技术治理：城市社区集体行动探寻

张继军

（延安大学 政法学院，陕西 延安 716000）

一、文献梳理：社区集体行动研究

单位制解体后，城市社区承担着提供基层公共服务和公共管理的职能。同时，社会分工逐步细化，利益结构不断重构，城市社区治理要求多元主体互动、合作，多元要素协调、配合，多种力量互益、共生。城市社区公共事务治理的复杂性和综合性，决定着单一政府或社区已无法满足基层治理的需要，要求单人舞转向多人共舞，呼唤更多的社区主体参与社区治理和社区服务。

（一）社区集体行动研究及其述评

当人面对公共事务时，实现集体行动却非易事。亚里士多德认为，“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务。”［1]哈丁则指出，“在一个信奉公地自由使用的社会里，每个人趋之若鹜地追求他们自己的最佳利益。”奥尔森认为，“理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们的共同的或群体的利益而采取行动。”［2]费孝通指出，“人们只关心核心家庭的利益，一说是公家的，差不多就是大家都可以占一点便宜的意识。”［3]

我国已进入新时代，社会主要矛盾也已发生转变，正面临着新形势、新环境和新任务。“社会治理与改革就是把私权利还给个人，让人民拥有获得幸福生活的权利，切实解决人民最关心的实际利益问题。”［4]但是，在我国城市社区公共事务治理和社区公共物品供给过程中，由于多重因素影响，以及多元现实困境的干预，致使我国城市社区集体行动陷入困境，构建美好、幸福、和谐社区生活共同体仍在路上。第一，一个人，只要不被排斥在分享他人或集体努力带来的利益之外，社区居民便会选择做一位搭便车者。第二，单位制解体后，“依附—庇护”关系下的单位人转为自由的社会人，城市社区成员是分散的，组织化程度较低，社区缺乏合作、信任等社会资本。第三，由于历史因素，我国长期以来缺乏社会建设，缺乏多种社会组织承接政府剥离出来的社会职能和事务治理的能力，往往只见政府行动，不见社会行动。在城市社区治理过程中，社会人急需通过组织化向社团人转变，由原子化转向组织化，以社区社会组织为载体，实现城市社区集体行动。

为实现城市社区集体行动，学者们和实务者从各自角度提出了破解城市社区集体行动困境的发展之道。“结构主义者认为结构才是集体行动的本源，功利主义认为有着共同利益的群体成员才有集体行动的可能。”［5]佘湘指出，社区的有效治理建立在导向集体行动的制度安排和社区内部的利益关联上，以助推社区集体行动。吴光芸指出，“信任、互惠规范和参与网络等形式存在的社会资本把微观层次的个体行为与宏观层次的集体选择结合在一起。”［6]青木昌彦认为，“一个具有较深厚社会资本的社会能较容易地形成合作性规范，使集体行动的困境迎刃而解。”［7]吴梅等人认为，“实现城市社区集体行动，重点在于疏通个体理性与集体理性的关系，使成员个人利益融入社区公共利益。”［8]李瑞娥认为，“需要在个体理性的效率追求与集体理性的共同信念中实现可持续发展战略。”［9]

（二）社区集体行动探寻及其技术治理

党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，社区治理便成为学术界和基层政府关注的焦点，全国各地都在创新和探索社区治理模式。所谓社区治理，是指自下而上与自上而下相结合，以社区需求为导向，坚持政府扶持和主导，社区居民委员会引导，各种社会力量参与，形成多元主体参与社区公共问题、社区公共事务治理的互动过程。主体既包括社区居民委员会，也包括各类社区社会组织、辖区单位和社区居民，它们一起参与社区治理，相互协作互动。

