社会主要矛盾转化新视角下基层公安机关警务运行机制改革探索

周民尧

(绍兴市公安局柯桥区分局，浙江绍兴312032)

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一科学论断蕴含着丰富的内涵，是党和国家各项事业发展必须遵循的重大理论和实践支撑，也是公安工作特别是全面深化公安改革工作的重要价值引领和政策导向。新的社会主要矛盾相较于之前的社会主要矛盾，有了更多的复杂性特征，人民的需要从“物质文化”的简单需求，扩展到对“美好生活”的更高层次需求。人民追求的已不仅仅是温饱阶段的吃饱穿暖，还包括对民主、法治、公平、正义、安全、环境等制度文明成果的渴望。这就对公安工作提出了更高的要求。笔者结合浙江省“大部门、大警种制”机构改革成果，就基层公安工作(本文特指县(市、区)级层面))发展不平衡不充分的问题进行深入探讨，查找症结，深挖根源，思考提出县(市、区)公安机关深化警务机制改革的应对之策。

一、基层公安工作存在的不平衡不充分的问题

社会主要矛盾转化，让我们站在新的高度和新的视角重新审视公安工作，不断在解决旧矛盾中发现新矛盾、抓住新矛盾，找准新问题。在社会主要矛盾转化新视角下，基层公安工作存在以下几个不平衡不充分的问题。

(一)打与防工作摆位不平衡

在“打处论英雄”“数字出政绩”“上级看下级，关键看破案”等固有思维影响下，重打轻防现象在不同层级的公安机关均有不同程度的体现。一是存在各级领导更关注打击的现象。因领导的高度关注，社会与媒体对打击关注度也随之而提高。在各级公安机关绩效考核指标设置中，打击绩效分值占比远远高于防范绩效分值占比，领导的关注和绩效考核指挥棒的引导，决定了基层单位把更多的力量放在打击上。二是存在对“取消破案打处指标”执行不坚决的问题。加上“竞争性排名”等新指标，加剧了基层公安机关工作重心向打击进一步倾斜。三是由于打击成效“显性”、防范成效“隐性”的原因。案件破不了领导“先批示”，防范出问题领导“后知道”，二者在成效显现上的前与后、考核分值设计上的大与小，加剧了防范工作的弱化与虚化。目前，金融风险防范、涉众型经济犯罪群体重点管控、消防隐患治理等领域的问题多发、风险升级，既有社会发展到一定阶段的客观因素，也有打与防工作摆位不平衡，公安机关在上述领域前期投入力量不足、开展工作不够的原因。

(二)内部资源配置不平衡

突出表现为公安机关内部各部门对人力、情报、技术、装备实际占有的不平衡。资源占有率决定部门的话语权，受部门利益驱动和现行考核机制的影响，对警务资源最大限度的实际占有，成为部门间在新一轮改革中博弈的焦点。在推进“大部门、大警种制”机构改革中，资源配置与机构整合同步，在深化改革过程中，基层公安机关警务资源向特定部门集中的问题愈加突出。警务资源特别是信息资源、数据资源建设虽有考虑，但由于体制机制的制约，相关想法也只能无疾而终。

(三)警务工作统筹不充分

一是表现为警务工作部署安排的“碎片化”。上级公安机关对本级层面要解决的问题考虑较少，对下级的工作考虑较多，导致下级对上级的工作部署也是单打一、被动执行。二是机构改革并未做到上下一盘棋。基层公安机关机构整合到位了，上级公安机关未到位，“下改上不改”加剧了“上面千条线、下面一根针”的矛盾。如虽然建立了以勤务指挥调度为核心的情指联勤中心，但警情的接受转递、警令的上传下达仍是其主要业务工作，业务中枢功能并不能充分发挥，专项工作、阶段性任务由业务警种代本级公安机关谋划、组织实施，仍是各级公安机关部署工作的主要渠道，这一方面造成任务指标的层层加码，另一方面导致文多会多，基层应接不暇，更加剧了工作部署安排的“碎片化”。

(四)警务效能发挥不充分

突出表现为警务管理的“行政化”。一是纵向上警务管理层级多。一个普通治安案件从接警、立案、审批到报送完成至少要走完六大程序，大量的时间在请示报告等内部审批流程中消逝。二是横向部门间分工协作、优势互补上有短板。网状链接、扁平化运行的警务模式还没有形成，各自为战问题突出。三是非警务活动大量存在。加之名目繁多的检查评比，占据了基层大量的业务时间和精力。四是科技与警务深度融合尚处于浅显阶段。人与装备、人与战法、人与机制未能全融合，集约化系统化运行质量不高，也制约着警务效能的发挥。

