扩张与限制:检察刑事附带民事公益诉讼的案件范围

余怡然

(郑州大学 法学院,河南 郑州 450001)

自2018年3月2日起开始施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《两高检察公益诉讼解释》)第2条规定:“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼。”检察刑事附带民事公益诉讼和检察民事公益诉讼存在一定的关联,但检察刑事附带民事公益诉讼具有相对独立的法律性质,是区别于检察民事公益诉讼的新案件类型[1]。检察刑事附带民事公益诉讼作为一种新型的诉讼形式,其法律规定和司法适用尚处于幼生期,不足之处立显。在该司法解释中,人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼的案件范围限于破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域等损害社会公共利益的行为,然而,司法实践中的检察刑事附带民事公益诉讼案件并未严格按照此项规定的范围提起,案件范围的实际扩张在司法实践中并不罕见。正因如此,我们也应对检察刑事附带民事公益诉讼的案件范围进行新的解读,合理化限制是应对实际扩张的解决之策。

一、检察刑事附带民事公益诉讼案件范围的实际扩张

检察刑事附带民事公益诉讼始于《刑事诉讼法》第101条第2款关于传统公益性刑事附带民事诉讼的规定,检察刑事附带民事公益诉讼的案件范围依托于检察民事公益诉讼的案件范围,而目前检察民事公益诉讼的案件范围应按照《民事诉讼法》第55条把握,不能擅自扩大[2]。根据《民事诉讼法》第55条和《两高检察公益诉讼解释》第13条的规定,案件范围包括生态环境和资源保护类、食品药品安全类和国有资产保护类等,人民检察院能够作为原告起诉或者支持起诉的民事公益诉讼案件范围本就过于狭窄,检察刑事附带民事公益诉讼的案件范围受其制约也仅限于前述公共利益的范畴。然而,实践中的检察刑事附带民事公益诉讼的案件范围模糊了公共利益的界限。

(一)从司法实例谈起

广州市番禺区人民检察院提起修复性司法保护渔业资源刑事附带民事公益诉讼一案中,谭某等四人于2018年3月22日,在禁渔期内以电鱼方式在珠江沙湾水道紫坭岛附近水域非法捕捞水产品,当场缴获电鱼工具及非法捕捞的渔获5.7公斤。经评估,谭某等人造成的直接经济损失、天然渔业资源经济损失、水域生态环境水质恶化经济损失共11 880元。番禺区人民检察院依法提起刑事诉讼,并提起附带民事公益诉讼,要求四名被告人在珠江增殖放流价值不低于11 880元的鱼苗及成鱼,并承担公开赔礼道歉的民事责任。番禺区人民法院于9月25日做出判决,支持检察院的全部诉讼请求,以非法捕捞水产品罪判处谭某拘役三个月,缓刑四个月,判处其余三名被告人拘役二个月,缓刑三个月。同时,判决谭某等四人通过增殖放流修复生态环境,保护渔业资源。10月8日,谭某等人在番禺区沙湾水上交通检查站的放流平台,将购买的3万余尾鱼苗及成鱼放归珠江。该案初视之下似乎是个完美结局,检察院依职权对谭某等四名被告人提起刑事诉讼的同时,兼顾保护公共利益提起了附带民事公益诉讼,达成了刑罚惩戒与维护公益的实践契合。然而,我们不妨从案件范围的角度细探该案。刑事公诉部分以非法捕捞水产品罪定罪量刑自然毫无争论,附带民事部分若严格按照法律规定的刑事附带民事公益诉讼案件范围来看,该案首先可以排除属于食品药品安全类的可能,且也不能完全划分为生态环境和资源保护类或者是国有资产保护类。且问,该案中捕捞的渔获数量及损害后果足以对生态环境造成巨大影响或者是对国家资源造成巨大破坏吗?再问,该案所侵害的权益属于检察刑事附带民事公益诉讼所要求的损害公共利益吗?若仅以造成的损害金额来看,万余元的价值实在难以笃信地认定为“破坏生态环境和资源保护”。检察院依据“5.7公斤的渔获、11 880元的损失”提起刑事附带民事公益诉讼,是否达到了损害公共利益的标准，值得商榷。

