临沂市兰山区创新探索区镇事权改革

● 王君师

（作者系临沂市兰山区委书记、编委主任）

临沂市兰山区聚焦区镇两级职责界限不清、管理体制不顺等问题，创新探索区镇事权改革。统筹核心事权，凝聚发展合力；下沉便民事权，提升治理水平；明确共有事权，提升综合效能；强化督导考核，推进责任落实。通过改革，有效推动基层治理水平提升。

近年来，随着党和国家机构改革、放管服改革的深入推进，机构职能不断优化、权力运行逐步规范，政府职能持续转变，政务服务效能显著提高。但是，在某些地方和领域，仍存在事权不清晰、责任不明确、权责不一致、财力不匹配等问题，这些问题在区镇两级间表现尤为明显，已经成为制约基层政府社会治理服务效能的短板。山东省临沂市兰山区聚焦区镇两级职责界限不清、管理体制不顺等堵点痛点，以构建优化协同高效的事权运行机制为目标，创新探索区镇事权改革。通过全面梳理机构改革后区镇职责权限、工作流程、运行管理现状等，加快流程再造、机制优化、架构重塑，实现了基层减负和提能增效有机统一，推动了基层治理水平和服务效能的不断提升。

一、区镇事权划分存在的问题

（一）区镇事权划分不明确不清晰，导致政府职能越位、缺位、错位现象时有发生

虽然区直部门和镇街均有“三定”规定，对各自职责进行了明确界定，但区镇政府之间的责任划分还没有明确细化。有些本应由区级管理的财力事权，没有真正管起来、管到位，降低了区级统筹效能；有些本该由镇级管理的基层事务没有放下去、放到位，限制了镇级主观能动性；有些需要区镇共同承担的事项，由于职责交叉不清、责任划分不明，出现互相推诿扯皮的问题。“不该管的也去管”“该管的不去管”“该管的不会管”成为制约基层治理能力的重要因素，严重影响了政府形象和公信力。

（二）部分职能部门借“属地管理”名义将责任转嫁基层，导致基层负担过重

当前，基层负担过重的一个重要原因是事权不清、责任不明、权责不一。本应承担主体责任的职能部门由“运动员”变身为“裁判员”“督导员”，将原本属于自己的任务和职能以“属地管理”“层级责任”等方式转嫁基层，把开会发文签订责任状考核问责作为“落实”工作的主要措施。而镇街在如“控违”“治污”等工作中有责无权，有心无力，加之过多的任务与考核，陷入了“想管无法管”，“不管却失职”，“管了就侵权”的尴尬境地。基层任务过多、责任过大，乡镇干部疲于应付、苦不堪言，严重影响了工作积极性和主动性，降低了基层治理服务效能。

（三）区镇政府之间事权和财力不匹配，导致基层财政压力加大

分税制改革后，区级呈现出财权向上集中、事权向下倾斜的趋势。这种情况在区镇政府间更加突出。财力与事权不匹配，义务与权力不对等，不仅使上级政策难以全面落实，影响政府的公信力，而且使一些乡镇入不敷出，出现较大财力缺口，甚至一些地方出现无力负担基本开支的状况。

解决上述问题，亟待厘清职责边界、理顺权责关系，通过流程再造、完善机制等，实现职能更加优化、权责更加协同、监管更加有力、运行更加高效。

二、改革实践探索

（一）统筹核心事权，凝聚发展合力

为破解传统发展模式下核心发展事权分散导致资源统筹不到位的难题，兰山区按照“突出重点、注重效能”的原则，将发展规划、产业布局、片区开发、项目审批等10项核心发展权收归区级，解决了镇街发展粗放的问题，实现了全区全域统筹、城乡协调、布局统一，有效推动了经济社会的高质量发展。

