论混合所有制职业院校法人治理结构的构建

雷世平

（空军航空维修技术学院，湖南 长沙410019）

混合所有制职业院校作为职业教育领域实践探索的重要成果，是我国新时代职业教育体制机制改革的重要方向。目前，我国混合所有制职业院校实践探索还处在初始阶段，受历史与现实因素的影响、主客观条件的制约，它与大多数民办职业院校一样，在法人治理制度建设上还存在一些共性问题。如何构建和完善混合所有制职业院校法人治理结构，实现其由不成熟的制度安排向更加合理的制度安排的转变，促进混合所有制职业院校的可持续发展，值得格外关切。然而，建立规范、科学的混合所有制职业院校法人治理结构是一项涉及投资者、办学者、教师以及社会等不同相关利益群体的复杂的系统工程，并非一蹴而就，它不仅需要混合所有制职业院校自身的努力，更有赖于稳定、清晰、健全的法律制度以及公共治理制度环境的建设与改善。本文探讨了混合所有制职业院校法人治理结构构建的价值取向与基本原则，并对混合所有职业院校法人治理结构的具体架构进行解读。

一、混合所有制职业院校法人治理结构构建的价值取向

价值取向是价值哲学的重要范畴，是价值主体在实施价值活动时反映出来的观念趋向和发展路向[1]，具体指价值主体基于自己的价值观在面对或处理各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本行为取向。价值取向的突出作用是决定、支配主体的价值选择，因而对主体自身、主体间关系以及其它主体均有重大的影响。混合所有制职业院校法人治理结构的构建的价值取向概括起来主要表现为三个方面。

（一）混合所有制职业院校法人治理结构的构建应当充分体现教育的公益性

公司法人治理的首要目标在于实现股东利润的最大化。与公司法人治理不同，混合所有制职业院校法人治理的目标在于实现教育的公益性。教育的公益性是指教育能为受教育者之外的其他社会成员带来经济的和非经济的收益。教育的公益性源自因人受教育而给社会发展带来的好处，是教育活动的天然属性。[2]教育的公益性不是由教育投资者所投入的资本决定的，而是由教育服务自身的性质和功能所决定。教育具有天然的公益性，只是作为不同的产品形式时，其公益性有大有小，其公共角色有强有弱。我国《教育法》《民办教育促进法》等明确指出了包括民办教育在内的各类教育事业的公益性，混合所有制职业院校是职业教育领域的新生事物，它作为我国职业院校一种新的办学模式，不是公有和非公有资本的简单“混合”，而是一种办学体制机制的创新。混合所有制职业院校打破了传统职业院校“非公即民”的分类方式，是目前“非公非民”的新型职业院校形态。混合所有制职业院校作为职业教育系统的重要组成部分，其所从事的职业教育活动及其向社会提供的教育服务，无疑具有公益性，其公益性并不因其有非公有资本的参与其办学性质而发生改变。公益性办学是混合所有制职业院校完善其法人治理结构必须遵循的价值取向，因此，混合所有制职业院校法人治理结构的建构，首先应当遵循职业教育的一般规律，坚持走公益性办学的发展道路，尽可能使其教育的公益性最大化。

（二）混合所有制职业院校法人治理结构的构建应当适合其自身的办学模式

混合所有制职业院校是我国在加快发展现代职业教育过程中借鉴经济领域混合所有制改革经验，探索建立政府统筹、行业企业和社会力量共同参与、面向市场的多元化办学体制，换句或说，是充分利用国有和非公有职业教育资源，运用民办机制的一种全新办学模式。混合所有制职业院校办学模式客观上对传统的职业院校治理结构形成了强烈冲击。目前，我国混合所有制职业院校办学模式（主要指学校层面的“大混合”）主要有公立民办型、公有民营型、民办公助型等三种类型，这三种办学模式明显不同于纯公办职业院校与民办职业院校。就其运行机制而言，混合所有制职业院校既有公办（国有资本参与）成分，又有别于公办学校；既有民办（非公有资本）成分，又不等同于民办学校。一方面，混合所有制职业院校有社会力量参与办学，普遍借鉴了民办职业院校的办学机制，表明了其与纯公办职业院校有一定的区别；另一方面，混合所有制职业院校以国有资本的参与为前提，与民办职业院校相比，有国有资源的扶持更能确保办学水平和人才培养质量。总之，混合所有制职业院校的特点是采用民办职业院校的机制，但具有公办资源的优势，它不同于政府举办的公办职业院校，也不同于普通的民办职业院校，它是对两种办学模式的重组和改造。健全或完善的混合所有制职业院校法人治理结构，应当是适合其自身办学模式的治理结构，能够体现混合所有制职业院校的办学特征。