社会工作模式使用社会工作方法和技术，而非行政工作方法和技术，它是社区多元社会要素协同、共生、合作的过程，主张培育社区居民主体性，孵化草根组织，链接社会资源等构建公民社区的内容。与此同时，它有一套社会工作体系，秉承伙伴、互惠、合作和协调关系，区别于命令式的行政工作体系。社会工作模式依托大量的社会工作方法与技术，如通常所说的治理技术、协商技术和对话技术，尤其是开放空间会议技术的应用，促使基层治理的良性开展。开放空间会议技术，来源于会议中的茶歇，是一种独特的会议模式，区别于行政会议模式带来的权威、命令主导原则，也不同于行政会议那种具有严格的等级秩序，行政会议氛围相对压抑、保守；坚持贯彻自由、平等、开放的原则，释放充分的、轻松的公共空间，秉承一定会议规则和会议法则，最终做好准备迎接惊喜的过程；它是一种协商民主的会议形式，参与者都是利益相关者，不仅可以调动大多数人的积极性和热情，还可以激人们创新观点，达成新的共识，助推城市社区公共事务的良好治理。

二、治理困境：H市S社区13号楼栋的问题症结

S社区位于H市T区东部，辖区面积0.9平方公里。它是一个典型的城市老旧型社区，房屋建设年份久远，社区基础设施落后；具有相对开放，什么人都可以进，什么人都可以出。它并不像封闭的高档型社区那样，楼宇林立，绿化优美，还具有相当成熟的物业管理体系。由于S社区属于老旧型社区，不利于引进成熟的市场物业管理机构，同时也缺乏相应的基层政府力量介入，加之社区治理水平和社区治理能力相对滞后，社区居民参与行动不足，参与意愿不强，S社区13号楼栋的环境卫生自然不容乐观，逐步成为楼栋居民的一块“心病”，始终难以“治愈”。

（一） 社区公共产品

社区公共产品与社区居民日常生活息息相关，它是社区居民幸福的重要内容和关键所在，甚至可以说，社区公共产品的有效供给决定着美好、和谐、幸福社区的构建。社区公共产品的具体生产、具体经营，可以在不同的主体间得以合作与实现，换句话说，社区公共产品的生产者和提供者应该是多元的，不仅包括基层政府和社区居民委员会，也包括社区居民和社区草根组织。在社区13号楼栋，美好的楼栋环境是楼栋居民需要的一项公共产品，但却没有生产出这项公共产品，楼栋居民的幸福指数持续偏低。他们身处在脏乱差的环境之中，同时还存在一定安全隐患，可谓是苦不堪言。尽管13号楼栋居民同住一栋楼，彼此之间却是松散的个体，都存着搭便车的心理，个体需求没有以整体需求表达出来，整体需求也没有以组织形式提出来和行动起来。

（二）集体行动陷入困境

公共物品理论认为，市场失灵在于公共物品具有非排他性，这使得集团成员有了搭便车的客观基础。［10]“国家、市场、社区满足人们不同产品需要，社区可以满足社区居民的准公共产品需要。”［11]对S社区13号楼栋居民而言，美好的楼栋环境是楼栋居民所需社区公共产品，也是楼栋居民幸福生活的内容。由于多种因素，导致这项公共物品无法生产和供给，从而陷入了社区集体行动的尴尬困境。

1.楼栋居民行动的缺失。根据奥尔森的集体行动理论，面对公共物品提供，社区居民存在搭便车心理。个体追求自身利益最大化，面对公共事务治理和公共产品供给却失去集体理性。由于我国城市社区建设大多是政府主导进行开展的，政府扮演着包办者、包揽者的角色，社区居民和草根组织没有正确意识，也没有正常渠道参与。基层政府、社区居民委员会包办色彩很浓重，包办的越多，社区居民行动的就会越少。社区居民对社区居民委员会有严重的依赖心理，认为这些问题都是社区居民委员会要做的，和社区居民自身并无直接责任关系。

2.社区公共产品供给单一。在社区治理实践过程中，大量的社区治理行动只停留在社区居民委员会层面，也就是单一主体行动的过程，社区居民主体参与的身影却销声匿迹。S社区居民委员会曾经以党员带头、小组长和楼栋长为参与骨干，铲除牛皮癣，劝导社区居民将杂物带回家中，但是，没过多久，楼道又陷入脏乱差。S社区居民委员会单方行动陷入困境，也缺乏社会工作技术引导社区居民行动。没有参与，就没有责任。社区居民委员会单一主体行动时，由于缺少了社区居民的参与，社区居民便没有参与13号楼栋治理的责任和意识。

