基于组织法视角下的市场监管体制改革分析

■刘 琳

（广州市城市更新规划研究院）

前 言

市场经济体制改革创新是保障并巩固改革成果的重要关键。目前，我国正处于计划经济朝向市场经济过渡时期，市场经济建成时间并不长，部分地区企事业单位计划经济观念仍未深入人心。政府在市场经济中所起到作用不够明显，也容易出现政监不分，权力配置同质化现象。这些情况都不利于市场监管体制改革创新。因此，要做到响应上级号召，注重资源配置，充分发挥出政府引导作用，在提高行政服务水平基础上完善相关法律法规才是目前基于组织法下政府应对市场监管体制改革必然选择。

1 行政组织法相关概述及市场监管体制改革理论分析

1.1 组织法概述

组织法也称为行政组织法。是指规范行政主体以及相互关系的各种法律规范总称。通过行政组织法可以对行政机关设置、任务、权利、职责等内容进行统一规范和管理[1]。由于不同国家国情和政治不同，对于组织法确立和理解也各不相同。因此，各个国家行政组织法也存在较大差别。从整体来看，行政组织法逐渐会朝向民主化、专业化等方向发展。

1.2 市场监管体制改革理论分析

对于市场监管体制改革方面问题体现以和磨合其产生问题和实际操作中产生的问题为主。因此，基于组织法下市场监管体制改革需要一个漫长过程。在改革过程中也会涉及到以下理论。

其一是整体型政府理论。该理论是数字化时代发展的产物，是一种新型反思结果，也是对新公共理论难以应对社会管理和公共服务日趋复杂化的一种回应。将政府部门合作分为结构性和程序性两个方面，两者分别负责相应管理内容，使得整体型政府理论更加充实饱满[2]。

其二是行政主体理论重新定位。传统行政法观念中，行政机关理所等同于行政主体。出于两方面考虑：一方面是实施依法行政需要，另一方面是确定行政诉讼被告需要。但是在如日本，德国等国家中，行政监管的存在不属于权利与责任的归属主体，也不具备独立法人资质。

最后是组织法定原则。结合相关规定得知，组织法在明确要求必须要设立审计机关基础上，并没有对具体部门以及人民政府职责范围进行明确规定。行政组织法的存在是对中央和地方人民政府所设立的职责规范，但不具备内容上的规范。部门设立和职权划分在很大程度上由行政管理法承担。目前，组织法定原则是我国行政体制改革中所遵循的基本原则。

结合上述分析和总结，本次研究将基于组织法的市场监管加强各个政府部分之间资源整合，并建立统一监管机制和协调机制对于促进市场监管良性发展具有现实意义。

2 基于组织法下的市场监管体制改革价值分析

2.1 有利于提高执法力度

基于组织法下市场监管体制改革创新有助于提高执法效能。随着计划经济朝向市场经济变革，很多城市市场监管体制也随着经济变化而发生改变。特别是对于一线和新一线城市而言，更是需要抓住机遇，大力发展市场经济，提高城市发展水平[2]。但是，在计划经济时期，很多城市市场监管体制尚未改革，市场监管行政执法工作往往会处于相对分散状态，市场监管责任也会散落到各个部门。在这种方式监管情况下，往往会出现政出多门，管理混乱等情况出现各个部门都有着自己的观念思路和侧重点，但缺少整合会造成各个部门的力量难以统一，反而会降低执法的效果。在经济新常态背景下，市场监管机制更是要整合现有的执法资源，形成联动性的执法机制，这样可以充分发挥出各个部门的作用，在这一相对严格执法状态下，真正形成无缝衔接，不仅执法力度大幅度加强，更是对于市场经济中可能出现违法行为加大惩处力度，真正做到精准打击。

2.2 有利于提高行政服务水平

基于组织法视角下市场监管体制改革有助于提升行政服务水平。在计划经济时期，很多城市市场监管体制尚未改革，当时市场准入以及对外服务仍是由各个部门分头执行[5]。各个部门分头执行的状态很难真正统一思路和要求，一方面会影响工作效率，另一方面也会造成整个工作秩序过于混乱，也难以使群众满意。通过整合各个政府部门，为市场监管体制改革做出引导，并加强各个部门沟通，也可以减少企业繁琐办事环节，通过窗口业务整合和流程再造，再加上网上审批业务完善和规范，更有助于市场监管机制构建，其办事效率和服务水平也会有更大提高[6]。在构建高效市场监管机制下，在维护市场经济秩序基础上也能切实保障广大消费者的消费安全性，从而真正实现双赢的局面，更有利于塑造政府良好形象。

