》的表述，在第八条中将用人单位和社会团体等主体列入法律，但具体规定仅限于较为模糊的创造条件和提供便利等表述，具体实施主要还依靠政府自上而下的行政管理权力，如福建设立终身教育促进委员会负责一系列工作，明确在其发展过程中，政府协调指导推进终身学习的职责，具体活动则由有关部门负责组织实施，然而有关部门的具体表述则并未提及；第二，在教育类型的实施过程中，《福建条例》的责任主体也主要指政府管理。 如特殊群体培训、农村实用技术培训和老年教育等教育类型的实施则主要强调政府的责任，从制定特殊群体教育培训优惠政策、逐步完善社区教育设施和支持老年教育工作等角度出发，对不同教育类型的实施加以规定，如第十二条职工教育规定中也有企事业单位的实施责任，即职业技能培训实施中企事业单位的责任主体得到重视，具体规定则从职工培训制度角度展开；第三，经费筹集以政府投入为主。《福建条例》注重终身教育经费主要由政府财政部门负责，而对鼓励捐助的社会力量未有具体表述。 总之，各教育类型主要依靠政府管理，政府职责得以明确，经费也依赖政府财政支出，这是《福建条例》在地方终身学习立法探索第一阶段的主要实践特点。

在地方性终身学习立法本土化探索的发展阶段，受《纲要》“鼓励学校、科研院所、企业等相关组织开展继续教育”“健全多渠道投入机制”[4]影响，我国2011 年《上海条例》和2012 年《太原条例》在立法实践中逐步发展到新高度。 第一，行政管理部门职责细化具体。 终身学习立法的实施过程中，在此阶段中的不同教育类型各行政管理部门职责更加具体明确。相比《福建条例》将责任主体定位于政府和相关部门，《上海条例》在这一时期则主要将管理的行政部门进一步细分，如成人学历教育举办开展活动由学校组织，归教育部门主管；农村劳动者就业具体培训工作交于专门机构开展，归入人力资源和社会保障部门负责；家庭教育由妇女联合会组织领导，具体工作由学校和文化指导中心负责等。同时，各教育类型的实施方式逐渐更新。 以职工教育为例，在前期职工培训基础上，《上海条例》还进一步提出带薪学习制度，而《太原条例》更加入了联合办学，委托培训的方式，对工作人员的学习开展方式进行探索。 总之，终身学习实践工作需要各个责任主体携手努力，多种教育类型的开展也离不开多个部门的协同合作， 实践方式也在这一时期得以创新。 这一阶段对于行政管理部门不断具体细化，有利于明确各部门职责，推动终身教育实践的完善与发展。 第二，权力下放，组织机构多元参与。 相比上一阶段， 立法实践在思路和方向上都有创新与突破，此阶段中的《上海条例》和《太原条例》组织实施终身学习活动的机构不断增多，呈现出多元参与的特点。 一方面都主张建立专门的促进委员会，明确政府和行政部门的工作职责。 另一方面，终身教育实施权力重心下移，终身学习工作开展不断落实到各级组织机构中去。《上海条例》中终身学习实践机构主要有学校和教育培训机构等。 另外，普通学校发挥场地、设施等优势，各种社会公益机构根据市民需求采取多种方式开展活动，各种培训机构提供优质教育资源， 不断规范其培训行为。 除此之外，《太原条例》还加强社区各层次教育机构的建设，盘活社会资源的利用，推动终身学习实践进展，这些都表明终身教育工作的开展，不再局限于政府和各级行政部门，而且融入了其他社会组织机构，政府治理由政府独揽转变为政府主导、多元参与，这是政府公共治理改革的具体体现。 第三，经费筹集需融入社会力量。一方面，《上海条例》在前法基础上，主张政府是教育经费投入的主体。 值得注意的是，太原市对于经费的规定更具体，提出每年人均两元的标准，使得政府经费投入更具有可操作性。 另一方面，社会团体、企事业单位和其他组织等一系列社会力量也不断融入。比如，自然人、法人等机构对于终身学习的作用受到上海重视；太原也进一步鼓励这些机构捐助终身教育事业，还加入对经费使用情况的监管。更重要的是，政府购买服务被提及，逐渐体现政府行政职能的转变与政府治理能力的提升，体现出政府构建服务型政府的新改革。