(五)民警主观能动性发挥不充分

人是生产力中最活跃最根本的因素，也是公安战斗力的核心要素。影响民警主观能动性发挥的因素有以下几个方面。一是各级组织在确定组织目标时，对民警个人成长目标考虑不够充分，有时甚至为了组织目标牺牲个人目标，导致基层民警组织归属感不强。二是警力绝对性不足与结构性不足并存，加剧了基层警力的紧张。长期超负荷运转占用了民警大量的休息时间，增加了民警的职业倦怠，影响了民警的职业认同。三是随着内外部监督力度的进一步加大，面对一些不实或恶意的信访投诉，民警承受的心理压力巨大；加之部分领导以牺牲民警合法权益达到“息事宁人”解决信访投诉的处理方式，对民警的担当作为形成负面冲击。四是各级领导干部“鞭打快牛”“能者干、庸者看”的管理方式，一定程度上挫伤中坚骨干力量的工作积极性。五是绩效考核指标设计不合理，多头考核、重复考核，一定程度上限制了民警主观能动性的发挥。

二、社会主要矛盾转化下必须处理好的几个关系

系统性、整体性、协同性是习近平新时代中国特色社会主义思想重要的理论观点和推进工作的重要方法。用习近平新时代中国特色社会主义思想指导公安改革实践，关键是要更新观念。当前，要正确认识和处理好以下五大关系。

(一)预防和打击的关系

预防、打击既是公安机关的法定职责、重要任务，也是公安机关主要工作方式和手段，二者是同一事物的两个方面，在不同的社会发展阶段呈现出不同的联系。乱世用重典，说的是打击这一重要手段在治安形势严峻时期对社会治理的重要性，是面对已经形成的社会治安突出问题的被动之举，是对乱世治安秩序的“外科手术”。当前，我国社会治安形势总体稳定向好，社会风险处于有效控制范围内，趋于大治。盛世重预防，通过有效的预防，将治安问题解决于始发、解决于形成之前。目前，部分县(市、区)公安机关存在打与防工作摆位不平衡的问题。究其原因，一是部分县(市、区)公安机关片面认为公安机关是人民民主专政重要工具，导致对打击过分依赖；另一方面是对社会主要矛盾认识不到位，看不到人民群众对安全、公平、正义等需求的时代性增长，在警务安排和警务方式的选择上依然是严打思维，以打为主，没有与时俱进。进入新时代，要辩证看待防范、打击的关系，预防是人民对安全的新需要，应是第一位的，是我们维护治安秩序的首选；打击具有社会正义的价值，同样重要，但打击是为了减少犯罪，也是为了更好的预防，二者都应纳入“核心警务”范畴，并以预防统领打击。

(二)警务运行和行政管理的关系

警务工作不同于普通的行政工作，有着自己特殊的规律和特点。目前，警务运行是以行政管理层级为主设置层级、分配权限、配置权力，其弊端也显而易见。从警务实践来看，指挥管理的扁平化、警务要素融合的点对点，是新一轮警务改革的重要方向。因此，将现行的警务运行机制与行政管理二合一“一轨运行”的管理体制向警务运行、行政管理平行设置“双轨运行”的管理体制转化，并按照各自的规律加强制度设计，实现警务运行的“去行政化”，是改革创新的关键。要解决警务“碎片化”等突出问题，首要的是重构以各级公安机关情指联勤中心为核心的警务指挥系统，摆脱行政管理层级的干扰，以实现警务战略的谋划、警务战役的发起、警务运行的控制、警务目标的实现的集约化、系统化，推动警务模式由被动向主动、由分散向合成、由高耗向高效三个根本性转变。

(三)体制和机制的关系

改革开放40年来，公安历次改革都是顶层设计与基层探索相结合的产物，是自上而下和自下而上的双向协同。体制自身的稳定性决定其改革更多是基于上级公安机关的顶层制度设计，推进方式是自上而下；机制改革由于其自身的差异化特点，更多的是来源于基层公安机关的探索，在局部范围内的改革实验。在新一轮深化公安改革中，公安部在机构改革这个问题上，明确提出解决“脖子以上”的问题，而在机制改革上，则是由下至上。从各地实践看，一些地区“大部门、大警种制”机构改革后，机制改革却没有同步推进，这不仅造成机构改革的成效没有充分展现，而且致使资源部门化、警务行政化，权力下放、为基层减负松绑等问题解决得不彻底。也由于体制机制改革关系错位或认识不到位，造成基层公安机关在机制创新上观望等待，放不开手脚。

