标准化在行政许可和政务服务效能评价中的作用探讨——以广东省为例

（广东省标准化研究院，广州 510220）

1 标准化的概念及作用

标准化是为了在既定范围内获得最佳秩序，促进共同效益，对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款以及编制、发布和应用文件的活动。[1]标准化以制订、发布和实施标准达到统一，确立条款并共同遵循，来实现最佳效益，是一种抓住问题导向、需求导向和目标导向，推动一定范围内的力量各司其职，共同推进制度机制完善，实现利益相关方共治的过程。

伴随着经济全球化深入发展，标准化在便利经贸往来、支撑产业发展、促进科技进步、规范社会治理中的作用日益凸显。[2]近十年以来，我国政府部门日益注重运用标准化手段创新公共服务和社会管理，把标准化管理的理念和具体实践引入到政府服务和国家治理中，取得了明显成效[3]。如国务院办公厅印发的《国家标准化体系建设发展规划（2016-2020年）》（国办发〔2015〕89号），立足“五位一体”总体布局，从“加强经济建设标准化，支撑转型升级和结构调整；加强社会治理标准化，保障改善民生；加强生态文明标准化，服务绿色发展；加强文化建设标准化，促进文化繁荣；加强政府管理标准化，促进简政放权，规范行政审批，提高行政效能”等五个方面对各领域的标准化工作进行了全面部署，这对“中国标准”国际影响力和贡献力大幅提升，我国迈入世界标准强国行列具有积极的推动作用。

为切实解决困扰基层群众“办证多、办事难”等问题，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设服务型政府，国务院办公厅转发的国家发展改革委等10部门《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》（国办发〔2016〕23号），明确要求“建立首问负责、一次性告知、并联办理、限时办结等制度，促进政务服务规范化、标准化、便捷化”。广东省在全面推行政务服务、行政审批标准化上走在全国前列，通过以标准化为抓手对审批服务的受理、审查、决定等环节进行规范，打造“认流程不认面孔、认标准不认关系”的服务模式，实行流水线审批、无差别服务，充分发挥了标准化工作的基础性、战略性和引导性作用，大大提升了公共服务水平和社会管理效率。

2 标准化在行政许可和政务服务效能评价中的作用探讨

2.1 标准化为评价工作的效率和质量提供保障

行政许可和政务服务效能评价工作，追求的一是效率、二是质量，而标准化则是评价工作效率和质量的技术基础。标准化是将方法规范化、过程程序化、质量优等化的活动，是用标准将重复发生的事物和活动建立起规范，对工作和流程作出具体的精细化规定的活动，这种活动的本质就是提高效率和质量。同时，根据标准化流程（一种典型的PDCA循环），在一次又一次的标准实施过程中优化流程、改进方法，从而使工作的效率和质量一步一步上升到更优秀的水平[4]。具体到行政许可和政务服务效能评价中，作为标准化对象的行政许可评价是一项法律确定的制度，具有重复实施的特征。自2004年实施《行政许可法》起，我国就已确立行政许可评价制度，《行政许可法》（2019修正）的第二十条明确规定“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价”。广东省2015年1月1日开始实施的《广东省行政许可监督管理条例》，第四章内容全是“行政许可的评价”。因此，从标准化的概念上看，行政许可的评价本身就是一个完美的标准化对象，非常适合用标准化的理念和方法进行实施和管理，以提高评价工作的效率和质量。

2.2 标准化对评价的公信力和科学性给与支持

公信力和科学性在评价工作中具有重要意义，对评价结果的运用产生直接影响。由于标准化具有协商一致和规范统一的特点，使得行政许可和政务服务效能评价工作也具有了评价方法公开、评价过程规范、评价指标被普遍认可的特征。同时，标准化的协调优化特性也有助于抓住评价的需求导向和目标导向，推动评价相关方协商一致、各司其职，共同推进评价制度机制的完善，实现评价目的。广东省级部门已经连续4年（2015-2018）开展了行政许可和政务服务效能评价，由于评级工作注重标准先行，评价主体有标准化的评价方案和流程、被评对象有标准化的自评要求、第三方评价有标准化的行动指南，广东省政务服务工作无论是内部评价还是外部评价都取得了良好的成效。2016年在全国省级政府效率排行榜及“公共服务及政府规模”排行中，广东位居首位①资料来源于《2016中国地方政府效率研究报告》。；2019年在全国一体化平台全面对接暨现场交流会上，广东获邀分享一体化在线政务服务的经验，政务服务创新探索获点赞②资料来源于人民网：http://gd.people.com.cn/n2/2019/0117/c123932-32544932.html。。