3.楼栋的社会资本不足。卢曼认为，信任具有简化复杂性的作用；威廉姆则认为，双方不信任将产生大量交易成本。林楠指出，“信任可以定义为对他人在叫还债考虑到自我的利益的信息和期待，它代表着对一个事件或行动将会发生或不会发生的信念。”［12]爱德华·戴明在为约翰·惠特尼的《信任经济学》的序中更是写道，没有信任，每个部分都会为了保护自己的直接利益而损害长远利益。S社区13号楼栋居民只顾及自身利益，不关心社区公共事务的治理，社区居民有个体理性却没有集体理性，每个人都逃避行动的责任，进一步导致环境走向恶性循环。13号楼栋居民缺乏互惠、合作和信任的社会资本，也缺乏约束楼栋居民参与楼栋环境治理的具体行为规范和心理契约，从而致使13号楼栋治理陷入集体行动困境。

三、技术牵引：H市S社区13号楼栋集体行动的技术路径

（一）需求表达——赋予表达权

13号楼栋居民是该楼栋微群体，美好楼栋环境是13号楼栋居民切身需要的公共产品，与社区居民利益相关度很高。根据13号楼栋现实情况，S社区社工开展“我说我楼”主题活动，深入调查存在的问题，充分了解社区居民的需求。使用卡片法、参与式需求调查等社会工作技术收集13号楼栋存在的问题和居民的具体需要。在遵循卡片内容“相同的纵向贴、不同的横向贴”的规则，问题主要表现是：乱堆杂物，如废纸盒、塑料瓶、柴草；无照明灯；墙壁脏，如牛皮癣反复、墙壁卫生死角。居民主要需求表现为：楼道畅通，安装楼道灯，楼道干净卫生。

需求表达就是把社区居民的利益放在公共利益视野下考量，充分尊重社区居民个人意愿，赋予社区居民自由表达需求的权利，找到社区居民的真实需求，从而规避虚假需求，共同讨论需求，找到社群公共需求的过程。这启示着我们：应建立多种形式社区居民利益表达机制，收集社区居民真实需求信息，知悉于民，谋利于民，从社区居民的实际需要出发。需求表达机制的关键在于赋予楼栋居民表达权，真正以社区居民需求为导向，问需于民，从而找到社区居民需求的最大公约数。

（二）问题讨论——赋予决策权

在明确13号楼栋存在问题和居民具体需求后，S社区社工引导楼栋居民参与解决问题的讨论，激发楼栋居民的参与热情，分析楼栋治理优势并进行风险评估，逐步形成治理13号楼栋具体方案。

S社区社工开展“我说我楼”主题活动，继续使用卡片法，引导楼栋居民充分表达治理13号楼栋的主要优势和可能产生的风险。楼栋治理优势为：社区已经筹集2万元资金；部分楼栋居民积极性高；政府及相关部门大力支持。楼栋治理可能面临的风险：少数居民积极性不高；电费收取和支出不及时；居民遇到困难时会放弃。

与此同时，S社区居民委员会及时转变观念，赋予13号楼栋居民决策权，让社区居民讨论形成楼栋治理方案。社区居民则获得自主获得空间，在参与中不断提升合作意识和自治能力，不断达成共识，形成治理13号楼栋治理详细方案。也就是说，社区居民有了参与，也就有了责任，由个体理性走向集体理性。

S社区社工继续使用社会工作方法和技术，让楼栋居民制定楼栋治理方案，并发现楼栋潜在领袖或领袖团队。社区居民讨论形成13号楼栋治理目标：清理楼道杂物，保持楼道干净整洁；实现楼道夜间照明；轮流打扫楼道常态化。

接着社区社工使用卡片法、打分法、签名法、开放空间会议等技术，让社区居民充分讨论，引导13号楼栋居民制定楼栋治理方案，收集楼栋治理具体建议：各扫门前雪，清理乱堆乱放和牛皮癣；集中劳动清理卫生死角；社区开展楼道刷白；社区安装楼道灯。

