国外基础教育多元模式办学的政策理据和实施效应

王艳玲

（肇庆学院 图书馆，广东 肇庆 526061）

一、引言

当前，我国教育领域正在推行教育供给侧改革，其目标一方面是提高教育供给端的质量、效率和创新性，使其更贴近学生的消费需求和消费习惯，做到既能满足学生个性发展的需要，又能对准未来社会的需求；另一方面是丰富教育供给结构，形成为学生提供丰富多元、可选择的教育资源、教育环境和教育服务模式的新供给侧结构，改变原来单一的培养模式、统一的课程资源、僵化的考试评价供给结构。它要求教育行政部门给予学校更多的自主权，改革现行的教育计划体制，推进教育行政部门放权和转变职能，从直接介入学校办学，转变为服务学校办学；促进教育多样化发展，鼓励学校办出特色，为学生提供更多选择机会；积极推行公私合作办学，允许民营机构“托管”公办学校，政府购买服务，利用民间资源办学，促进家长择校和教育公平[1]。这其实就是多元模式办学所需要的政策和制度环境。

从世界范围看，无论是发展中国家，还是发达国家，基础教育资源不足和资源分配不公是一种普遍现象，只是程度上有别而已。这一状况使得贫困地区的公立学校在培养目标、课程设置、教学和管理模式等方面存在诸多问题，已不能完全满足消费者的个性化需要，而单靠政府力量又不可能彻底解决。在此种情形下，积极发挥市场作用，实行多元模式办学，方能提供更好的教育服务，更好地满足消费者的个别化需要。这一点已成为一种共识，自本世纪初以来，多元模式办学已在多个国家和地区推广开来，且已见成效。在此过程中，政府履行提供义务教育的职责，发挥兜底、保证公平的作用；市场发挥满足个性化需求、提高效率的作用。不过，由于不同国家存在的实际问题有别，多元模式办学的类型和实施途径亦不尽相同。本文拟对英国的阿加德米独立学校和美国的小型选择学校与特许学校做一探析。

二、国外多元模式办学的政策理据

在国外，自本世纪初以来，多元模式办学开始受到广泛关注，成为“家长择校”和“促进竞争”等方面的讨论主题。其原动力源于对国家日益增长的竞争性需求、受限制的资源环境、对教育服务的多样化和差异化需求，以及由此形成的私营部门分担教育经费和提供教育服务等公共责任的必要性。家长择校已广泛见诸于澳大利亚、孟加拉国、加拿大、法国、日本、韩国、波兰和英国等地[2]。

政府关心教育发展和教育经费投入，并通过私营和非政府部门参与教育供给而得到支持。在诸多国家，为创设适宜的学习环境，公立学校在维护基础设施和提供便利条件等方面大多缺乏足够资源。对它们来说，从应对过度性、差异性需求到保证优质教育质量，处处面临挑战。在这种处境下，探索公立学校传统模式以外的新模式已成为世界范围的一种日渐盛行的趋势，也是一种挑战现状、促进多样性家长择校的政策驱动型实践。这一行动计划催生了一大批新式学校，它们与传统的公立学校一道提供免费学校教育，其中包括美国的“特许学校”(charter schools)和英国的“阿加德米学校”(academy schools)等[3]206。这类学校皆由财政拨款，但在一些情况下实行有偿经营，从而标志着学校教育向私有化迈进了一步，但其依然同主流教育供给主体一样，向学生提供免费教育。

这些新式学校的创办代表了提升学业成绩、促进家长择校的范例，也是所在国家全面提升学校教育质量的策略。换言之，这些具体策略反映了上述国家教育改革的政策走向：一方面，在全国范围内推行学校教育新模式（如美国特许学校）的宏观政策计划；另一方面，又在各大城市（如美国的纽约和英国的伦敦）推出扩大此类学校教育供给的具体措施。人们注意到，创办新式学校的背景都是一致的：在许多公立学校，特别是贫困地区的公立学校，学生的学业成绩多年来一直不尽人意，且止步不前。上述新式学校便是在这些平庸和低效的公立学校旧址上兴办起来。它们的兴起减少了“就近入学”原则在优质资源不均情况下的不公平因素，使贫困儿童得以入读优质学校，因而深得当地家长的青睐，也因此引起了学界的关注：有学者把它们的准入视为学校体制市场化或半市场化的一部分，它们通过改革治理结构，提升了有效性；也有学者在评价这种市场化趋势时指出，这种教育改革旨在废除中央集权的科层制度，在学校教育制度中实行权力下放，更加强调家长择校和不同学校间竞争的重要性，因而常被看作教育日趋“市场化”和“私有化”的成因。值得注意的是，这些新式学校与传统的公立学校并存，并非取而代之，因此又出现了“半市场化”或“所谓市场”的说法[4]。

