湖北国家储备林建设投融资模式创新

郑俪璇

引言

国家储备林制度是根据2015年中央一号文件和《生态文明体制改革总体方案》的要求，按照总量平衡、结构优化、进口适度、持续经营的目标要求，探索生产能力高效、经营规模适度、储备条件有序、生态环境良好的木材安全道路。结合《湖北林业发展“十三五”规划纲要》和《湖北林业产业发展“十三五”规划》以及《长江经济带生态保护和绿色发展总体规划》、《汉江生态经济带发展规划》的相关任务和目标要求，国家储备林建设是其中的重点投资建设领域。

一、国家储备林建设目标和原则

湖北省林业投融资领域可大致划分为三类：

第一类：涉及生态保护等硬性约束，公益性非常强，基本没有经济效益的项目，如石漠化治理、天然林资源保护、长江防护林建设、湿地保护修复、森林防火、林业有害生物防治等林业重大生态建设。第二类：以实现绿色可持续发展为目标，市场效益较强，兼具生态保障效益的项目，如发展林下经济、竹藤花卉、林木种苗、林业生物医药、森林旅游休闲康养以及制浆造纸、林产化工、人造板、特色经济林产品深加工等项目。第三类：兼具生态保护和绿色发展任务，生态社会效益较强，有一定经济效益的项目，如营造林项目，包括国家储备林、工业原料林、木本油料等经济林，以及湿地公园、森林公园等。由于此类项目政策性要求高、现金流有限，需要政府主导和规划统筹，并通过各种方式给予补助和支持，因此此类项目需要积极引进社会资本，探索市场化融资模式。

国家储备林项目的建设目标是：采取人工造林、改造培育、中幼林抚育和现有林管护(含天然林管护)等措施，大力营造珍稀大径级用材林、短周期工业原料林、速生丰产林、水源涵养林、水土保持林、农田防护林、沿江防护林和血防林，提高湖北省木材储备、水源涵养、水土保持能力和生态安全保障水平。建设总规模92.0万公顷，其中人工造林32.7万公顷、改造培育59.3万公顷。

储备林建设周期长、风险高、政策性强且投融资需求巨大。针对当前湖北林业生态保护与绿色产业发展之间的矛盾，主要工作原则包括：一是开拓投融资途径和思路。加强金融机构与政府对接，打破传统林业发展完全依赖财政投入的惯性思维，推动林业投融资机制创新。二是因地制宜，精准施策。根据不同领域、不同片区林业禀赋、产业发展特点，找准林业项目市场功能与政府行为的最佳结合点，设计融资解决方案。三是整合资源，市场运作。积极推动湖北省林业主管部门整合财政资金，做好重大生态建设项目策划，推行PPP等模式，探索运用更多样化的金融工具，引领社会资本，聚合各类社会资源。四是通过机制体制建设管控风险。在融资支持的同时推动制度建设、市场建设，落实多元化担保结构和增信措施，改善林区金融生态环境，有效防范信贷风险。

二、效益分析

1.生态效益分析

项目实施后，对湖北省区域内涵养水源、保育土壤、固碳释氧、净化空气等方面具有促进作用。随着湖北省森林的生长及立地条件的改善，生态系统的固碳能力增强，碳储量增加，森林生态服务功能将得到极大提高，对于构建沿江生态保护带和实施国家战略水资源保障均具有直接支持效果，生态效益显著。根据测算，建设完成后，每年可实现水源涵养生态价值230亿元，水土保持生态价值72亿元，固碳释氧、净化空气生态价值178亿元。森林覆盖率提高1.5‰，增加木材1.2亿立方米，带动5000个贫困户脱贫。

一是涵养水源。据国内外大量研究材料分析，营造1公顷林地，标准林分一般可增加蓄水300立方米。新造林基地的森林生态系统可涵养水源量2.76亿立方米。

二是保育土壤。研究表明，每公顷森林固土量29.9吨，每公顷森林年保持氮量0.06吨，年保持磷量0.02吨，年保持钾量0.55吨，年保持有机质量1.34吨。

三是固碳释氧。研究表明，林木每增加蓄积1立方米，平均可吸收1.83吨二氧化碳，同时释放氧气1.62吨。

四是积累营养物质。森林在生长过程中不停的从周围的环境吸收各种矿质元素并固定在植物体内，对降低下游面源污染及水体富营养化有重要作用。

五是净化大气环境。森林可以通过阻挡、过滤和吸附粉尘来净化大气。

2.社会效益分析

规划项目的实施，能够在一定程度上实现湖北森林的可持续经营，保障国家的木材安全，同时，将大大促进湖北省林业产业结构加快调整，林业投融资机制加快创新，提高森林总量的同时，优美的森林景观美化了环境，明显改善生态环境和人居环境，具有显著的社会效益。

