政府会计信息质量评价初探

秦杰马骁李博

财政部公布的2018年会计信息质量检查公告，一个重要的亮点是本次检查对行政事业单位执行会计准则制度和内部控制规范情况进行了检查，从问题单位涉及的违规情况来看，会计信息质量不高的问题依然不可小觑。因此，对政府会计信息质量进行评价显得极为重要，希望借助评价促进政府会计信息质量的提高。

一、政府会计信息质量评价目标

首先要明白评价目标是什么，确定了目标，政府会计信息质量的评价才有了方向。从现有的文献来看，国内外的专家学者对企业会计信息质量评价研究较多，他们根据会计信息的服务对象来界定会计信息质量评价的标准，主要形成了两种主要的观点。

一是用户需求观。这种观点主要是站在决策使用者即利益相关者的角度考虑问题，其评价标准是企业提供的会计信息能否对利益相关者决策产生正向影响，即能否满足他们对会计信息的需求。一个企业的利益相关者主要是大股东、管理者、监管者、债权人等。二是投资者保护观。这种观点是站在广大投资者的角度，认为会计信息主要服务于广大投资者，投资者需要利益的回报，应尽可能地减少信息不对称导致的对投资者的损害。

2015年财政部令第78号公布的《政府会计准则—基本准则》，明确“政府会计主体提供的会计信息，应当与反映政府会计主体公共受托责任履行情况以及报告使用者决策或者监督、管理的需要相关，有助于报告使用者对政府会计主体过去、现在或者未来的情况作出评价或者预测”。由此可见，政府会计信息的需求者更广泛，对政府会计信息质量的要求更高，政府会计信息质量的评价应立足于两种观点，集两种观点之成。从委托管理理论的角度来看，公众享有知情权，需要了解政府的受托责任履行情况，比如政府预算执行情况、政府债务情况、政府财政资源来源等，进而监督政府行为。当然，政府会计信息的使用者除了社会公众，还包括各级人大、各级政府及其有关部门，他们使用主要是为了进行决策或者监督管理，需要有用的信息帮助使用者进行政治决策、经济决策、社会决策，这与投资者保护观也是不冲突的，因为国家和政府的利益根本上是公众的利益。

二、政府会计信息质量评价的功能

对会计信息质量进行评价能产生什么好的影响，这就是会计信息质量评价的功能。要明确会计信息质量评价的功能，首先要明确会计信息的功能。

从企业会计信息来看，一方面，债权人、投资者等可以从会计信息中预测到该企业的股票走势，降低信息不对称导致的风险，从而进行科学决策，此时会计信息具有定价的功能；另一方面，大股东、监管者等可以通过会计信息了解到企业的运营状况，判断管理当局的治理举措是否得当，从而进行监督，这反映的是会计信息的治理功能。

同样的，政府会计信息也基本具备上述功能。各级人大和公众，通过行政事业的会计信息了解该单位的实际情况，比如预算执行率、资产负债情况等，信息透明度提高，判断该单位是否有作为，降低信息不对称导致的“代理成本”，从而对政府行为起到监督作用。各级政府及其有关部门通过会计信息，掌握本单位及其下属单位的实际情况，比如财政资源的来源以及可持续性、营运业绩等，从而进行合理决策。当然，政府会计信息功能要想得到真正的体现，必须保证会计信息高质量。高质量的政府会计信息才能真正的反映该单位的实际情况，才能真正的减少信息不对称。这就需要对政府会计信息进行评价，体现了政府会计信息质量评价的辅助监督作用和决策指导作用。

三、政府会计信息质量评价的模式

会计信息质量评价的模式主要有两种：有偿性模式和无偿性模式。

企业进行会计信息质量评价通常是采用有偿性模式。比如，上市公司每年都要发布审计报告并附上财务报告，向社会公众披露会计信息。在这之前，该上市公司首先要请会计师事务所对其会计信息进行审计，通常注册会计师出具无保留意见审计报告时，认为该上市公司的会计信息是高质量的，可以信任使用的。这种模式下，该企业要对会计师事务所进行有偿付费，实质上该上市公司扮演了甲方的角色，而出具审计报告的会计师事务所扮演了乙方的角色，这就导致审计结果的公信程度会有所下降。

无偿性模式是指对会计信息进行评价的单位不向被评价的单位收取费用，对政府会计信息质量进行评价一般情况下就是采用这种模式。对行政事业单位或者国有企业的审计、检查以及对会计信息质量进行评价，一般都是由财政部或者中华人民共和国审计署组织实施的。例如，财政部公布的2018年会计信息质量检查公告，就是财政部组织驻各地财政监察专员办事处和各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）以及新疆生产建设兵团财政局组织开展的2017年度会计执法检查，这种检查、评价是为了提高会计信息质量、规范财经秩序、防范重大风险，不是一种商业行为。这种模式下，实施评价的单位与被评价的单位之间不存在利益关系，实施评价的单位独立性很强，其评价结果的可信度高于有偿性模式下的评价结果。

四、政府会计信息质量的衡量方法

会计信息质量本质上是一个抽象的概念，评判会计信息质量的高低或者优劣就需要一个具体的指标，用具体的指标将会计信息质量这个抽象的概念量化。

从国内外关于企业会计信息质量的研究来看，很多学者往往是选取会计信息质量最重要的几个特征来进行量化，比如真实性、盈余质量、及时性、透明度等等。真实性的衡量往往是采用各个项目的失真率，例如资产失真率就是资产不实金额除以资产总额得到的比率，失真率越小则表示真实性越强，反之则真实性越弱。从这个角度衡量政府会计信息质量，并不能完全符合政府会计信息质量的评价目标和功能，不能用其作为政府会计信息质量的衡量方法。笔者以为，政府会计信息质量的衡量方法不能采用盈余质量。很多学者认为当期盈余能在以后得到持续保持即说明盈余高质量，这本质上就是判断一个企业能否持续稳定的获利，能否及时将销售转化为现金流。行政事业单位作出决策更多的考量应该是社会效益，而不只是简简单单的经济效益，因此用盈余质量来衡量政府会计信息质量是不科学的。

笔者以为，应采用透明度作为政府会计信息质量评价的衡量方法。透明度越高，越有助于政府与社会公众进行有效的沟通，利于社会公众监督政府行为、监督政府的经济活动，更好的保护社会公众的利益。用透明度来衡量政府会计信息质量，利于暴露我国政府会计体系中仍然存在的问题，方便我国进一步完善财经制度。因此，如何建立一套政府会计信息披露体系是学者们需要深入研究的问题。