2.3 有利于构筑全过程质量防线

基于组织法市场监管体制改革，有助于构建全过程质量防线。在市场经济发展中，企事业单位产品和运行经济项目中质量是第一位。若是质量堪忧，则会影响其事业单位口碑以及接下来经济项目[7]。在经济新常态背景下，我国政府更是需要加强对市场经济监管力度，切实提高质量水平，构建质量防线。很多城市在市场监管体制尚未改革前，生产和流通领域质量监管分别由工商局和质量监督管理局负责。在这种状态下，工商局和质量监督管理局所担负责任较多，工作压力较大，也会影响最终监管效果。当沟通机制不畅通甚至会影响双方正常工作商讨。但是在市场监管机制成立后，真正实现了产商一体。第一点，职能的整合可以打破以往各个部门孤立无援的状态，不仅能加速信息和资源的传递，也能实现在线沟通，解决沟通不畅的问题。在资源整合状态下，商品质量监管与行政部门可以做到无缝对接，以双向追溯的方式加强监管力度。规范监管行为。第二点，监管职能整合后，能够保证质监部门与工商部门措施和行为保持一致，也有助于高效监管开展，对于不同类型企业以及企业产品都能有针对性监管方式，促使产品质量达标。第三点，监管职能整合能有进一步优化现有服务手段，即便是对于技术检测和检测维护等方面也能凭借着更加优质手段提高检测效率，特别对于监管部门而言，商品质量监管职能的统一可以让企业负责人站在全局角度审视商品质量情况，也有助于商品质量放线的构建。

3 市场监管体制改革中存在的问题

3.1 监管职能定位不够明确

监管职能定位不够明确，是目前市场监管体制改革中存在的主要问题。在经济新常态背景下，政府职能逐渐朝向多样化方向发展，对于市场监管而言，也要发挥出主体和监管作用，以“无形的手”来推动市场经济正常运行。但是，目前我国政府所要负责监管内容逐渐增多，为了保障社会安定团结和经济高速发展，很多政府部门工作量激增，使得监管职能出现重复情况，出现这一问题主要原因体现在以下两方面：首先，监管机构对于内部职能划分不明，使得市场质量监管和具体管理部门职业混淆。对同一个经济项目进行监管，往往会出现不同监管方式和结果。在这种情况下，不仅会投入大量人力、物力、财力，而且不利于监管效率提高[8]，出现监管不力现象。例如，目前国家能源局作为能源主管部门，需要负责能源发展，战略制定以及规划，还要担任油气管道安全监管等职能。由于行政部门监管职能定位不准确，会造成不同行政部门对监管内容做出不同判断，最终也无法得出明确结果。其次是监管机构职能与企业和所在协会等主体之间权责关系尚未明确。以能源企业为例：能源监管机构与市场界限不够明确，在计划经济朝向市场经济发展下，能源企业需要结合当地相关政策和法律法规从事生产，并真正提高自己经济效益。若是在市场监管机制改革中，没有分清政府和市场之间关系，则会造成能源监管机构过于涉及监管内容，从而出现越位，错位等情况。当能源监管机构过度干预能源企业，甚至是取代企业参与市场竞争，更是会造成市场和政府界限不清，也会影响甚至是扰乱其他企业正常运转，更会影响能源企业正常经营判断，从而减少积极作用发挥。与此同时，若是能源监管机构与行业协会职能不清，没能解决监管中一些专业问题，更是不利于形成能源行业协会制度化，也会影响所在行业监管作用有效地发挥。

