混合所有制职业院校治理：理论梳理与反思

□陈明霞 吴一鸣

混合所有制办学是职业教育改革的一个重要方向，既符合国家政策要求，也是职业教育现代化发展的现实需要。《国家职业教育改革实施方案》明确提出，经过5-10 年左右的时间，基本完成由政府办学为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变。这为混合所有制职业院校的改革和发展提供了良好的机遇。 关于混合所有制职业院校的研究，目前主要有混合所有制职业院校的内涵、意义、特征及类型等，相关界定也越来越清晰、明确，为我国职业教育领域进一步开展混合所有制办学明晰了前进的动力、方向及策略。 在混合所有制职业院校的基础理论问题不断得以解决之后，与实践密切相关的治理问题逐渐受到研究者们的关注，主要涉及到治理的性质、治理的保障、治理的模式类型及治理的行动实施等。本文试图对混合所有制职业院校治理的相关研究进行梳理，在对治理的性质、保障、模式及行动进行充分分析的基础之上，对改善混合所有制职业院校治理提出若干思考和建议，以期为职业教育混合所有制改革的理论研究和实践探索提供一定参考和借鉴。

一、混合所有制职业院校治理研究现状

所有的组织都存在着治理难题。治理检验着职业院校开展混合所有制办学改革的实际成果，比如办学理念是否被接受，是否能实施，是否有成效。研读文献发现，当前关于混合所有制职业院校治理的研究集中于以下几个方面。

（一）混合所有制职业院校治理的性质

混合所有制职业院校治理的性质是什么，与传统的职业院校治理有何不同是治理相关研究最基本的问题。 万卫从考察治理的定义出发，论述了单边治理与共同治理的意义与特点，并比较了二者之间的不同点，认为共同治理基本指向是：治理目标的高度一致、治理主体的深度参与、治理过程的频繁协商[1]。由于多元化主体办学，混合所有制职业院校的治理过程必然涉及到不同的利益相关者，因此可将混合所有制职业院校治理的性质定义为不同利益相关者一起参与的共同治理。为使混合所有制职业院校治理的性质更加清晰，可从与行政性治理进行比较的角度来考察。 从治理的性质来看，我国职业院校的治理属于行政性治理[2]。 行政性治理导致当前我国职业院校存在诸多问题，如职业院校办学方针缺乏灵活性，与市场脱节严重，政府权威压倒一切，院校管理以计划为主，难以适应市场经济的变化需求等。然而，作为利益相关者组织，职业院校不能只关注政府的利益，而应考虑利益相关者的利益[3]。 职业院校治理不仅仅涉及政府，还与社会、学生、企业等联系密切，也应反映不同群体的利益诉求，保障不同利益相关者在职业院校治理当中的权利与义务，最终实现治理的共同目标。 在此背景下，职业院校的治理亟需突破行政性治理的局限性，开展混合所有制职业院校治理是一个很好的尝试。

治理性质的定性还离不开对混合所有制职业院校法人属性的归类，然而目前现有的法律体系并未对混合所有制高职院校的法人属性进行界定，由此造成了其改革之后法人属性混乱等问题[4]。 混合所有制职业院校法人属性的归类也未得到学者的一致认同，还处于争辩阶段。 雷世平等认为混合所有制职业院校法人属性不属于“民办非企业法人”或“民办事业单位法人”，应该属于“事业单位法人”，此种分类的理由有二：一是与现有法律不相冲突，相关法律为此分类提供了一定的依据；二是符合当前我国事业单位改革的大趋势[5]。 陈立军等则认为混合所有制高职院校法人属性不属于“事业单位法人”，而应该属于非营利性的法人，但具体属于何种非营利性法人没有提出明确的意见，需要后续进一步的深入研究[6]。 若将混合所有制高职院校法人属性定为“事业单位法人”，其治理性质继续会受到行政性治理的影响，这与变革职业院校行政性治理的初衷存在出入；若将混合所有制高职院校法人属性定为非营利性法人等其它形式，其治理性质既与当前职业院校治理的性质存在差异，也与营利性的企业等组织的治理有所不同，问题在于如何区分这些不同还没有合理的解释。