一是统筹做好全域规划，实现规划“一张图”。坚持全域统筹、科学规划、多规合一，着力编制城乡发展规划，土地利用总体规划，新城区、兰山经济开发区等片区规划，产业规划以及教育、卫生、交通、地下管网等基础设施规划，以科学规划引领高质量发展，破解了以往由于区域规划不协调导致的道路连接不畅、产业业态同质、规划布局无序等难题，走出了重复建设、资源浪费等导致城乡发展不平衡不协调的困境。

二是统筹抓好项目审批建设，实现招商“一盘棋”。通过建立联合审批制度，成立联合审批小组，配套制定招商引资、入园标准、“飞地经济”等政策，统筹抓好项目审批建设，引导产业向园区集聚、企业向园区集中发展，破解了以往招商过程中各招商部门为了吸引投资方，各自提高返税率，提供优惠政策等形成不良竞争引起的资源流失、政府公信力下降、项目难开展等难题。对通过审批、准予落地的项目，区镇共同组成项目推进服务小组，协同当好服务企业的“店小二”，切实解决了企业难题，有效提升了政府形象。

三是统筹推进城乡协调发展，实现城建“一把尺”。通过将片区开发等工作收归区级统一运作、统一推进，研究制定土地增减挂钩工作流程和棚户区改造、旧城旧村征收征地、建设工程施工手续办理流程，确保了项目推进合法依规，破解了以往镇街由于财力有限、资源不足等在推进片区开发、棚户区改造时出现的工程进度慢、配套不完善等难题。同时统筹做好学校、医院、道路、供暖等基础配套，真正把民生工程办成民心工程。

（二）下沉便民事权，提升治理水平

推动治理创新，既要为基层减负，又要为基层赋权。为破解长期以来镇街“看得见的管不着”、区直部门“管得着的看不见”难题，兰山区坚持“基层的问题靠基层的办法来解决”，按照“依法下放、宜放则放、方便群众”的原则，将民生保障、社会事务等便民服务事权下放镇级，推进了治理重心下移、力量下沉、资源下放，用“一根针”撬动了“千条线”，打通了服务群众“最后一公里”，有效提升了人民群众的获得感和幸福感。

一是坚持统筹兼顾，实现事权精准下放。采用镇级和区直审批部门同步梳理报送的方式确定拟下放事权，同时通过实地走访、调查问卷等方式广泛征求基层群众意见，结合镇级实际承受能力和人员力量、财力状况、监管能力等因素，将工商登记、食品经营许可、卫生许可等52项直接面向基层、服务群众的便民服务事权下沉镇级，确保下放事权的科学性、合理性和可行性。

二是坚持权责明晰，确保事项承接到位。明确职责分工，委托下放部门负责对镇街、经开区实施行政权力行为予以监督并承担法律责任，受委托镇街、经开区对实施行政权力行为承担日常监督管理责任，负责对授权范围内的审批服务事项开展受理、审核、批准、签章、发文、发件等工作。创新审管互动机制，厘清相对集中行政许可和事中事后监管权责边界，建立了信息共享、审管互动、双向反馈的工作机制。通过明确双方职责，强化责任追究，有效规范了基层审批服务程序，避免了下放事项“一放了之、一放就乱、一管就死”，确保了下放事项“接得住、留得下、管得好”。

三是坚持配套跟进，提升政务服务水平。为方便基层群众办事，将区市场监督管理局所属各市场监管所从事相关审批服务的工作人员就地入驻所在镇街道便民服务中心。在村社区设置便民服务室、新时代文明实践站，为群众提供帮办、代办志愿服务，实现了“群众办事不出镇、生活服务不出村”。依托社会治理综合服务中心，搭建了区、镇、村三级社会治理平台，承担解决群众诉求和维护社会稳定职能，做到了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，在区镇村形成了“许可一厅办，诉求一室解”的便民服务新格局。

（三）明确共有事权，提升综合效能

为化解长期以来困扰基层社会治理的“条”“块”矛盾，解决因权责不清带来的推诿扯皮问题，兰山区对区镇共同承担且职责交叉不清的重点事项进行全面梳理，先行公布了涉及综合执法、道路维护、城乡环卫一体化等重点领域18项共有事权清单。