3.2 政府主体责任意识需要得到进一步加强

政府主体责任意识尚未明确是目前市场监管体制改革中存在的又一问题。自从改革开放以后，我国政府主要意识不断增强，并且致力于当地经济发展，也投入了人力物力和财力，对加速推动市场经济发展功不可没，政府作为市场经济发展中的重要推动力，需要起到资源调配和整合引导作用。因此，政府对于市场监管意识和态度也影响甚至是决定着市场监管体制改革效果。从我国市场经济体制改革成果来看，很多一线和新一线城市政府在市场监管改革中起到重要作用，也有利于当地经济良好发展[9]。但与此同时，仍有一些城市特别是一些二三线城市和偏远地区由于经济发展相对滞后，造成当地政府在进行市场监管改革过程中仍然会受到计划经济影响，缺少主体责任意识。政府主体责任意识尚未完善也会造成以下两方面问题：其一是与上级部门多头对口带来工作上的不便。很多城市市场监管机制成立后，政府主体会要求各个部门职能整合，也要求上级多个部门对口。但由于政府主体责任不明确更是会带来诸多矛盾，由于多头对口会造成对上级工作量增加，特别是对于一些综合性会议等会增加工作负担。当上级职能不清更是会对本级工作带来严重负面影响[10]。其二，主体意识尚未明确往往会造成行政资源不足。在很多城市市场监管机制成立后，原工商、质检以及知识产权等部门划入，但上级部门尚未对这些部门给予充分物力投入，使得原工商质检等部门只能在有限资源内利用。长此以往，行政监管资源不足情况会凸显出来，因此市场监管机制需要整合现有力量对于原有监管对象进行统一管理，但是受到资源限制，也会加大管理难度。

3.3 法律体系的设立有待完善

法律体系设立相对滞后是市场监管机制改革创新中存在的又一问题。在市场经济高速发展背景下，为了维护市场秩序，市场监管机制也随之建立起来。但是从深层次来讲，目前影响市场监管部门履行职能重要原因是现行法律法规体系相对滞后。法律法规体系内容是引导市场监管改革和发展重要依据。法律法规设立存在滞后性会造成市场监管体制改革停滞不前，没能达到改革目的。长此以往，会造成市场监管体制改革发展受到局限，更不利于市场经济发展。在现行法律体系方面，法律法规执法主体均无市场监管部门，所在城市监管部门需要对符合开店资格的企业发放营业执照，但是这种营业执照很难在全国范围内承认。对于执体系而言，以往工商和质监部门会出现垂直管理状态，分局在对涉及到的企业展开处罚同时，也要以市局的名义。并且整合后的市场监管部门行政执法需要做到统一，按照同一个标准执法。若是仍沿用现行的体制监管，会造成监管强度和工作量增大，在办案过程中也要以市局名义进行处罚，也会极大的影响监管效果。更是会对正常秩序的市场监管造成巨大的困难。除此之外，当前市场监管机制的法律法规没能做到与时俱进。进行市场监管改革创新的目的是为了使得监管方式符合市场经济的发展，具有一定时效性。也是为了理顺各级政府和监管部门之间的关系。就目前而言，我国现行监管机制难以符合监管机制建立的初衷，其公众参与渠道不通畅也影响群众对于监管的参与。使得市场监管体制改革的运行和改革方式缺少群众的参与和意见。除此之外，市场监管体制改革参与程序和公众表达以及反映诉求的程序不够完善，会造成政府工作压力和工作强度加大。一方面要注重市场监管，负责监督和审查等工作，另一方面还要注重于群众之间沟通，耐心解答群众疑惑并听取群众的意见，由于工作量较大且程序不完善，会影响市场监管机制改革效果。