（二）混合所有制职业院校治理的模式

治理模式主要指的是高职院校内部治理结构模式，是治理性质、治理理念、治理方式在实际行动中的具体展现，治理模式既是完善现代高职院校制度建设的目标，也有利于提高高职院校办学的效率[7]。通过梳理混合所有制职业院校治理的模式，可以直观了解现有治理模式的实施效果如何，进而对我国职业院校混合所有制改革的具体情况有全方位的把握。

万卫认为单边治理是当前我国混合所有制职业院校治理的主要模式，单边治理的隐患是无法对校长层形成有效的监督，也无法保障校长在道德上对学校的忠诚[8]。 俞林等也指出混合所有制职业院校都采用的董事会（理事会）领导下的校长(总经理)负责制属于单边治理模式，这种模式崇尚“股东至上”原则，办学过程中的所有重大事项都是由股东进行决策与管理。 “股东至上”容易导致经营权“自利”行为严重，忽视其它各方的利益，导致董事会领导下的校长（总经理）负责制治理模式监督效力不足，弱化了党委管理功能等[9]。

现有混合所有制职业院校治理产生问题的主要原因在于实行的是单边治理模式，而混合所有制职业院校治理的性质属于共同治理，为实现共同治理，万卫认为治理模式转型需从以下几个方面着手：健全董事会制度，职业院校的董事会成员比例需要不断优化；完善监事会制度，职业院校的治理要有各方的有效监督；处理好党委会与董事会、职代会与董事会、工会与校长的关系，协调与维护好不同群体的利益[10]。 俞林等认为职业教育混合所有制办学治理结构的建立最为重要的是要与产权结构相适应，但治理结构还必须坚持党委领导下的校长负责制，党委必须是院校治理的领导核心；党委会（董事会）、校长层、股东大会、监督委员会等机构的功能还需进一步界定；以深层资本关系作为治理运行机制的依据[11]。 卢竹等从分析国外大学治理模式提出了优化我国混合所有制职业院校法人治理结构的四点建议： 董事会领导下的校长负责制完善化、权力约束与制衡机制多层化、融资途径和融资结构多元化、监督和绩效评估机制多维化[12]。周俊认为混合所有制职业院校在法人治理结构上，要考虑市场因素与教育因素，兼顾现代企业制度与现代学校制度，探索二者有机结合的合理途径[13]。 易小芳提出要按照既要调动积极性又要维护合法权益的原则，进行权责划分，让股东会、董事会、监事会等治理机构和组织行使自身权利，充分发挥作用，进而形成办学利益相关者之间权力相互制衡、 相互监督、相互促进的治理格局[14]。

（三）混合所有制职业院校治理的保障

职业院校治理是一个系统的过程，在治理体系建立、治理模式完善的情况下，还需要提供有效的治理保障，这样才能将治理向纵深方向推进，有效地提升职业院校的治理能力，符合新时期国家推进治理能力与治理体系现代化的总目标。混合所有制职业院校治理因涉及的利益相关者更为众多，治理过程更为复杂，其治理保障问题的研究也凸显出重要性，要以全面的保障保证治理良好进行。

万卫考察了已经完成混合所有制办学改革的民办职业院校——齐齐哈尔工程学院，认为该院校的治理主要受产权、市场、政府、文化等多种制度环境的影响[15]。 产权明晰为其治理提供经济基础，产权关系着混合所有制职业院校出资者的所有权，具有重要的激励与保障作用；市场竞争为其治理提供了重要动力，在面对生源和师资激烈竞争的前提下，混合所有制职业院校治理必须不断创新与完善治理方式；政府控制是其治理的政治环境，混合所有制职业院校治理离不开与政府的关联；文化认同为其提供了合法性，混合所有制职业院校治理要处理好教育规律与市场规律，在合法的前提将二者进行结合才能取得文化认同。 董圣足认为要加快修订教育法律，扫清在职业教育领域进行混合所有制办学的障碍，明确混合所有制学校的地位，建立运行的具体规章制度[16]。 高文杰认为在建立健全相关法律法规和规制混合所有制职业院校股权结构、治理结构、运行模式等制度建设之外，还要从文化观念、文化认同等软制度上强化混合所有制职业院校治理的保障[17]。 万卫具体考察了政府这一角色在混合所有制职业院校治理中的作用，认为如果政府不放权，混合所有制职业院校的内部治理就丧失了操作空间，办学活力也将丧失[18]。 政府角色的适当发挥是混合所有制职业院校治理的重要保障之一。潘海生等引用竞争与规制的原理，认为混合所有制职业院校的治理需要提供政府政治允诺，保障企业主体的合理准入；建立资本退出机制，维护股东合理流动；建立合理回报制度，激发企业混合办学的热情；完善资产评价方式，降低企业混合办学的风险[19]。

