肇庆四会市推进镇街行政管理体制改革的实践与思考

●肇庆四会市委编办

镇街行政管理体制改革是基层治理体系建设的主要内容。四会市以大沙镇为例，针对体制机制存在的问题，提出深化简政放权改革，扩大镇经济社会管理权限；创新基层政府管理方式，提高基层管理水平；优化机构设置，构建简约精干的组织架构；创新人员编制管理，建立务实高效的用人用编制度；推动镇街配套改革，强化改革合力。

2010年，广东省在镇街开展简政强镇事权改革。此后，“一门式一网式”政务服务改革等多项配套改革不断推进。肇庆四会市大沙镇与佛山市三水区接壤，是肇庆的东南大门，经济发展居广东省中游水平，探索该镇改革在发展中存在的困难和问题，对于面上推进镇街行政管理体制改革具有现实意义。

一、基本情况

肇庆四会市大沙镇位于西江、北江和绥江的交汇处，321国道、四连线省道和三茂跌路贯穿全镇，水陆交通方便，是全国重点镇、省中心镇、省教育强镇、省卫生镇、省新型城镇化“2511”示范试点镇和肇庆市文明镇，下辖16个村（居）委会，常住人口7.3万人，户籍人口3.54万人。2018年，税收8779万元，规模以上工业总产值30.4亿元，固定资产投资总额45亿元，工业企业110家，规模以上企业35家。

大沙镇党委政府内设综合性办事机构8个，直属事业单位6个，核定行政编制45名，事业编制51名，后勤服务人员数4名。市直部门派驻机构12个。镇行政服务中心是镇综合性行政服务事业单位，设4个综合服务窗口，受理行政审批和公共服务事项156项，其中直接办理事项92项。2019年1-7月，受理事项8124件，办结8109件，办结率达99.8%。

二、镇街行政管理体制机制存在的主要问题

一是镇政府职能与经济社会发展要求不同步。2010年简政放权改革以来，向大沙镇下放事权196项，直接放权41项，服务前移和委托放权155项，缺乏在产业发展、城镇规划建设、城镇管理、安全生产、市场监管、社会治安、民生保障等方面的行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权。如农村村民住宅用地审核，镇行政服务中心只负责收件，并无审批权限，仍需市自然资源局审批。

二是镇政府财力与事权不匹配。镇没有独立财权，尽管财政收入持续增加，但镇公共财政经费依然紧张，难以满足公共服务、社会保障、环境治理等方面的现实需求。2016-2018年，大沙镇一般财政拨款收入10665.38万元，政府性基金预算拨款收入21547.79万元，但人员支出、日常支出、项目支出达32779.59万元，收支相抵，资金缺口达560多万元。

三是镇执法体制与执法诉求不适应。现有执法工作多由上级职能部门派出（派驻）机构承担，如自然资源执法由自然资源所负责，市场监督执法由市场监督管理所负责，执法队伍规模小，力量分散，专业水平不高，具有行政执法资格的人员少，不适应执法需求。

四是派出（驻）机构管理与调控要求不一致。大沙镇党委政府对于市市场监管、财政、自然资源等部门派出（驻）机构，处于“不能不管、管又难管”的两难境地。派（出）驻机构在人员使用、干部管理、经费保障、业务工作等方面是以市直部门管理为主，但实绩考核却按属地管理对镇党委政府进行评分，甚至追责。

三、对深化镇街行政管理体制的意见建议

深化镇街行政管理体制改革，要认真研究镇街体制机制存在的普遍问题，在放管服改革和优化机构编制管理等方面下功夫，为推进基层治理体系和治理能力现代化、提高新型城镇化质量水平和加快实现城乡统筹发展提供体制机制保障。