就英国而言，2010 年5 月新政府执政后，加快了学校机制改革的步伐，其目标指向是：创建世界一流的办学体制，让每一位家长都能够为孩子选择合适的好学校；缩小贫困家庭学生与其他学生的成绩差距，提高所有学生的学业水平。为此，政府出台了一系列新的政策方案，从而加快了多元模式办学的新进程，其主要标志之一是“阿加德米学校计划”[5]。它是一项全国性政策行动计划，即在被关闭的低效公立学校校舍开办新式学校，即公共资助的自治学校，无须开设国家课程，亦不受所在地政府之管制，而是直接对中央政府负责。新式学校不仅提振了原来的平庸学校，而且为基础教育系统注入了新的竞争机制。

在美国，1988年，美国教师联盟（American Federation of Teachers）的前任主席阿尔伯特·尚克（Albert Shanker）号召通过“特许学校”或“选择学校”的概念改革整个公立学校系统[6]。根据其建议，明尼苏达州于1991 年通过了第一个特许学校法。它体现了由学校委员会控制、对学校进行重构的模式。截至目前，美国共有42个州和哥伦比亚特区通过了特许学校法[7]。可见，创办新式学校成为本世纪美国多个城市振兴学校教育的重要举措。特别在纽约市，市政府将创办小型选择学校和特许学校等新式学校作为该市教育改革的核心部分，旨在满足家长择校和促进不同学校间的竞争，推动全市教学质量的提高。

三、国外多元模式办学的实例和效应

（一）英国阿加德米独立学校计划的实施：追求学校教育制度的多样化

2002年以来，随着一种新式学校——阿加德米独立学校(academy schools)——的开办，英国（特别是伦敦）的学校教育制度更趋多样化。阿加德米学校属于公助独立学校，它们无须开设国家课程，起初在伦敦开办，之后遍及英国各地。目前英国有此类学校4000余所，一半以上通过正式合作协议而组建起来，俗称“阿加德米连锁学校”（academy chains）[8]。根据这一计划，凡被认定为不合格的学校皆由新式学校所代替。新学校不再由当地政府管制，而由政府许可的“赞助单位”以非营利信托机构的形式经营，主办方提供慈善性支持。第一批由新的赞助单位经营的阿加德米学校首次于2002年在伦敦开办，起初取名“阿加德米旗舰学校”（flagship academies），又名“阿加德米城市学校”（city academies），随着这类学校向外面发展，“城市”二字便弃之不用了。

英国联合政府于2010年当选后，在全国范围内开办了一种新型的阿加德米学校，即所谓的“转制”阿加德米学校。该计划允许业绩良好的公立学校自愿向阿加德米学校转制，无需任何赞助单位接管其经营。这种“转制”方略导致英国一大批公立学校（特别是中学）转制为阿加德米独立学校，其中由新赞助单位开办和经营的学校占比亦有大幅增加。该方略尤其对伦敦的中学产生了重要影响：2010 至2015 的15 年间，伦敦多个行政区均发生了大规模的公立中学转制。事实证明这一策略是有效的：自2013 年以来，伦敦市中学的学业成绩呈现出显著提升态势。根据英国政府关键性中学学业成绩指标所示，截止2013 年，内伦敦从全国表现最差的地区跃升至全国第二名，仅落后于较富裕的外伦敦地区[5]。

在多元模式办学策略的鼓励下，新的教育供给者得以与现有供给者竞争生源，从而促进了教育竞争和变革以及教育质量的提升。换言之，新的办学模式和家长择校助推或迫使学校改进，这一点对于贫困学生来说尤为重要。来自英国教育部等权威机构和有关研究报告的事实和数据便是有力的证明：一些由赞助单位经营的最成功的阿加德米学校现已跻身于英国业绩最好的公助学校之列[9]；与其他学校相比，阿加德米学校的普通中等教育证书考试（GCSE-level）成绩连续多年取得显著进步；一般而言，就读于赞助性阿加德米学校的特困生，其普通中等教育证书考试成绩往往优于主流公立学校的学生；无论是转制性还是赞助性阿加德米学校，其表现均优于地方当局保留的公立学校；赞助性阿加德米学校办学时间较长，其学生的学业成绩提高率均高于其他学校；在小学层面，赞助性阿加德米学校自开办以来，达到预期水平的学生比例提高了9 个百分点，为同期地方当局保留的公立学校增长率的2倍[10]。