（四）混合所有制职业院校治理的行动

混合所有制职业院校治理的行动要结合具体的混合所有制办学实践来考察。按照混合发生的时间顺序划分，国内职业院校“混合所有制”的办学实践大致有三种类型：第一种是“办学之初多元主体混合”，如苏州工业园区职业学院；第二种是“办学后引入国资混合”，如江苏紫琅职业技术学院；第三种是“公办院校二级部门混合”实践，如杭州职业院校的电梯实训基地，运作前由学校、企业、政府三方协议，确定收益比例及各自权利和义务[20]。 按照院校属性划分，有民办高职院校和公办职业院校开展的混合所有制办学实践，其中公办职业院校开展混合所有制办学实践具体分为以下三种——一是公有民营探索，不改变公有属性，托付给民营企业或民营教育集团来经营；二是公办职业院校的二级学院与行业或企业开展混合所有制办学；三是国内公办职业院校与响应“一带一路”倡议走出去的国内大型企业在境外合资开办的服务于当地经济发展的混合所有制职业院校[21]。

原则上混合的程度不同，院校治理行动应该是不同的。已有文献对不同职业院校的治理行动具体介绍的较少，文献中只有对苏州工业园区职业技术学院和齐齐哈尔工程学院两所学校的治理行动梳理得较为详细。 这两所院校都属于学院层面的“大混合”，但治理行动却大为不同，一个注重的是权力的分离与制衡，一个注重的是提升办学效率，对具体治理模式可结合实际进行创新。苏州工业园区职业技术学院最大的特点是有效借鉴了现代企业制度的合理内核，成功实现了“举办权”“决策权”“管理权”“监督权”等权能的适度分离，股东会、董事会、职业校长及监事会各司其职又相互制约[22]。 齐齐哈尔工程学院在学校的横向治理上，实行的是董事会领导下的校长负责制；在学校的纵向治理上，齐齐哈尔工程学院实行的是“专业法人”制[23]。 除此之外，关于其它院校和其它混合形式的职业院校的治理行动主要集中在经验的总结、新闻报道、专家介绍等层面，规范的行动案例研究比较缺乏，详细的介绍资料还不完善。

二、混合所有制职业院校治理研究存在的问题

通过以上梳理发现混合所有制职业院校治理的相关研究范围较为全面， 取得了一定的研究成果，但也存在一定的问题，总结起来主要包括以下三个方面。

（一）混合所有制职业院校治理理论依据待充实

首先，混合所有制职业院校治理属于治理大类中的具体哪一种还未明确。当下学界将混合所有制职业院校治理划归为共同治理的类型，但共同治理理念在学校范围内如何开展还未得到全面论述，特别是共同治理的实施途径在学校实践上还有很多需要完善的地方。其中混合所有制职业院校法人属性还未明确，法人属性不同，治理的性质也会不同，目前对法人属性的问题还处于研究阶段。其次，混合所有制职业院校治理理念主要借鉴的是经济领域的公司治理理念，尽管这两者之间存在一定的共通之处，但由于二者的适用对象存在着质的差别——公司是以营利为目的，而职业院校担负着人才培养的重任，其公益性占主导地位，因而混合所有制职业院校的治理理念不能完全照搬公司治理理念。尽管学界认识到其中的差别，也进行了相关主题的探讨，但具体如何借鉴公司治理理念，如何在混合所有制职业院校治理中对公司治理理念进行改良的研究成果不是很丰富，需要进一步探讨研究。

（二）混合所有制职业院校治理的实践考察困难

自混合所有制职业院校这一概念进入公众视野以来，混合所有制办学在职业教育办学中并没有形成一个主流趋势。民办职业院校参与混合所有制办学的情况较多，而公办职业院校开展混合所有制办学的情况较为稀少。公办职业院校是我国职业教育的主体，此群体开展混合所有制办学实践不多，那么混合所有制职业院校治理的经验总结很难有代表意义。 在已有的实践考察中，资料来源主要是相关院校提供的文字资料和研究者对文字资料的分析，资料来源途径片面化，无法有效验证，更为困难的是核心资料无法获得，对混合所有制职业院校治理行动的实施过程、实施程度、实施结果考察难度增大，这也是混合所有制职业院校治理研究的短板所在。加上院校治理不仅需要对一时的治理行动进行考察，还需要从长远的角度综合考虑治理的方式与成效，这也对治理实践的考察提出了较高的要求。