(四)智慧警务和传统警务的关系

随着“互联网+”时代的到来，智慧警务建设应运而生，大数据、云计算等科技手段广泛应用于公安实践，科技已成为加快警务发展的第一动力。即使公安科技再发展、再进步，公安工作的特殊性，也决定了传统警务不应被偏废。对传统警务否定或搁置不用，违背公安工作发展规律。公安工作植根于人民，传统警务中有着公安发展不可或缺的瑰宝，群众工作即是其中最绚丽的一朵。智慧警务为我们打击破案、数据采集、情报研判等行政执法和刑事司法工作提供了重要支撑，甚至是基层民警实战最得心应手的有力武器，但如何焕发传统警务新的生机活力，特别是群众工作如何在新时代走出新路径、展现新风采，同样应引起我们高度重视。即使科技再先进、警力再投入，在社会治安治理领域，缺少了广大人民群众的积极支持和参与，不着力打造共建共治共享的社会治理格局，我们也难以走出“警多人少、案多人少、事多人少”的困局。因此，当前公安工作应当是智慧警务与传统警务融合发展的推进期、加速期。

(五)“硬”和“软”的关系

从某种意义上讲，“硬”即法治，“软”即德治和自治。党的十九大提出打造共建共治共享社会治理新格局，明确了自治、法治、德治相结合的实现路径。社会发展到今天，公安机关人民民主专政的政治属性没有变，但在社会治理中更多的是管理和服务。人民内部矛盾和复杂的社会问题要靠社会治理来解决，而不应是一味的专政。柔性的治理手段已经上升为维护社会安全稳定的主要方式，中央提出的“政治效果、法律效果与社会效果统一”即在于此。客观分析，当前公安机关在处理“硬”和“软”的关系上，对法治有着强烈的情感认同，德治、自治特别是德治，还缺少发自内心的深刻认识，在工作摆位、机制建设、载体设计等环节上存在短板。如果重“硬”轻“软”，在德治和自治上组织实施不到位，一方面会加剧社会转型期的道德、诚信等方面的社会问题；另一方面会导致社会参与者参与社会治理积极性不高的现象，群防群治等传统力量，行业协会等新型组织，在矛盾纠纷排查化解、行业领域风险防范等方面不能充分发挥主体作用，不利于形成共建共治共享的良好氛围。这也是当前基层公安机关大量非警务活动、非治安类警情有进口无出口，在突出治安问题治理和风险防范上“跳独舞”的问题之一。

三、社会主要矛盾转化新视角下基层公安机关警务运行机制改革探索

纵观当前基层公安机关面临的五大瓶颈问题，分析社会主要矛盾转化下必须处理好的五大关系，同时考虑对接公安机关五级管理体制整体制度设计，笔者认为，基层公安机关开展警务运行机制改革，必须立足其事权范围，在其事权范围内进行探索，能改的、可以改的必须坚决改。关键是要更新警务理念，抓住主要矛盾，实现五个重点突破。

(一)要在推进警务指挥的体系化、合成化和去行政化上实现重点突破

在保持现有局、所两级情指联勤中心基本架构不变的基础上，重点在“加强核心勤务机构建设、统筹警务指挥与警务行动部门设置、调整县(市、区)局局领导管辖分工、整合情报技术资源”上同步推进。一是加强情指联勤中心建设。在县(市、区)局情指联勤中心原有工位的基础上，增设情报技术工位及其他与警情处置、战役发起相关的警种部门的工位。并根据实战需要，采取平时、战时两种勤务模式。平时，各工位在勤务安排上接受原单位的领导，负责原单位的相关工作；战时，接受情指联勤中心直接指挥，在指挥长直接指挥下开展相关工作。二是按照“情报、指挥、行动”一体化的警务实战流程，统筹设置警务指挥与行动部门。将承担社会巡防、管控、警情等第一处置职能的部门，包括治安、刑侦、巡特警、各派出所和提供情报技术支撑的部门，作为县(市、区)局情指联勤中心警务指挥的行动部门纳入警务指挥机构序列，在警务行动上受情指联勤中心的直接指挥，在机构设置上作为县(市、区)局业务警种不变。三是调整县(市、区)局局领导管辖分工。按照同一事项涉及部门由一名领导分管的原则，将情指联勤中心及承担社会巡防、管控和警情第一处置部门的职能由同一名局领导分管，理顺组织领导关系，以解决多头请示、多头汇报等问题。其他局领导分工以“战区”为主。