一是深化简政放权改革，切实扩大经济社会管理权限。进一步明确和优化镇街政府职能配置，县直有关部门主要负责全县经济社会发展规划、宏观政策的制定和组织实施。镇街主要负责辖区内经济社会发展的微观管理和服务，重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能。扩大镇街管理权限，由镇街结合实际，按需提出下放事权清单，县直有关部门通过下放、委托、内部调整管理权限和服务前移等方式，在经济发展、市场监管、社会管理、公共服务、民生事业等方面依法下放与镇经济社会发展水平相适应的行政管理权。切实强化财力保障，县级政府与镇街的财政关系可采取确定基数、超收分成、一定几年不变的办法，超过基数部分应当全额或绝大部分返还给镇街。如在完成地方增值税、营业税、所得税的前提下，县级财政应上调一定比例返还给镇街，以保持镇街发展后劲。推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由镇街管理的事项转移出去，减轻镇街负担和压力。

二是创新基层政府管理方式，切实提高基层治理水平。强化村（居）党组织建设，推动“两新”党组织属地化管理，以社区党建统筹“两新”党建。整合各类管理网格和部门专网端口，推行“镇村治理一张网”，做到便民服务“一窗口”、综合执法“一队伍”、日常管理“一中心”，切实提升基层政府治理能力。切实构建监督问责机制，县直部门要做好对镇街用权的指导、培训、衔接和监督工作，明晰和完善行权程序，建立用权责任制，确保用权规范顺畅。镇街承接上级下放的管理事权后，要规范行使下放事权，依法承担相应的行政和法律责任。建立完善行政首长责任制和公职人员问责制度，完善行政过错责任追究制度，实现有权必有责、用权受监督、失职必问责、违法必追究。推进镇街综合行政执法改革，探索设置综合执法机构，整合执法力量和资源，以镇街名义开执法工作，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的综合执法体系，实现关口前移、重心下移、资源下沉。

三是推进审批服务便民化改革，最大限度方便企业群众办事。探索设置政务服务机构，统筹协调辖区内行政审批与公共服务工作。完善政务服务运行机制，推进管理服务向村（居）延伸，建立市县镇村（居）四级联动的便民服务网络。以创新“数字政府”建设为契机，进一步优化系统建设应用，优化审批流程，精简办事流程，压减办事时限，实现一次取号、一窗受理、一套材料、一天办结、一次办成“五个一”目标，为企业群众提供更优质、更高效、更贴心的服务。

四是优化机构设置，构建简约精干的组织架构。优化综合办事机构设置，坚持按照优化协同高效的原则，科学统筹设置综合办事机构，加强对经济、市场、规划、财政、执法等方面的管理与综合协调。探索镇街综合性办事机构正职由镇领导班子成员兼任，实现决策和管理的扁平化，加强对镇街工作的综合协调与统筹领导。优化县直部门派出（驻）机构设置，县直部门派出（驻）在镇的机构，原则上要将职能相近的机构整合，与镇街相关职能机构综合设置。确实不能整合的派驻机构，实行“条块”结合、以“块”为主的管理体制，并赋予镇对其主要负责人的协同考察任免权、绩效评议权和奖惩建议权。优化镇街事业单位设置，深化事业单位分类改革，对归口同一综合性办事机构管理的事业站所（中心）进行整合撤并，对条件成熟的经营性事业单位转制为经济实体或中介服务组织。

五是创新人员编制管理，建立务实高效的用编用人制度。结合事权下放，优化县直有关部门人员编制配备，推动人员编制资源向镇街下沉。创新推行政府雇员制度，探索雇员数量按镇街编制总额的比例确定。大力推行政府购买服务，对适宜通过政府购买服务的公共服务和事务性、辅助性工作等，鼓励引入竞争机制，通过合同、委托等方式实行购买服务，由花钱养人向花钱办事转变。

六是推动镇街配套改革，强化改革合力。统筹推进镇街行政管理体制改革和新型城镇化综合改革，在土地、建设、金融扶持方面形成改革合力。推进城乡基本公共服务规划一体化，加强对经济发达镇公共服务和基础设施的建设规划，促进服务资源高效配置。改进基本公共服务投入机制，加大对镇街基础设施建设、公共服务项目和社会事业发展的支持力度。深化户籍制度改革，保障农业转移人口、其他常住人口及其随迁子女平等享有就业、医疗、受教育等权利。

▲ 港珠澳大桥