（三）混合所有制职业院校治理的行动落实艰难

混合所有制职业院校的治理是利益相关者参与的共同治理过程，需要政府、院校、出资者等内外部利益群体的相互配合。政府一方面想通过引入社会资本提升职业院校的办学活力，一方面又担心社会因素过多侵入职业院校，导致职业教育的公益性丧失，在自身矛盾的情况下直接制约其在院校治理中行政职能的转变。职业院校担心损害自身的已有利益和主体地位，对参与混合所有制办学持观望态度，制约着它们真正采取混合所有制治理的行动，结果可能导致混合所有制职业院校治理被束之高阁，空谈理论而得不到实施。出资者对混合所有制职业院校的相关资金投入还没有相关法律保障其进入与退出的权益，这直接影响到他们参与混合所有制办学的深度与广度，导致出资者参与混合所有制办学只能流于形式，而没有实质性的进展。 在治理行动中，协调不同利益者的行为达到治理的平衡点，是混合所有制职业院校治理的重大难关，不仅关系着治理的效果，也关系着职业院校混合所有制的改革进程。在治理行动中如何协调不同利益相关者的行为，应该建立怎样的多方有效参与的治理机制等问题还处于理论研究阶段，投入现实行动的情况有待验证。 此外，混合所有制职业院校治理还受法律法规、社会文化认同等因素的影响，这些共同导致了混合所有制职业院校治理行动落实艰难的问题。

三、关于混合所有制职业院校治理的研究反思

针对以上提出的研究问题，结合我国职业教育发展的方针政策，以促进职业教育可持续性发展为目标，笔者提出以下四点研究反思。

（一）厘清混合所有制职业院校治理的出发点

混合所有制职业院校治理既要尊重办学的公益初衷，也要兼顾不同群体的经济利益，既要遵循教育规律办学，也要借鉴现代企业管理制度。 混合所有制职业院校治理应抛弃理论之争，创新科学的治理模式， 以消除公办职业院校的弊端为出发点，以建设符合时代经济发展需求的现代化职业院校为目标， 以激发职业院校办学活力与动力为重点，将产教深度融合作为治理的评价标准。

我国职业院校治理的价值性目的是要达到产教深度融合[24]。 产教深度融合，不仅是职业院校在人才培养要求的基本方向上与企业的要求相一致，更要求企业全程参与到职业院校的办学过程当中去，在院校治理、办学思路、课程标准、技能培训及专业实践上都要有企业的深度参与。产教深度融合也是我国职业教育混合所有制改革的目标之一，混合所有制职业院校要将达成产教深度融合作为评价治理效果的首要标准，治理模式、治理行动及治理保障都要围绕推动产教融合展开，只有这样才能打破职业院校对政府的严重依赖，深化职业院校办学体制和机制改革。

（二）搭建混合所有制职业院校治理的平台

混合所有制职业院校治理是一个内外部多方参与的共同治理过程，搭建政府、学校、出资者协同参与治理的平台也影响着治理效果的实现。平台搭建中政府要充分发挥主导协调作用，学校要增强治理主体的意识与责任感，出资者要积极主动参与治理过程。

首先，要达成治理共识。 混合所有制职业院校治理是一个互动的过程，这个过程的目的是引导、规范不同主体的活动，最终促进共同利益的实现。政府、学校、出资者参与混合所有制职业院校办学的目的各不相同，政府的行政化目的较为强烈，一般会对院校办学提出硬性指标；学校的本土化目的较为突出，希望能为学校发展及学校内部各群体带来利益；而出资者的经济因素最为明显，通过参与院校办学能够为出资者带来经济效益。不同目的驱使下的三方在开展混合所有制职业院校治理前要达成共识，既要能保证混合所有制职业院校办学的公益性，也要兼顾办学的效率与效益。 只有达成治理共识，才能使治理行动顺利进行，保证三方的利益得以实现——政府层面职业院校办学体制得以改革，学校层面人才培养质量得以提高，出资者层面经济收益得以保证。