(二)检察刑事附带民事公益诉讼案件范围实际扩张现状

2017年10月至11月,被告人张某、白某非法猎捕国家“三有保护野生动物”蒙古草兔278只,造成损失20 560元,新疆福海县人民检察院向福海县人民法院提起了刑事附带民事公益诉讼。2016年12月26日,凌某平等三人非法猎捕36只野鸡和1只斑鸠,河南省息县人民检察院提起了刑事附带民事公益诉讼。谭某在禁渔期内非法捕捞渔获5.7公斤,造成损失11 880元;张某、白某赔偿非法猎捕国家“三有保护野生动物”草兔257只,造成损失20 560元;凌某平等三人非法猎捕36只野鸡和1只斑鸠,造成损失11 000元。以上案件在追究被告人刑事责任的同时均被提起了附带民事公益诉讼,但是案件范围的法定性却不甚严谨。

随着近两年公益诉讼引起广泛关注,案件数量骤增,在检察刑事附带民事公益诉讼领域,诸如此类的案件何其多哉!检察刑事附带民事公益诉讼的案件范围在司法实践中不健康地扩张化,使得公共利益的界限再次模糊。考量是否属于检察刑事附带民事公益诉讼案件范围的关键在于是否属于公共利益,但我国目前对于公共利益的衡量标准也不甚明晰,司法实践中难以对此进行准确把握。种种障碍导致检察刑事附带民事公益诉讼的发展进程并不是一帆风顺。

二、检察刑事附带民事公益诉讼案件范围扩张理论厘清

(一)何谓扩张

任何一种诉讼类型都有其特有且相对固定的案件范围,公益诉讼案件涉及范围甚广,包含生态环境、资源保护、食品药品安全领域损害众多消费者权益、英烈保护等,同时也涉及因经营者享有垄断地位而损害众多消费者合法权益和导致国有资产流失等。通常意义上的公益诉讼是指特定的国家机关或者公民个人和社会组织,为了维护国家利益、社会利益或公众利益而对侵犯这些利益的行为提起诉讼,请求审判机关予以审判的行为[3]245。可见,公益诉讼的主要目的就是为了维护公共利益,然而,公共利益作为一种抽象概念,一直未有较为明确具体的范畴界定。司法层面的公共利益,应当以实现法制统一为目标,并形成法学各学科和司法实践关于公共利益的统一认识[3]226-227。

公共利益的概念定论未下,界限未清,就我国司法实践而言,检察刑事附带民事公益诉讼所指向的公共利益通常与国家性利益和群体性私人利益有所交集,但我国公益诉讼立法并无公共利益范畴的具体阐释,导致实践中检察机关对公共利益适用的扩大化,使得案件范围有所扩张。正如前文所述,任何一种诉讼类型都有其特有且相对固定的案件范围,检察刑事附带民事公益诉讼亦是如此。检察刑事附带民事公益诉讼案件范围的扩张即是指人民检察院提起公益诉讼的实际案件范围超越了法律本身的规定,在法律之外以公共利益之名创设公益诉讼案件,使得检察刑事附带民事公益诉讼案件范围呈现出扩张态势。检察刑事附带民事公益诉讼案件范围的扩张并无相应的理论支撑,仅作为司法过程中诞生的实践现象,这是一种客观存在的实然结果,实质是特定公共利益适用的扩张。

(二)缘何扩张

检察刑事附带民事公益诉讼案件范围的扩张并不是法律发展的应然结果，但司法实践中得到的现实反馈必然有其原因，其范围的扩张已不是罕见现象。司法机关对于公共利益理解的不系统、对案件范围适用的不规范已经让检察刑事附带民事公益诉讼案件范围的扩张之势逐渐显露，长此以往，势必会引发“公益诉讼滥诉”“公益诉讼与普通诉讼混同”等深层次的问题。故此，了解检察刑事附带民事公益诉讼案件范围扩张的因由是十分重要的，具体可分为以下几点。