(二)要在构建“大专项”格局和推进研究工作、专项工作全融合运行上实现重点突破

将专项工作由目前的县(市、区)局、业务警种共同负责的二元结构向由县(市、区)局党委集中负责的一元结构转化，以解决工作统筹不充分、安排部署条线化、碎片化等问题。一是理顺专项工作机制。将各业务警种承担警种条线专项工作职责统一上收至县(市、区)局党委，各业务警种根据同级党委要求，对应做好警种条线专项工作的业务指导，形成“大专项”的工作格局。二是成立专项工作中心。人员由县(市、区)局的办公室以及各警种从事专项工作的人员组成，专项工作中心作为党委指定的承担专项工作的职能部门，与县(市、区)局的办公室合署办公，组织谋划县(市、区)局整体工作，在职责分工和机制运行上实现大研究、大专项的全融合。三是明确专项工作中心职责和工作流程。专项工作中心纳入县(市、区)局业务警种序列，受县(市、区)局党委直接指挥，对县(市、区)局党委负责，负责专项工作(包括业务、队伍、法制等各项专项工作)的统筹协调，承担工作、方案起草、信息报送、台账建设、痕迹归档、绩效考评等职责。

(三)要在建立以服务实战为核心的便利化效率化审批机制上实现重点突破

在县(市、区)局推行审批事项“最多跑一次”改革，降低警务运行成本，更好地服务基层、方便基层办事。一是建立法制部门案件内部签呈“一分钟受理、一分钟审批”机制。建立案卷网上审核前置机制，法制部门审核无误后基层单位再呈报纸质案卷，以减少因反复调整案卷事实材料、补充证据等造成多次往返奔跑，实现法制部门的一分钟受理、一分钟审批，将方便让给基层，提高办案效率。二是建立情报技术内部签呈审批“一分钟受理、一分钟办结”机制。凡是按管理权限需职能部门审核、县(市、区)局局领导审批的内部文书，一律由目前呈请单位自己按程序逐级呈送审批调整为职能部门受理后走程序呈请审批，变基层跑路为职能部门跑路，变多部门各自跑路为职能部门集中一次跑路，变领导个性审批为同类集中审批，节约基层和领导办事时间，提高工作效率。三是理顺文件审批流程。涉及全局的专项工作、重要工作需县(市、区)局局领导审批的，原则上一律由专项办公室草拟，呈请领导审批。执法勤务机构拟作为警种条线警务创新工作需县(市、区)局主要领导审批的，以及涉及县(市、区)局重点工作需上报上级公安机关的，一律由专项办审核并呈报。通过发文的归口管理、呈报机制的理顺，压缩文件数量，简化审批流程。

(四)要在规范情报技术部门工作流程更好发挥支撑实战“第一动力”上实现重点突破

将现有的单一服务支撑保障职能向服务支撑保障与行动并重转变，最大限度发挥情报技术的实战效能。一是建立双轨运行机制。实战部门前期受理、前期侦办的案件，按照实战部门请求——情报技术部门立线、锁定反馈——实战部门跟进的流程办理。情报技术部门通过网上侦查等发现的可疑情况，按照情报技术部门立线——扩线——锁定——落地——抓捕——移交办案部门审理的流程办理，并调动情报技术部门主动寻找战机开辟网上战场的积极性。二是推进情报技术力量结构变革。即加强情报、信息、技术等新型作战力量建设，在警力编制配置上予以倾斜。鉴于侦查办案对于情报技术的现实依赖性，在情报技术力量配置上，短期目标是达到全局刑事办案总警力的20%，中长期目标是达到30-40%，最终实现侦查民警与情报技术民警1∶2的比例。三是加强情报技术网下行动力量建设。在情报技术部门设立网上线索网下落地抓捕行动队，将情报技术部门由单一的服务支撑部门变为行动部门。

(五)要在打造共建共治共享社会治理新格局上实现重点突破

发挥公安机关的职能作用，以社区警务为平台，以打造安全社区“责任共同体”为目标，以警民共治为抓手，使预防违法犯罪在各个环节都得到落实。一是确立治安治理工作的核心警务地位。按照国家机构改革方案，中央政法委已不再设立社会治安综合治理办公室。公安机关作为管理治安的主要职能部门，应当不等不靠，主动作为，勇于担当，使治安治理成为公安警务的重要组成部分，不仅不应作为“非警务”而予以排除，而且也不应当将其作为“非核心警务”来边缘化对待。二是加快角色转变，使“共治”嵌入社会治理总体格局中。公安机关作为政府组成部门负有共建共治共享社会治安治理的责任，要积极发挥组织协调、宣传动员、绩效评估等多个环节的作用。政府应主动超前谋划，以构建社会治安一体化体系模式为平台，从预防犯罪、控制犯罪到侦查处理犯罪各个环节，打造共建共治共享的新格局。三是打通共同治理的“最后一公里”。在村居建立起治安自治组织、治安志愿者队伍和基层调解队伍，在学校(包括高校)建立起校警共治合作机制，在基层整合消防、环保、包村干部、社区民警等各类力量。还可以探索类似于“第三方警务”的做法，多方调动社会治安资源，在治安共治方面实行责任捆绑、机制对接，在乡镇党委、政府直接领导下形成共治合力，打造出社区安全“责任共同体”。