其次，要规范治理行为。 由于政府、学校、出资者的话语权不同，在治理实践的操作过程中很可能会发现一方压制两方或两方压制一方的不公平局面，规范治理行为势在必行。 一方面，政府要转变治理思维，深化“放管服”改革，由注重“办”职业教育向“管理与服务”过渡，这就要求政府在治理行动中不能延续以前的行政管理方法，要转变权威意识，深化服务意识。另一方面，制定、出台相关的法律法规保障学校和出资者的合法利益。各方参与治理的后果难以保证，有可能达到理想预期，也有可能损害了参与各方的利益，这就要求相关法律法规保障学校和出资者的合法利益，不论结果如何，都不能损害参与方的利益，挫伤他们参与治理的信心和勇气。

（三）推动混合所有制职业院校治理主体多元化

混合所有制职业院校治理主体不仅涉及政府、学校、出资者，还包括职业院校的教师、学生及第三方的社会群体。职业院校只有保证治理主体的多元化，才能在最大程度上使职业院校治理满足各利益相关者的需求，同时促进职业院校治理结构的优化。职业院校治理主体的多元化，对政府来说有利于打破职业院校的行政依赖局面，实现政校分离，减少政府对公办职业院校治理的干预；对职业院校来说，能保证职业院校自身在办学上的自主权，有利于职业院校建构符合自身特色的具体治理机制，使办学更加具有自主性、针对性与创新性。 职业院校治理主体的多元化还有利于吸引多种资源投入职业院校当中，运用多种方式协调进行院校治理，提升治理的水平与效率，最大限度地实现治理的公平化和民主化。

当然，混合所有制职业院校治理主体的多元化并不代表其治理不受监督，既要赋予其多元治理的权利，也要加强对多元治理的监督。在赋权上面，政府要使职业院校治理主体多元化得以保证，明确参与职业院校多元治理的主体有哪些，并要保障多元主体参与治理的权益，且能依法有序参与治理。 在监督上，可以通过出台相关法律规定多元治理的行为，在事前对各治理主体可以预见的行为进行法律约束；事中，通过完善校内监事会制度，加强对校长层和股东的监督，对治理主体的行动进行即时监督；事后，可以通过社会评价及第三方评价机构对多元治理主体进行监督反馈。

（四）加强混合所有制职业院校治理的行动研究

治理是需要不断通过实践验证的一个过程，治理理论无论有多丰富，治理模式无论有多合理，都需要经过实践的检验，这就要求在开展理论研究的同时也要注重治理的行动研究。 通过行动研究，可以对治理理念、治理模式进行检验，合理有效之处要保留，不当之处需改进。新时期职业教育正处于改革的关键时期，招生对象范围扩大化，办学形式多样化，评价体系多元化，都对职业院校的治理提出了更高的要求。因此，为应对不断变化的现实情况，要丰富混合所有制职业院校治理的行动研究，以实践为出发点，在实践中摸索混合所有制职业院校治理的模式，不断完善已有的治理模式，最大限度地发挥混合所有制办学的优势，深入推进职业教育改革。在行动研究中，要兼顾定性研究与定量研究，定性研究检验的是治理模式的长远效果，而定量研究则是检验治理模式是否有效的短期方法，院校治理既要关注短期效应，更要考虑人才培养质量、院校发展等长期成效。当前职业院校治理的定性案例研究中很多无法直观获得的材料可以通过定量研究去完善，这就需要在以后的行动研究中加强定量研究，将定性研究与定量研究相结合，完善院校治理的研究方法，不断丰富混合所有制职业院校治理的行动研究。

院校治理是一个长期的过程，治理成效需要时间的考验，这就要求对院校治理的评价不能以短期效应来评价，而要用发展的、长远的眼光来对待。同时，混合所有制办学属于职业教育办学的一种新形式，其概念、内涵及建设路径还不是很成熟。 因此，混合所有制职业院校治理在实施过程中必定会遇到很多理论及实践上的障碍。 在此情况下，混合所有制职业院校治理问题还需要继续进行深入的理论及实践研究，只有将治理问题研究透彻，才能充分展现混合所有制办学的优势，促进职业教育现代化发展的步伐。