第一，相关理论受限。截至目前，我国关于检察刑事附带民事公益诉讼正式明确规定的法律文件仅有《两高检察公益诉讼解释》第20条。检察刑事附带民事公益诉讼作为公益诉讼的一个分支，是一种新生的诉讼形式，目前缺少完善的法律体系规制，公益诉讼尚未形成规模化的法律衡平体系。新生事物的成长总要经历一系列适应并不断改进的过程，检察刑事附带民事公益诉讼虽依附于刑事公诉形式，且兼具民事公益诉讼的制度基础，但它毕竟是一种完整、独立的诉讼形式，具备全面系统的相关理论是其应有之义。正因相关理论受限，导致检察机关提起刑事附带民事公益诉讼时对案件范围的不甚明晰，无法明确地理解和适用，扩张之势悄然漫起。

第二，响应时代号召。公益诉讼是检察机关在全面依法治国当中履职的全新领域，自从2015年7月1日检察机关开展公益诉讼试点工作，检察公益诉讼便进入我国的时代法治历程。自此，我国开启了公益诉讼时代的新篇章，公益诉讼俨然成为我国特色社会主义法治建设中的重要一环，“携手同行，合力攻坚，维护社会公共利益”是检察公益诉讼的时代号召。2017年3月29日，安徽省五河县人民检察院提起全国首例刑事附带民事公益诉讼案，是检察刑事附带民事公益诉讼发展的开端。检察刑事附带民事公益诉讼逐步发展，检察权逐步转型，打响了维护社会公共利益保障人民权益的攻坚战的同时，案件范围也因响应时代号召而在无形之中有所扩张。

第三，刑事已判现状。检察刑事附带民事公益诉讼案件中，附带的民事公益诉讼本质上来说就是民事公益诉讼，但该民事诉讼是以刑事诉讼案件为依据的，若刑事诉讼案件不存在，则就没有附带民事诉讼存在的必要性。检察刑事附带民事公益诉讼成立的前提是刑事诉讼已经成立，附带民事公益诉讼是在追究被告人刑事责任的同时，附带解决其应承担的民事公益赔偿责任问题，以维护社会公共利益。在刑事公诉部分已判的情况下，附带民事公益诉讼部分难以引起较大争议，且此时的附带民事公益诉讼多已具备充足证据，被告人和普通群众对此采取静默态度，不敢、不能有所反驳。将刑事判决认定的事实作为免证事实对待, 强化了刑事判决在民事诉讼中的优越地位,我国传统的司法“重刑轻民”的审判思路也在不知不觉中得以强化[4]。迫于刑事已判现状，检察刑事附带民事公益诉讼的实际案件范围因不反驳的静默态度而发生了不严格扩张，使得案件范围与法律规定难以完美匹配。

(三)合理与否

检察刑事附带民事公益诉讼案件范围的扩张既已实际存在，那么合理与否成为值得我们深思的问题。刑事附带民事公益诉讼中的“公益”一词被《两高检察公益诉讼解释》表述为“社会公共利益”，然而，对公共利益的不同理解直接影响着案件范围的界定划分。一方面，公益诉讼案件范围扩大，有利于维护社会公共利益。不得不承认的是，检察刑事附带民事公益诉讼案件范围扩大，意味着公共利益纳入保护的可操作范围加大，将抽象化的公共利益更多地转化为可衡量、可评估、可施以保护的具象化概念，使得社会公共利益得到更充分更实效的保护。另一方面，公益诉讼案件范围的扩大是对法律的扩大解释。案件范围本应严格遵照法律规定，公益诉讼制度较为成熟的国家大多采取列举式规定，实践中的案件范围一般不会超出法律规定的具体范围。我国检察刑事附带民事公益诉讼案件范围若严格依照法律列举，也不外乎生态环境和资源保护类、食品药品安全类和国有资产保护类这三大类，案件范围的扩张在保护公共利益的同时会导致实际案件范围失衡，进而可能会发生滥诉或者案件类型认定错误等情况。就目前情况来看，公共利益的界定本身即与公益诉讼案件的受案范围有着直接联系，需要加以明确。侵害公益，是目前法律界定公益诉讼案件范围的唯一确定标准，公共利益的范围关系着检察刑事附带民事公益诉讼案件范围扩张的合理性与否，值得商榷。司法层面的公共利益应是政府组织和司法机关等坚决维护的重心，而不应成为公权力组织行参谋事的“帽子”，探明公共利益，切实辨明检察刑事附带民事公共利益的案件范围迫在眉睫。