一是坚持以确权为前提，确保权责协同。为构建齐抓共管、各司其职、协调互动的运行机制，以法律、法规和规章为基础，以权责清单和机构改革后部门最新“三定”规定等为依据，厘清区镇两级职责边界，全面清理区级与镇级签订的各类“责任状”，确保了事权边界清晰、分工合理、权责一致。同时，制定系统内事权划分实施意见，对区镇共有事权运行流程进行优化、整合和再造，逐一明确事项的主体责任、配合责任和财力分配占比等。通过定岗定责定流程，一方面破解了以往由于过分强调属地责任导致的“责任甩锅”难题，另一方面避免了过分强调部门责任导致的“落实虚化”“责任空转”问题，有效发挥了区镇两级在城乡社会治理中的主体作用。

二是坚持以机制为保障，确保运行高效。根据规范“属地管理”工作要求，建立“乡呼县应、上下联动”的工作机制，镇街遇到无法独立解决的复杂事项或者突发事件可向区直部门“呼叫”，区直部门快速“响应”，与镇街联动解决。同时强化部门间协作配合机制，涉及多个区直部门的，由该事项主要责任部门牵头进行协调解决。通过构建横向协作纵向联动的协调机制，改变了过去遇到问题“先开会、再协调、最后落实”的流程，形成了部门和镇街上下联动、合力攻坚的新格局。

三是坚持以监督为抓手，确保问责有据。按照“有权必有责、权责必相等、失职必追究”的原则，改进问责管理办法，切实提高问责精准度，防止出现属地式问责、强压式问责、“背锅式”问责等情形，真正让干部干事有底气，实现为担当者担当、为负责者负责。

（四）强化督导考核，推进责任落实

减轻基层负担不是让基层撂挑子、甩包袱，而是要减负担增服务、减束缚增效能。为推进各项责任落实，兰山区依据区镇事权清单，探索实行共性与个性相结合的差异化考核办法，同时制定出台了相关配套措施，打出了一套分工明、流程细、责任清的“组合拳”，确保政策执行不走样。

一是强化底线意识，实施底线考核。在对党建、脱贫、环保、安全等进行常规考核的基础上，制定出台了《村社区干部“负面清单”二十条》，将扫黑除恶、土地征收、环境保护、安全生产、违建治理等重点工作的任务内容、问责情形印成一张“明白纸”，发放至每一名村社区干部手中，让他们既对当前重点工作了然于胸，也对红线底线心中有数，更好地围绕中心，服务大局。

二是坚持因地制宜，实施差异考核。根据镇街发展基础、资源禀赋、功能定位和部门单位的职能职责，量身定做了“跳起来够得着”的考核指标，以科学精准的考核引导各级干部干有目标、比有标尺。兰山区将11个镇街和1个省级经济开发区划分为现代服务业主导型、工业主导型、农业主导型等不同类型，对不同类型的主体设置不同的考核指标及权重。通过实施差异化考核，打破了过去实行一套指标体系、“一把尺子”量到底的方式，以不同的指标权重破解了工作“一刀切”的问题，有效调动了基层积极性。

三是实施流程再造，完善配套措施。推进制度创新，要抓好流程再造。为确保改革落到实处，围绕“干什么”“谁来干”“怎么干”的问题，对每项事权目标任务、职责分工、工作流程等予以进一步明确，制定出台了相关配套措施16个、系统内事权划分意见15个、下放实施方案2个。按照“一事一流程”的原则，逐项编制了事权运行流程图，直观展现了各项事权的办事流程、具体环节、办理时限等，以工作流程的科学化、制度化、标准化和规范化，推动制度创新取得实质性进展。

兰山区将“流程再造”理念贯穿事权改革整个过程，通过从制度上厘清区镇两级权责关系，明确什么该干、什么能干、什么不能干，实现了基层松绑减负和治理提能增效的双赢，推进了社会治理体系和治理能力现代化，为推动经济社会高质量发展提供了坚强的体制机制保障。