一是增加林产品供应，维护国家木材安全。规划建设有利于改善林分结构，提高单位面积林分产量，为湖北省培育储备大量的林木资源，有效增加国内木材供应，减少对国外木材进口依赖，保障国家木材安全，缓解优质、珍贵木材供求矛盾，促进湖北社会经济可持续发展发挥重要作用。

二是改善生产生活条件，促进精准扶贫。通过规划建设，广泛吸收农村剩余劳力再就业，另外，林业产品运输等还将带来间接的劳务收入，同时还可带动运输、物资生产等相关产业的发展，促进地方经济建设。

三是调整农村产业结构，推动新型农村建设。规划实施可发挥山区资源优势，变资源优势为产业优势，结合集体林权制度改革和湖北林业科学发展目标，实施速生丰产林建设，规划的实施可以长期持续稳定地增加农民收入，推动社会主义新农村建设。

3.经济效益分析

综合考虑项目内生现金流和外部经济效益，国家储备林建设92万公顷，全部建成成熟后，年生产木材10795万立方米，每立方米平均收益600元，考虑年采伐限额仅为1020万立方米，年收益60亿元左右。

三、投融资模式创新

近两年来，全国各地围绕储备林融资建设创新了一些新的模式和做法，值得湖北省国家储备林建设发展借鉴。

（一）省属企业统贷模式：整合林业资源设立省属林业龙头企业，既是市场化运作的企业，也兼具政策性任务，在储备林建设中按照政府的统一规划部署，发挥统贷平台作用

以广西为例，广西承担国家储备林基地建设任务2100万亩，占全国总规模的10.5%，任务量全国第一；项目建设任务覆盖14个市72个县，覆盖区内涉及29个连片特殊困难地区，总投资350亿元，融资需求超过200亿元。对于金融机构而言，储备林项目建设期长、运营期更长，面临林业种植产业还款现金流不稳定的风险，且林业担保资源非常有限，信贷管理难度大。广西省政府坚持统一规划，有效整合资金、整合资源、整合政策，优先支持全省13家国有林场，依托省属林业集团统一借款，通过设立多元化的风险准备金，建立并实施国有林权抵押流转机制、采伐证管理机制和统一交易管理机制，顺利获得融资支持。

（二）PPP模式：政府授权给具有政府背景的投融资主体，作为政府方出资人，同时引入社会资本共同成立PPP项目公司，作为建设和融资主体

以福建为例，福建省是我国林业大省，森林覆盖率多年位居全国首位，集体林权制度改革走在全国前列。福建南平作为全国人工商品林特别是杉木的核心产区，是国家储备林建设的重点地区，计划种植规模超过460万亩，主要树种有杉木、马尾松等针叶树和木荷、枫香等乡土阔叶树以及楠木、红豆杉等珍贵阔叶树等，通过新造林、改培、补植补造等方式实现森林质量精准提升的目标，同时选择适宜的地块和种植模式开展林下经济约30万亩。在国家林业局的指导下，为提升可操作性和推动效率，南平市林业局统筹协调辖区内各县，为政府与社会资本合作搭建统一合作框架，构建“市带县”模式，由市级主体与南平市林业局签订PPP合同，再与下辖县（区）政府或其授权部门签订PPP项目子合同，与项目公司签订项目建设协议，以PPP合同项下全部应收账款为融资提供担保。与此同时，南平市林业局统筹协调各项目建设单位共同出资设立风险准备金。还通过采取林权控制措施、林业保险、动态还款、账户监管、木材采伐控制等方式有效缓释信贷风险。

（三）市场化企业主导的市场化融资模式：市场化主体出于自身经营需要，将产业链向上游资源开发延伸，发展如林板一体化等项目。通过政府引导和扶持，将储备林建设的政策性任务融入市场化主体的经营建设中

某大型森工企业拟在速生丰产林地区租种超过120万亩林地实施人工林定向培育，实现林板一体化经营。该项目采取“企业主导、市场化运作、政府扶持”的市场化主体开发融资模式。该森工企业为争取融资愿意提供最高额林木资产（人工商品林林木资产）为项目贷款提供抵押担保。当地国资委承诺注入30亿元国企改革基金，用于补充项目建设资金和经营性资金，扶持该森工企业做大做强。该林板一体化项目的顺利实施，成功探索出一条以市场化模式支持储备林战略建设的新路径。