（三）混合所有制职业院校法人治理结构的构建应有利其治理体系和治理能力的现代化

职业教育混合所有制办学是深化产教融合、校企合作的重要途径与根本方法。近年来，我国职业教育宏观政策对职业教育混合所有制办学的认知在发生变化，从2014年国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》中“探索发展股份制、混合所有职业院校”的表述，到2019 年国务院《国家职业教育改革实施方案》中“鼓励发展股份制、混合所有制职业院校”的论断，充分反映国家职业教育领域混合所有制改革的宏观职业教育政策导向日渐明朗。近年来，尽管国家对混合所有制职业院校的探索给予了积极支持、肯定的态度，但由于它是一项新生事物，在其办学过程中，必然存在许多急待解决的问题，其中比较突出的是建立并完善法人治理结构。目前，我国混合所有制职业院校的法人治理结构大多借鉴了公司法人治理的做法，并不很完善，在一定程度上影响和制约了混合所有制职业院校的发展。法人治理结构的完善和规范与否，关系其治理能力和治理水平的提高，是其提高治理效率、实现治理目标的关键，可以这么说，完善的法人治理结构是实现混合所有制职业院校可持续健康发展的根本保证。因此，构建混合所有制职业院校法人治理结构应当有把有利于混合所有制职业院校治理体系和治理能力的现代化作为其价值取向。

二、混合所有制职业院校法人治理结构的构建的基本原则

从本质上讲，混合所有制职业院校是资本组织主体的多元化，这是我国职业教育体制机制创新和供给侧结构调整的内在需求，同时也是微观层面职业教育资源配置优化的自我选择。经过20 年多的发展，混合所有制职业院校凭借部分先行者的艰苦探索，已经引起了全社会、尤其是教育领域的广泛关注。与混合所有制职业院校自身发展困境相同的是，作为其发展重要支撑的法人治理结构的建设遇到了很大困惑。因无现成的适应“亦公亦私”的教育法律制度的约束和规范，混合所有制职业院校的法人治理结构的制度设计存在明显不足。混合所有制职业院校法人治理结构是职业教育领域微观层面的上层建筑，要使这种治理结构很好地服务于公有资本和非公有资本共同参与的经济基础，必须坚持以下基本原则。

（一）混合所有制职业院校法人治理结构的构建必须重视新时代中国特色社会主义国情

党的十一届三中全会以后，我国在所有制结构认识上突破了单一公有制观念，确立了以公有制为主体、多种经济成分共同发展的思想。1997年，党的十五大正式明确了“混合所有制”的提法，随后，中共中央关于混合所有制改革思路一以贯之。2014 年2 月26 日，在国务院召开的常务会议上，国家层面正式提出职业教育混合所有制办学的思路，其后发布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》重申了职业教育混合所有制办学的要求。混合所有制职业院校的出现作为将经济领域混合所改革的成果运用到职业教育领域的必然结果，是中国特色职业教育院校形态的实践探索。当前，中国特色社会主义已进入新时代，中国特色社会主义的最本质特征是中国共产党的领导，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，发展中国特色的职业教育事业必须坚持党的领导。职业教育领域混合所有制改革的探索，不是要将公办职业院校私有化，或对民办职业院校进行公有化改造，而是要继续强化职业教育领域国有资本的主导性作用，充分吸纳非公有资本参与职业教育办学，充分发挥市场机制在职业教育领域资源配置中的决定性作用。作为以国有资本参与的混合所有制职业院校，要建立合理的法人治理结构，就要充分体现党对混合所有制职业院校的领导。[3]

（二）混合所有制职业院校法人治理结构的构建必须遵循客观规律并且依法规建立

依法规建立混合所有制职业院校法人治理结构包括两层含义：第一层含义是指混合所有制职业院校构建合适的法人治理结构必须遵循客观规律。作为一个社会组织，混合所有制职业院校要构建完备的法人治理结构，提高治理效率，实现不同利益主体共同治理的目标，首先要遵循组织治理的一般规律；其次，混合所有职业院校作为一个教育组织，其法人治理结构的构建要遵循职业教育的规律；再次，混合所有制职业院校作为市场机制催化的成果，其法人治理结构的构建也要遵循市场经济的规律。第二层含义是指混合所有制职业院构建合适的法人治理结构必须依法建立。换句话说，其法人治理结构必须依据特定的法律法规构建。目前，我国相关教育立法中还只有“公办学校”和“民办学校”概念。混合所有制职业院校作为混合“产权”，既不是纯粹的“公办职业院校”，也不是纯粹的“民办职业院校”，它是我国基本经济制度在职业教育教育领域的一种新的实现形式。鉴于混合所有制职业院校的办学属性以及我国目前的教育立法都是建立在“非公即私”的所有制基础之上，在无现成的有关混合所有制办学的专门法律法规可以遵循的情况下，混合所有制职业院校的法人治理结构只能是按照就近原则，借鉴《民办教育促进法》《公司法》中有关法人治理的权力配置的基本架构并结合混合所有制职业院校的特点来进行构建。