随着十八大报告提出“鼓励社会力量办学”“加大对教育的投入”和“加强教师队伍建设”，我国2014年颁布的《河北条例》和《宁波条例》则根据报告进一步补充完善，在立法实践上趋于成熟。第一，参与的组织机构增多。《宁波条例》不仅重视政府及行政部门的管理，还善于发挥企事业和民办非企业单位的优势，集中社会力量和相关团体的智慧，关注全日制学校资源的开发利用， 有效利用社会资源，团结一切能为我国终身学习实践添砖加瓦的组织力量，建立跨地区、跨行业的终身教育资源整合机制。这表明，各类机构不仅强调资源的开放利用，而且在此基础上，进一步完善提高，关注资源使用的质量，从而发挥各组织的价值。 在终身学习实践过程中，各组织机构的参与体现政府治理由一元化向一主多元的方向转变， 提高政府公共治理的能力，明确各机构在终身学习实践中的职责。这也体现出在终身学习立法实践中政府治理的新改革，政府在职能改革过程中不断走向服务型政府[9]；第二，经费筹集渠道扩宽。《河北条例》和《宁波条例》在前法基础上，延续上海的经费投入规定，即将终身教育经费列入政府职责，此外，在经费投入方面，社会捐助终身教育事业发展，受教育者在终身学习中投入的作用也不容忽视。这种多渠道筹集终身教育经费的措施，通过法律建设形成制度，以确保资金来源与工作的顺利开展。同时，在此阶段，政府购买服务在前期实践基础上发展更为完善，服务主体范围也不断扩大，体现出政府投入方式的创新。 政府出资购买企业和社会各机构中的教育资源，并将其应用于终身学习服务中去，这样的投入方式是政府购买公共服务的体现。这一推进，不仅有助于激发社会活力，加大社会参与度， 也有助于提高政府治理能力，利于政府职能的转变。 可以看出，随着政策的推进和地方终身学习立法实践的不断深入，“全能型政府”已不再适用于日益丰富完善的终身学习实践，全新的“服务型政府”正融入终身学习实践，渐入人们视线[10]；第三，服务队伍主体多样。 《河北条例》和《宁波条例》都鼓励专家、学者提供志愿服务，建立完善信息资料库制度。这都表现出在终身学习立法实践过程中，服务主体进一步扩大，参与终身学习的人员越来越多。 政府在终身学习服务主体方面，不但鼓励支持有知识的人员参与志愿服务，也鼓励社区居民贡献自己的力量。社会公民的参与和专家学者的志愿服务，以及教师编制的设立都表现出政府实践能力的新提升。其中，终身教育专职队伍主要分为两个群体：一是教育系统之外的专业人员，主要是对在职人员进行培训的技术人员，他们有的是在企事业单位，有的是在行业系统内，可以是全职，也可以是兼职。二是教育系统内社区学院和学校的专职人员。他们大都是教育系统的在编教师，例如有乡镇成人学校教师，也有派驻各社区学校的中小学教师，更有社区学院专门从事社区教育工作的教师[11]。 除了专门培训人员参与终身教育外，社区公民和专兼职教师在终身学习实践过程中也充分发挥自身优势，主动承担志愿者，为公民终身学习提供服务。

总之，在终身学习法的本土化推进中，政府行政部门职能的明确与细化， 组织机构的不断参与、经费筹集渠道的拓宽与服务队伍的扩大，这些都诠释出政府角色的转变。

我国地方性终身学习立法将终身学习理念逐步上升到法律层面加以实施，有利于人人、时时、事事、处处学习的终身学习事业的推进，也有利于终身教育体系的建立健全，促进全员、全时、全程学习的学习型社会的建设与完善。党的十九大报告明确提出“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”的战略任务，这为我国终身教育实践指明了方向，是新时代下国家《终身学习法》探索的新航标。我们相信，唯有结合我国国情，积极回应国家方针政策，借力地方性终身学习立法经验，不断寻求本土化探索新路径，中国《终身学习法》势必能在新时代下诞生并大放光芒。