在确定13号楼栋具体治理建议后，社工继续引导楼栋居民确定治理楼栋时间，使用打分法确定“集中劳动清理时间”“开展楼道刷白”“安装楼道灯”的执行时间：5月12日—18日各扫门前雪，清理乱堆乱放和牛皮癣；5月19日上午集中劳动，清理卫生死角；5月22日社区开展楼道刷白；5月28日社区安装楼道灯。

至此，在S社区社工的引导下，13号楼栋居民达成最大共识，制定出楼栋环境治理方案。社区居民委员会改变了传统大包大揽的角色，转而赋权居民，引导居民，发挥社区居民自治功能，培养社区居民自治能力，促使社区自治空间在深度和广度上得到更好的深化。

（三）事务参与——赋予行动权

S社区13号楼栋治理方案的生成是经过楼栋居民反复讨论，不断达成共识的过程，也是基层民主萌发的过程。没有参与，就没有责任，就没有反思，也就没有成长。执行方案过程则是社区居民参与社区治理过程，社区居民锻炼了合作能力，培养了团队协调能力，促进了社区居民主体性的发挥和迸发，唤醒了社区居民行动的意识和行动的责任。

方案制定出来以后，社区社工开展“我爱我楼”整治行动，目标领袖组织13号楼栋居民执行居民决议，积极引导楼栋居民参与社区事务治理，问行于民。社区居民委员会在行动，楼栋居民在行动，助推社区集体行动：第一，从旁观者转变为参与者。13号楼栋居民自我行动，从旁观者变为行动者，切实参与清理楼道杂物，保持楼栋通畅。第二，社区专业事情专业干。社区聘请专业施工，安装声光控楼道灯照明、楼梯间刷白。第三，吸纳居民意见，引导居民行动。社区居民的意见被采集后，在开放空间讨论后形成专门的落实整改、信息反馈的程序和机制。大家看到自己讨论的意见被采纳并被体现在社区实际工作中，才能让他们体会到自己是社区的主人，才能激发社区居民参与社区治理的热情。

（四）楼栋自管——赋予自治权

“治理主体的培育是重点，因为‘事在人为’，凡事都是人做出来的。”［13]在社区治理和服务过程中，社区社会组织是重要参与主体，发挥着越来越重要的作用，它具备社团领袖、社团章程、独立财务等基本要素。为实现社区居民原子化转向组织化，引导社区居民培育出草根组织，社区社工赋予社区居民自治权，通过社会工作方法与技术，增强社区居民行动能力、组织能力和合作能力，使社区居民以组织为载体，更好地参与社区治理。

为实现13号楼栋居民自我管理、自我教育、自我服务目标，推选出真正领袖。S社区开展“连连看、帮帮团”两项活动，社区社工半退出，并进一步发现目标领袖和推选门栋长。通过卡片法推选团队老大，成立党小组长、楼栋长、门栋长为成员的门栋自管小组，商讨门栋自管长效机制，签署楼栋自管公约。自管公约是13号楼栋居民的心理契约，具有很强的规范作用和约束力。与此同时，为推动楼栋自管小组独立自主和可持续发展，并逐步推广，S社区协商讨论出以下四点措施：规避风险，先易后难，先示范，后推广；设立公示牌，鼓励为主，相互促进；实施社区星级评优奖励制度；推行楼栋自管小组公益服务补贴制度。

（五）居民评估——赋予评估权

评估参与机制属于参与式评估，不是单纯以第三方为主导评价的项目评估机制，能够真正地、真实地反映公益项目的实际情况、问题和效果，并给出贴近客观事实的反馈意见或反馈建议，这是一种有价值、有科学性、有可行性和有功效性的参与评估机制。评估参与赋予多元主体评估权，表达群体意愿，既包括社团成员、服务对象，也包括项目执行团队，甚至包括社区居民委员会或街道办事处工作人员。