三、检察刑事附带民事公益诉讼案件范围的合理限制

检察刑事附带民事公益诉讼立法使检察职能和诉讼形式发生新的变化，相关制度理论仍处在适应阶段，需要进一步调整与完善。检察刑事附带民事公益诉讼案件范围扩张是司法实务中产生的龃龉现象，实际现状与法律规定不能完全吻合，可以明确的是，断不能任由检察刑事附带民事公益诉讼案件范围随意无序扩张，规制司法实务、保证法定精神是目前公益诉讼亟须正视的法律逻辑，明确案件范围合理限制的必要性以及如何限制则是我们需要斟酌的法律疑思。

(一)限制的必要性

检察刑事附带民事公益诉讼的案件范围是检察机关提起公益诉讼的先决问题，是制度设计的初始条件和基础。明确案件范围是诉讼进程得以顺利有序进行的前提条件：其一，我国目前刑事附带民事公益诉讼的案件范围是采取不完全列举的方式，立法原意是在制度启动之初，以概括列举的方式，制度本身具备必要的解释空间，但是概括式列举缺乏系统标准，使得司法实践阐释不一，对案件范围保持一定程度上的合理限制才是可取之道。其二，案件范围不能单纯做“等外等”理解。若凡是涉及国家利益和社会公共利益，均应为检察机关打开公益诉讼之门，则有置法律规定高悬之嫌，法定主义精神不能完美体现。检察机关作为公权力主体本身即具有谦抑性，其提起刑事附带民事公益诉讼时更应当严格遵循必要性原则，即只有公共利益遭受实质损害的情况下，方能启动公益诉讼程序，以防止过度干涉民事活动和社会生活，实现诉讼成本节俭，避免司法资源浪费。其三，合理设定明确的案件范围，能够为检察机关提起公益诉讼提供明确指引，促使其整合有限办案资源，有针对性地提起诉讼，使程序具有可操作性，同时也能够对检察机关的诉讼实施权进行必要限制，避免其权力膨胀，实现司法正义[5]。合理限制的关键就在于清晰界定检察刑事附带民事公益诉讼的案件范围，有限选取诉讼形式，明确制度实施重点，为人民检察院开展工作提供确凿依据。

(二)如何限制

第一，完善相关法律规定。加强理论供给，加强自助供给，检察机关提起公益诉讼应当于法有据。法律规定是一项制度实践的首要基础，完善的法律规定可以为制度的实施提供完整、可靠、稳定的理论支持，检察刑事附带民事公益诉讼提起的前提就是要审查是否属于该诉讼类型的案件范围。鉴于目前人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼的法律规定很少，完善相关法律规定已十分迫切。完善检察刑事附带民事公益诉讼关于案件范围的规定，若采取列举的方式，应尽量列举完整；若采取概括的方式，应明确涵盖的界限。关于案件范围的扩张现状，实践中更倾向先依照现有法律规定进行合理化限制，待条件成熟时再完善立法。立法上建议全国人民代表大会常务委员会制定《关于完善人民检察院提起公益诉讼的决定》或者直接制定公益诉讼法，检察机关提起公益诉讼制度是一项崭新的司法制度和诉讼制度，是中国特色法治的自我实践，建议专门制定公益诉讼法，为检察机关公益诉讼的实施提供全面专业的法律支撑。

第二，加强指导性案例的引导作用。截至2019年，最高人民法院和最高人民检察院关于公益诉讼的指导性案例共有10例。最高人民法院公布民事公益诉讼案件2例；最高人民检察院公布民事公益诉讼案件2例和行政附带民事公益诉讼案件6例；无刑事附带民事公益诉讼的指导性案例。民事公益诉讼产生在行政公益诉讼之后，实践中的刑事附带民事公益诉讼更因其大部分程序与民事公益诉讼相似，致其受重视程度不够，相关理论机制不足，起引导作用的指导性案例更无一例外。指导性案例的作用就在于积极引导司法实务，及时调整各项缺漏，弥补立法和司法解释的不足，确保司法统一，提高审判质量和效率，维护司法公正。指导性案例的缺失，导致检察刑事附带民事公益诉讼的司法实务混乱无序。检察刑事附带民事公益诉讼作为中国特色的诉讼形式，也需要中国特色的案例制度引导，案件范围的明确需要加强相关指导性案例的引导作用，以指导性案例详明阐释法律规定的案件范围，或扩大或限制或平衡，统一法律的适用标准，使得实践系统有序，有法可依，有例可循。