4 基于组织法下的市场监管体制改革路径分析

4.1 明确市场监管机构职能

明确市场监管机构职能，是市场监管机制改革创新中重要发展途径。明确市场监管职能构成过程中，要理清各个市场监管机构之间的关系，避免出现职能交叉等情况的发生。在这过程中特别要注意的是明确兼顾职能与管理机构的职能划分，做到各个部门都能各司其职，规范有序促进市场监管得以有效落实，并加强各个监管机构之间的沟通力度，形成在线沟通方式，避免重复工作，提高监管效率。与此同时，在明确市场监管机构职能过程中，要明确界定监管机构和市场以及社会之间的职能范围。一方面要处理好市场监管机关和所在行业企业之间的关系。一般来讲，政府需要通过企业以及国有控股企业来建立专门资产管理部门，进行专门的资产监管，通过监管主要目的是保证资产保值和增值。与此同时，政府部门对于市场监管的职能需要制定具体的标准和政策，做到适度监管，不能过于干预市场正常运转，还要站在广大消费者以及市场经济发展的大环境下，发挥出职能部门管理作用，并为市场提供一定可以自身调整的空间，另一方面，要发挥出专业机构的特点，对于一些监管中普通执法人员难以察觉的质量问题交给专业机构人员负责。对于食品行业的监管而言，执法部门需要查看食品生产厂家是否具有资质，持证上岗，还要检查就业环境是否达标，而对于食材和调料等方面是否安全需要交给专业食品检验机构技术人员负责，只有经过技术人员检测以及执法人员监督后，才能算市场监管制度正常运行。除此之外，要进一步推动市场监管职能履行的整体化发展。在各个城市实现并成立市场监管机制后，无论是职能还是平台均比以往更加全面，但是对于工作的要求也更加细致。因此，只有进一步推进智能工作整体化，才能够加速市场监管效率。在这一过程中，要发挥出市场监管职能作用，分别对生产，流通，餐饮等环节发挥出管理优势，以食品监管方面为例，市场监管机制需要从原料采购到销售形成各个部门联动的监管机制，做到多环节追溯，整合各职能部门的资源，突出工作重点，创新监管理念。实现食品生产加工销售全过程监控，确保食品送到消费者手中是没有任何质量安全问题的。在监管过程中，避免出现职能交叉和空白监管等情况。真正做到各个部门各司其职，严格对待市场监管的事宜，做到公事公办。

4.2 提高政府主体责任意识

提高政府主体责任意识，是市场监管改革创新又一重要优化策略。根据地方法规第59条规定，县级以上各级人民政府需要行使管理区域内经济、文化、科学卫生室等行政工作。这也说明了各级政府有权利进行市场监管体制改革和创新。站在组织法监督来讲，人民政府要负责对于各项行政管理工作的管理，并起到干预作用，促使行政管理工作能够朝向正确的方向发展。因此，每一个行政主管部门和应尽义务以及享有权利也是需要人民政府给予并划分的。当给予一定行政权后需要代替人民政府作出职能指引。从专业化管理角度来讲，行政系统的内部需要进行合理的分工，责任归属主题也是各级政府本身。因此，树立人民政府市场监管意识十分重要。树立主体意识能够对市场上的企业起到警示规范作用，也能够形成高层协调机制，整合资源，形成统一管理，充分发挥出各个部门的优势和职能，在人民政府的引导下更好行使市场监管权力，在科学合理的市场监管体制下打下坚实法律基础。那么在今后市场监管中，也要明确人民政府的主体责任，形成政府主导，其他行政部门联动，共同执行的良好运作机制。

4.3 建立健全相关法律法规

建立健全相关法律法规，是市场监管体制改革创新过程中重要优化策略。在相关领域中集中行使行政执法权，并在此基础上进行机构整合后，也需要在法律制度上健全行政配合机制。此外，还要完善现有法律法规，对市场监管体制的改革创新提供具有时效性引导。与此同时，为了保证市场监管机制建设的过程中符合体制改革要求，也要尊重各个地区的经济发展情况和立法权，加大法律建设力度，提供坚实的法律保障。各级政府也需要在总结实践经验基础上，注重市场监管立法工作的有序推进。还要了解并总结各个地区市场监管中出现的涉及到法律方面的问题，将其纳入到工作计划中。站在经济新常态以及经济全球化角度，考虑现行法律法规需要完善的内容以及发展趋势。

在具体实施步骤上，若是一次性立法条件不成熟，可以先设立专项法规，或者是对有关法规修改时先进行局部突破。当发现法规修改后具有成效，也有助于市场监管时，可以在此基础上进行再次修订，从而不断完善立法。

结 论

总而言之，在经济变革情况下，如何保证市场经济稳定发展同时有效利用宏观调控和资源配置推进其平稳发展则是目前各级政府亟待解决的重要问题。政府在市场经济中所起到作用不够明显，也容易出现政监不分，权力配置同质化现象。这些情况都不利于市场监管体制改革创新。在市场监管体制不断改革趋势下，各级政府更是需要树立正确的引导观念，严格遵循行政组织法，构建完善市场监管体制，分别通过明确市场监管机构职能、提高政府主体意识、建立健全相关法律法规等来更好的促进市场监管机制良性运转，从而加速推进经济体制的完善，以全新监管体制成效来检验改革成败，加速我国市场经济更好更快发展。