（三）混合所有制职业院校法人治理结构的构建必须兼顾利益相关者各自的利益诉求

衡量混合所有制职业院校治理能力和治理水平的标准已非单一发展速度的快慢和办学水平的高低，同时还要看其能否激发利益相关者参与治理的积极性，兼顾利益相关者诉求，尤其保证教育社会公共利益的实现。混合所有制职业院校从资本所有制属性上讲是公有资本和非公有资本的融合；从资本形态上讲，是教育资本与产业资本的融合。混合所有制职业院校是利益相关者参与的共同治理，其法人治理结构作为一整套机制必须兼顾各利益相关者的权责，因此，对单个利益相关者个体来讲，其体现的内容并不完全一样。对于学校出资者而言，它是一种财产安全保障机制。出资者通过其推选的权利机构设立相应的组织机构，并赋予其一定的权责，规范或监督决策者（董事会）、执行者（职业化的校长及管理人员）的办学行为，保证其财产所有权的安全性。对于学校决策、执行者而言，它是一种经营机制，因为混合所有制职业院校一般是按照市场机制建立起来的新的院校类型，其决策者、执行者的权利、责任或义务范围已经由其权利机构予以明确。决策者、执行者在办学过程中，必须严格依法依规办学，全面履行自己的义务，最大限度地实现出资者的个人利益和公共利益，并借此实现自身的利益。只有学院、师生、社会三方协调发展，这样的价值导向才算完整。因此，混合所有制职业院校法人治理结构的构建必须兼顾各利益相关者的诉求，吸引利益各相关者积极参与共同治理，才能保证其各项治理制度的客观、适度、合情合理，其制度规范执行的愿景才能成为各利益相关者和社会的共同期待。

三、我国混合所有制职业院校法人治理结构的具体架构

法人治理结构作为混合所有制高职院校最重要的组织架构，是保障其治理目标实现的重要制度基础。如前所述，混合所有制职业院校法人治理结构的选择不是由人们主观随意决定的，而是由其自身的组织特性及新时代中国特色社会主义的国情决定的。不同所有制性质资本的投资主体多元化以及由此引发的经营权与所有权的分离与独立，是混合所有制职业院校实行法人治理结构的前提条件。当然，混合所有制职业院校法人治理结构产生的客观性，并不排斥人们在构建法人治理结构过程中的主观创造性。依据混合所有制职业院校法人治理结构的价值取向和基本原则，我们将混合所有职业院校法人治理结构的具体架构设计为“党委领导、董事会决策、校长负责、专家治学、多维监督”。

（一）党委领导与董事会决策

在混合所有制职业院校权力配置中，党委领导和董事会决策属于两种不同的权力表述，党委和董事会作为其法人治理结构的组织架构，两者在工作任务、工作职责及工作方法上均有所不同。党委领导是指党委作为基层党组织拥有政治领导权，这种领导权并非通过行政权力来实现，它是按照党章的要求，组织全体党员完成党的中心工作，重点从思想、政治、组织等各方面保证党的教育方针、政策的贯彻落实，团结、带动广大教职工投身学校各项建设，并对上级党组织、全体党员和广大教职工负责。董事会决策是指董事会作为由董事组成、对内掌管学校事务、对外代表学校的经营决策机构，它拥有学校行政事务的决策权，它主要通过行政手段实现对学校日常教育事务的领导、决策和管理，它对股东会负责。尽管党委的政治领导权和董事会的行政事务决策权属于两种不同权力运行，但两者的工作目标相同，即学校办学效益（尤其是社会效益）的最大化。因此，党委政治领导权和董事会行政事务决策权是可以实现融合的，换句话说，党委可以通过一定方式实现对混合所有制职业院校的政治领导，并将这一领导地位和核心作用在董事会的教育经营决策活动中得到充分体现。具体来说，党委领导作用可以根据混合所有制职业院校的不同情形通过以下三种方式来实现。（1）融入式，即党委成员一人或多人进入董事会，成为董事会成员。党委成员（尤其是党委书记）进入决策层，能使党委的意见在学校决策中得到充分体现。（2）合议式，即涉及混合所有制职业院校发展规划、重要改革、人事安排等重大事项，党委成员集体参与讨论研究。（3）沟通式，即董事会在作出有关重要行政事务的决定前，应征求学校党委的意见等。