阿加德米学校计划之所以得到支持，理由是多方面的。据阿加德米连锁学校的一位负责人解释，由于原来的公立学校多年表现不佳，校方和地方当局缺乏行之有效的解决方案。在此情势下，阿加德米学校发挥了“中止下滑”的作用，为学校经营注入了新的希望和动力。另一些受访者认为，阿加德米学校的效应在于：通过引入新的治理模式，促使整个学校系统得到改进。作为一项“结构性改革方案”，阿加德米学校计划带动了其他学校的变革和改进，在确保伦敦学校整体成功方面发挥了积极作用[3]212。近五年来，英国（特别是伦敦市）在学校供给方面经历了大幅变化，而英国保守党政府近来的一些公告表明，这一变革还将持续下去：2016 年发布的《教育全面卓越》（Educational Excellence Everywhere）白皮书，表明英国每所学校皆可能成为阿加德米学校[11]。无论政府出台什么样的政策，阿加德米学校在英国学校系统中的饱和度表明，未来一个时期，这类学校仍将是英国学校系统中的重要组成部分。

（二）美国小型选择学校和特许学校计划的实施：注重学校的结构性改革

本世纪初以来，在美国开办的新式学校中，较为典型的当属小型选择学校和特许学校，它们在纽约市最为集中。布鲁姆伯格（M.Bloomberg）在担任纽约市市长期间（2002 年——2013 年在任）和时任市教育局长克莱因(J.Klein)（2002 年——2011 年在任）推出一项举措：关闭或计划关闭160余所非合格公立学校，它们几乎全是贫困地区的工厂式大型中学。紧接着，在被关闭学校的校舍开办结构不同的新式学校，取名为小型选择学校（small schools of choice），从2002 年的17 所发展至2013 年的近200所[12]。这类学校虽是“多校一址”地开设在原来大型中学的校舍，但却是旧瓶装新药，教职员工面目全新。新式学校主要集中于贫困社区，学力上实行非选择性招生。同时，市政府鼓励特许学校团体兴办新的特许学校(charter schools)。特许学校是一种免费入学的公立学校，通常由私人投资者支持，不受传统教育行政部门或教育系统管制，因此不属于传统的政府学校或公立学校。支持特许学校的人们坚信特许学校能够带来更大的绩效：不合格学校被依法关闭后，特许学校在政府的许可下得以开办，并被赋予更多的自主权。正像英国的阿加德米学校化运动一样，特许学校运动遍及美国各地，其发展的原动力来自布鲁姆伯格的市长任期，在其任期内，特许学校的数量得到大幅增加。可以说，布鲁姆伯格和克莱因推出的多元模式办学策略，是一种通过结构性改革提升学校质量的双管齐下的行动计划，与提升全市学业水平的要求相一致,这一点尤其体现在中学毕业率方面。

就开办小型选择学校的背景而言，纽约市教育局采用了新的问责制，根据质量评估、进展报告以及对教师和家长深入调查的结果，从纽约市全部学校中甄别出不合格学校并予以关闭。正如一位赞同关闭策略的特许学校高级执行官所言，对于一个机构来说，一旦形成失败文化且变得根深蒂固，唯一的选择是推到重来。也就是说，包括学校在内的大型失败机构从来不能自我重塑，做出关闭学校的决定常常是唯一可行的选择[12]。人们往往把被关闭的大型公立学校的低效与其庞大的学生规模联系在一起，取而代之的小型选择学校在填补由此形成的学位空缺方面显得尤为必要。新成立的小型选择学校控制规模，旨在更好地满足学生的个别化需要。正如纽约市教育局的一位官员所言：“小型选择学校首先是便于管理。如果一所学校只有400至500 名学生，那么仅需要20 至25 名教师即可，每位教师负责一个20 至25 人的班级，这样的比例最为合适。这种小学校与其所代替的大学校的不同点在于：随着分阶段引进，它们可以稳慎地、有节制地发展，可以摆脱先例和传统的压迫，从树立正确观念入手，建立起浓厚的校园文化。”[3]213美国教育论者埃尔威克（A. Elwick）对2003——2008 年间成立的123 所小型选择学校进行的考查表明，它们均优于同区的其他学校；纽约市的学位分配摇号制意味着，在一定程度上，入读这些学校是随机性的，由此可对入读和未入读学生进行对比分析。埃尔威克的分析结果表明，小型选择学校的毕业率显然高于其他学校，纽约高中毕业英语考试成绩亦如此[3]214。