赋予居民评估权，治理效果让13号楼栋居民评判，坚持以满足社区居民需求导向为出发点和落脚点，切实满足社区居民需求，凝聚社区居民力量，增进社区居民对楼栋、社区的认同感。S社区门栋自管组已经带来诸多显性和隐性收益：第一，人的变化。社区居民幸福指数增高，楼栋关系更加融洽，邻里互助氛围浓厚。第二，物的变化。社区居民楼道无“六乱”现象，并实现夜间照明，楼栋环境更加优美。第三，社区的变化。13号楼栋成立门栋自管组，直接推动社区实现门栋自管，为社区治理奠定良好基础。第四，实现集体行动。社区社工通过技术牵引，给予楼栋居民表达权、决策权、自治权、行动权和评估权，生成楼栋互惠、合作、信任等社会资本，助推社区集体行动，破解社区集体行动困境。

四、结论与思考

城市社区治理和社区公共产品供给需要多元主体行动，多方力量参与民主协商、互惠合作。在实践过程中，城市社区集体行动往往陷入困境，致使社区公共产品无法有效供给。通过对H市T区S社区13号楼栋自管组的反思，提出技术牵引下社区集体行动的可行技术路径，即技术牵引下社区公共事务集体行动四微机制，实现社区成员集体理性回归，破解城市社区集体行动困境，助推城市社区治理现代化建设。

（一） 发现微群体

奥尔森指出，“当群体成员数量增加时，群体中每个个体在获取公共物品后能从中取得的好处会减少。”［14]S社区社工通过前期筛查，从简到难，找到社区基础条件最好、社区居民需求最强烈、社区问题最突出的楼栋，精确锁定13楼栋居民这一微群体，使用卡片法、归纳法、参与式需求调查法等社会工作技术，充分赋予社区居民需求表达权、问题讨论权、活动策划权和方案执行权，凝聚了楼栋居民的智慧和力量，让楼栋居民真实的表达群体需要，即社区居民对美好楼栋环境公共产品的需要。这项社区公共产品与楼栋居民切身利益息息相关，更是直接影响了楼栋居民的日常生活，这也是楼道居民最有参与动力的社区公共事务之一。

（二）链接微项目

“项目制是创新政策的工具，是自上而下的政府行动和自下而上的社会行动的有机融合。”［15]S社区13楼栋自管组是H省公益创投大赛中的“我爱我楼”社区公益服务项目的成果体现，它是H省以公益项目促进社区社团发育的工具，实现公益项目和社区组织孵化的有效链接。在H省公益创投大赛中，H市T区S社区“我爱我楼”项目荣获一等奖，获得省民政厅2万元资助。项目资金用于S社区在楼栋环境治理，激发了社区行动力和热情，提供社区社会组织孵化资金和技术支持，为公益项目落地生根提供有效保障。

（三）生成微组织

社区社会组织具有自发性、民间性、服务性、灵活性等特征，它是社区居民参与社区治理和社区服务的重要载体，也是实现基层协商民主的有效形式。社区要大力培育各类社区社会组织，尤其是孵化志愿服务类和公共事务治理类组织，逐步实现社区居民的组织化，让组织成为社会成员追求自身需求的载体，使社区居民自治由无序化向有序化转变，由零散化向组织化转变。在社区社会组织培育中，S社区社工拥有自主权和行动权，运用社会工作模式，借助社会工作方法和技术，通过介入、半介入直至完全退出的形式，让“我爱我楼”项目落地生根。在社区居民委员会和楼栋居民共同协作与行动下，生产出13号楼栋居民需要的公共产品，也生产出13号楼楼栋自管组这一微组织。

（四）撬动微自治

基层自治的形式是多元化的，也是多层次的，它更是基层治理的有效内容。随着基层政府向社会分权，社区居民委员会也在下沉自治单元，逐步向院落、楼栋、门栋释放足够的自治空间和自治权利，以激活社区治理活力。基层自治单元规模日益缩小，居民自治形成微群体，也利于实现效益内部化，更容易生产互惠、信任、合作等社会资本，最终破解城市社区集体行动的困境，达致微自治。自S社区13号楼门栋自管组成立以来，社区居民获得一项公共产品，即美好的楼栋环境，自治组织得以有效运转，社区居民之间相互服务、相互监督、相互教育，不断生成互惠、信任、合作等社会资本。“一方面减少彼此之间的利益冲突和防范机会主义，另一方面多元治理主体之间更少的纠纷。”［16]