（二）校长负责与专家治学

在混合所有制职业院校（主要指高职）的内部权力配置中，校长负责和专家治学是代表行政权力和学术权力的两种不同的权力表述，这两种并行的权力属于执行层面的权力。校长负责代表的是行政权力，它是依靠国家法律、政府意志、社会要求、学校规章等手段支配学校内部成员和组织机构的一种权力形式，这种权力是由制度所赋予的，具有高效处理学校事务的能力。专家治学代表的是学术权力，它是由专家学者拥有的影响他人或学校行为的一种能力，是保证学术标准实施，保障学术人员权益的一种权力形式。虽然校长负责和专家治学作为两种权力的代表，两者相对独立，不可互相取代，但两者也相互依存、相互制约。基于混合所有制职业院校的教育组织特性，其行政权力的有效必须建立在学术权力正确运用的基础上，行政权力的正确运用亦可更好地保障学术权力的有效发挥。和其他职业院校一样，混合所有制职业院校也容易忽视学术权力作用的发挥。要正确处理行政权力与学术权力的关系，关键之处在于遵循学术规律，尊重学术权威，把学校学术事务的决定权交给专家（学术委员会）。应当让学术委员会真正成为学校学术事务的决定机构，让包括类似专业建设、课程设置、教材建设、教学评价、科研及技术推广、职称评定、教师聘任等相关学术事务交由学术委员会决定与管理。[4]尊重学术权力并非对行政管理的削弱，行政权力的合理使用亦是保障混合所有制职业院校运行效率和秩序的重要条件。基于混合所有制职业院校的产权特性及利益相关者共同治理的特点，其行政权力更应从“管制型行政”向“协调或服务型行政”转变，不断寻求学校内部学术权与行政权的互补、协调与平衡，使其内部管理既能遵循学术发展内在规律，又能满足其高效有序运行的需要。

（三）多维监督

与公办高职院校相比，在混合所有制职业院校的权力配置中，其监督权的表现形式更具有多维性，包括监事会的监督权、纪检或监察部门的纪检监察权、教职工的民主监督权，这三种权力形式依据新时代中国特色社会主义国情以及相关法律、学院章程要求而形成，其监督范围、工作重点不尽相同。监事会的监督权是基于混合所有制职业院校产权混合的特点，依据《公司法》和《民办教育促进法》的要求而形成，监事会由若干监事组成，它向全体股东（出资人）负责，对学校财务以及董事会董事、校长及其行政管理人员履行职责的合法合理性进行监督，维护学校及股东出资人的合法权益；纪检或监察部门的纪检监察权是党的纪检检查机关的检查权和行政部门的监督权的统称，这种权力是根据纪检监察机关的性质和任务，由党章、党内法规、国家立法所赋予的职权，它主要包括监督权、检查权、调查权、建议权、处分权等；教职工的民主管理与监督权，是由《中华人民共和国工会法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国高等教育法》赋予，以教代会为组织形式进行民主监督的一项基本职权，包括讨论建议权、讨论通过权、讨论决定权、评议监督权等四项职权。上述三种监督权虽然相对独立，但可相互融合、相互补充、形成合力，共同形成对学校内部权力的制约。如纪检会成员可以参与监事会，共同发挥职能，其具体方法有两种：一是机构人员合并，共同组成监事会办事机构。党政统一组建监事会机构，让党的纪检工作融入到混合所有制体制中，既可为党组织充分发挥监督职能提供组织保证，亦可为有效发挥纪检会对董事会成员、校长及其管理层中党员干部的纪律监督提供保证。二是纪检书记任监事会主席，或纪检（监察）室主任任监事办主任，提升监督机制层次，为提高监督工作质量和效能提供机制保障等。

总之，法人治理结构作为混合所有制高职院校最重要的组织架构，是提升混合所有制职业院校治理效率、保障其治理目标实现的重要制度基础。由于混合所有制职业院校是市场经济条件下的产物，因此，其法人治理结构同时必须按照市场机制的要求来构建。然而，市场经济是法治经济, 法律制度在其发展过程中的作用无可替代。鉴于不同的混合所有制职业院校办学模式的差异较大以及混合所有制职业院校的法人治理结构又是一个建构的目标，因此，我们还需要从法律制度的供给上进行创新，尽可能对其法人治理结构所涉及的重要问题进行及时的法律规制。当前，还需要从立法或其技术层面上解决以下几个关键问题。一是通过完善混合所有制职业院校法人财产权来夯实其法人治理结构的经济基础；二是从立法上将混合所有制职业院校作为单一主体（学校类型）来设计其法人治理结构；三是从法定代表人复合多元模式的创新上来实现董事会决策的民主性和科学性；四是从法律方法或技术层面上处理好“新三会”和“老三会”的关系问题。