至于特许学校，虽然从全美范围看，其业绩情况比较复杂，但纽约市的迹象表明，特许学校着实优于同区其他学校。有研究发现：三年级结束时，前者的平均成绩高于后者5 个百分点；六年级结束时，前者高于后者近21个百分点；八年级结束时，前者高于后者近30个百分点。该研究认为，30个百分点之差相当于纽约最富裕的斯卡斯代尔区（Scarsdale）和最贫困的哈莱姆区(Harlem)之间的差别[13]。这表明，特许学校成功地为其贫困生大幅弥补学业上的差距。该结论也得到其他数据的印证：例如，纽约市较为贫困的三个社区也是特许学校最集中之地。在这些地方，特许学校中数学和英语达到熟练程度的学生比例均高于区办学校，而且和同地区的平均成绩相比，特许学校依然取得更好的成绩。

总之，和英国阿加德米学校一样，虽然有关美国特许学校和小型选择学校有效性的证据相对有限，而且多数情况下基于相对少数的同龄组学生，但是一系列研究表明，这两类学校均优于标准区办学校。截止2013 年，它们占纽约市全部学校的1/4左右[14]，标志着家长择校的理念和策略已在相当程度上得到落实。从现有的迹象可以看出，特许学校和小型选择学校在纽约市乃至全美学校系统的整体改革中发挥了积极作用。

四、国外多元模式办学的启示

（一）多元模式办学有助于解决教育经费和教育供给不足的问题

当前我国的公共教育经费仍不能满足现实需要。虽然2016 年我国财政教育投入突破了5%，但世界各国的平均水平为7%左右，其中发达国家达到9%左右[15]。相比之下，我国的教育经费占比仍有明显差距。人口众多和教育经费来源渠道复杂的国情，使我国在相当长时间内，单靠国家加大财政投入难以快速、彻底解决教育供给不足的问题。而我国目前从农村到城市，普遍存在教育经费短缺、优质教育资源分配不均、教育供给不能充分满足教育需求等问题。比如，农村贫困地区和城市部分居民区的平庸学校长期存在，就近入学原则缺乏公平性；农民工随迁子女数量增多，接受学校整体状况依然堪忧；优质教育资源供不应求，境外留学低龄化现象日趋严重等，皆暴露出我国优质教育资源和教育供给不足的问题。在此情形下，积极利用民间资源实行多元模式办学，尽可能满足消费者的个别化需要，有助于弥补教育经费和教育供给不足，促进教育发展。

（二）多元模式办学有助于实现教育扶贫和有质量的教育公平

“治贫先治愚，扶贫先扶智”。在我国当下的脱贫攻坚战中，党和政府提出了“在大力扶持经济的同时，更要大力扶持教育”的号召，在确保贫困地区物质需求得到基本满足的同时，还要设法满足他们的教育需要，使其真正摆脱贫困。此外，“有质量的教育公平”已经成为当今世界教育事业的发展趋势，也是当前我国政府和社会各界关注的热点。然而，在实施过程中势必遇到诸多困难。由于我国教育资源的区域性不均衡，贫困地区教师资源短缺、教师待遇差、学科结构不合理、学习环境恶劣等都导致了贫困地区教育落后的现状。要从根本上解决这些问题，就必须在政策上对贫困地区有所倾斜：一是国家教育经费应继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜；二是赋予办学主体更大的自主权，允许他们探索传统公办学校管理模式以外的新的治理模式，提高教学质量，真正实现有质量的教育公平。

（三）多元模式办学应当吸引私营部门和非政府组织的参与

从国外的实践经验中可以看到，多元模式办学应当鼓励和吸引私营部门和非政府组织的参与，且须在政策和法律制度上予以保障：（1）为了保证教育供给的质量和公平，在政府力量和公共资源不足的情况下，应当积极调动民间资源，以教育承包等方式与私营部门和非政府组织合作，并在法律制度上承认其参与公共教育供给的合法性，在政策法规上鼓励和支持其兴办新式学校。（2）就教育行政部门而言，其资助角色和经营角色必须分离，以保证政府资助教育服务的决策得以在公私部门之间更加公正地进行，亦有利于政府成为更善于分辨的消费者，冲出政府垄断经营者的壁垒，与多样化的公共和私营机构开展合作。（3）建立独立、科学的质量保证机制和评价体系有利于多元模式办学的成功实施。它们能够为消费者、经营者和政府官员及时提供有关办学业绩或潜在问题的宝贵信息，以便于利益各方做出正确的判断和反应，促进多元模式办学的健康发展，切实保障教育供给的质量和公平。