第三，厘清检察机关定位。检察刑事附带民事公益诉讼是新时代检察机关行使检察权，维护社会公共利益的又一合法诉讼形式，《两高检察公益诉讼解释》规定，检察机关提起公益诉讼的身份从“原告”变成“公益诉讼起诉人”。检察权作为国家专门的法律监督权，其代表着国家权力的权威以及国家利益和社会公共利益，即检察机关担当了“法律守护人”和“公益代表人”的双重角色[6]。如果社会组织未能提起或者没有调查、取证能力，那就由检察机关起诉。检察刑事附带民事公益诉讼改变了人民检察院以往的工作方式，检察机关从过去的被动受理案件到现在的主动出击，检察刑事附带民事公益诉讼案件要靠检察机关主动积极地去发现线索、摸排线索，变被动为主动，是检察机关在公益诉讼体制发展中的一大改进。检察机关在此过程中要坚持“公益诉讼起诉人”的功能定位，代表利益受损方提起刑事附带民事公益诉讼；坚持公正客观平和的司法立场，在强势捍卫社会公共利益的同时不交涉、不让步、不妄断；坚持检察刑事附带民事公益诉讼与传统公益性刑事附带民事诉讼的不同，严格把控法律规定的案件范围。检察机关不是法律的制定者，是法律的执行者，依法行事、维护司法权威是检察机关最主要的功能定位。

第四，建立案件分流机制。检察刑事附带民事公益诉讼的案件范围的合理化限制有赖于案件分流机制的良好建立与实施。案件分流包括微观层面上的分流，即实施程序的分流，不同案件分别适用不同程序审理；中观层面上的分流，即处理方式的分流，既包括诉讼内的不同程序，又包括诉讼外的多元化解分流。具体而言包括立案受理前的分流和案件受理后的分流[7]。检察刑事附带民事公益诉讼的案件分流便是指将检察刑事附带民事公益诉讼案件与人民检察院提起的刑事附带民事诉讼案件、检察刑事附带民事公益诉讼案件与普通原告提起的刑事附带民事诉讼案件区分开，注意其中适用程序和处理方式的差异，厘清检察刑事附带民事公益诉讼案件范围所保护的公益与刑事附带民事诉讼案件所保护的私益的区别。目前的法律规定在关于检察刑事附带民事公益诉讼是否适用与检察民事公益诉讼一样的公告程序方面仍是不甚明晰的，大体上适用的诉讼程序虽与刑事附带民事诉讼的程序一致，但在实际操作过程中因保护利益的不同所牵涉及注重的方向即不同。建立案件分流机制需要实行案件类型分流，人民检察院可以在案件进入诉讼前判断是否属于法律规定的检察刑事附带民事公益诉讼的案件范围，再则，若属于相同案件范围的按照类案办理机制实行案件类型分流：牵涉甚广、影响力极大、刑事部分极其复杂、刑事未决的案件与案情简单、影响较小、刑事已决的案件实行繁简案件分类分流；生态环境和资源保护类、食品药品安全类实行裁判结果、审判程序、执行分类分流。

四、结语

我国的公益诉讼不是理论推演或借鉴国外的结果，而是自我实践的中国特色，囿于实践尚浅，缺乏系统的理论和深度的思考。检察刑事附带民事公益诉讼是在公益诉讼司法实务中自然衍生出的将刑事公诉与检察民事公益诉讼合二为一的更简便高效的诉讼模式，其案件范围的扩张之势正是实务的超前性与理论的滞后性互斥的结果缩影，检察刑事附带民事公益诉讼案件范围问题也仅是我国法律制度自我衍生和自我成长过程中遭遇桎梏的一个典型映射。面对正在高速发展的新生制度，检察机关和各界法律人士应排除畏难情绪，着力解决刑事附带民事公益诉讼案件范围扩张等具体问题，以理论和实践相结合的姿态，对其进行合理化限制。