3 标准化在行政许可和政务服务效能评价中的实践

3.1 广东省全面推行行政许可标准化

2012年国务院批准广东省行政审批制度改革先行先试。2013年，广东以三项地方标准的出台拉开了全省行政许可标准化工作的序幕，陆续构建了行政许可标准化的基本框架。自2015年以来，广东省以推进“一门式、一网式”政府服务模式改革为切入点，坚持省级统筹、标准统一、试点先行、分步推广的工作思路，大力推行行政审批标准化。先后印发《关于开展行政审批标准化工作的通知》（粤办函〔2015〕62号）、《关于抓紧做好行政审批标准化工作的通知》（粤府办明电〔2016〕43号）等文件，在全省范围部署开展并深入推进行政许可标准化工作。具体工作主要包括规范统一行政许可项目，统一编制行政审批标准化事项清单；组织编写办事指南和业务手册，推动行政许可流程再造。2017年6月底，全省各地各部门全面完成行政许可事项标准的编制、录入和审查工作，涵盖省市县三级的全省行政许可事项标准体系基本建立。2017年8月，广东省机构编制委员会办公室印发《关于做好行政许可事项标准应用实施工作的通知》（粤机编办发〔2017〕102号），行政许可标准化工作正式进入应用实施阶段，各地各部门根据通知要求，在线上线下同步开展行政许可事项标准的应用实施。

3.2 行政许可和政务服务效能评价的标准化实践

3.2.1 评价的提出及可行性分析

早在广东省获批行政审批制度改革先行先试之时，广东省标准化研究院的教授级高工们就提出了如何检验行政审批制度改革效果的问题。经过研究分析，标准化工程师们认为对行政许可和政务服务效能进行评价是可行的，且聚焦其社会效益评价具有现实需求也具有较强的操作性。为什么这么说呢？评价本质上是一种比较性评价，置于行政许可和政务服务效能评价中，只有对具有相同性质或类型的行政许可和政务服务加以比较，评价才有意义。而行政审批制度改革的要求方方面面，政策文件每年都会发布多项，行政许可事项本身也是千差万别，评价可行吗？可以说，正是因为行政许可标准化对行政许可和政务服务进行了规范和统一之后才使得评价工作能够公正、科学、有效地开展。由于运用标准化的方法和理念，行政许可实施的申请、受理、审查、决定等各个环节的业务工作才得以通过网络和系统实现固化，并具有规范性、统一性和可比性，从而使评价工作既具备了现实的可能，也满足了实际的需求。因此，《行政许可事项绩效考核与评价标准》这一地方标准（后更名为《行政许可标准化社会效益评价》）在2014年顺利立项。标准草案稿完成后，应用于2015年度、2017年度和2018年度的省级部门行政许可和政务服务效能评价中（第三方评价）。通过实践对标准中的评价方法加以验证和完善，该标准内容已基本成熟，目前正处于公开征求意见阶段。

3.2.2 评价的依据

广东省级部门行政许可和政务服务效能评价注重结果导向和公众满意导向，评价依据除了《行政许可法》《广东省行政许可监督管理条例》和广东省行政许可三项地方标准外，还有广东行政审批制度改革的一系列政策文件要求，如前文所述的《关于开展行政审批标准化工作的通知》（粤办函〔2015〕62号）、《关于抓紧做好行政审批标准化工作的通知》（粤府办明电〔2016〕43号）和《关于做好行政许可事项标准应用实施工作的通知》（粤机编办发〔2017〕102号），以及《关于做好2017年度行政审批和政务服务效能情况评价工作的函》（粤机编办〔2018〕164号）、《关于在全省推广一门式一网式政府服务模式改革的实施方案》（粤府办〔2016〕19号）等。

3.2.3 评价的主要内容

评价内容以全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办”为出发点和落脚点，突出方便群众办事、企业开办、投资发展等内容。为体现与经济发展较快的兄弟省份横向对比情况，增加评价成效，将评价内容确定为落实改革举措、加强事中事后监管、创新优化服务情况、公众满意度情况等4个一级指标；同时，将各项一级指标进行细化，共分为14个二级指标，并对每个指标都确定了具体的评价标准。为体现公平公正，还按照改革任务轻重不同、审批事项多少不同、承担主要职责不同的特点将被评单位分为综合管理类、经济管理类、社会管理和公共服务类、其他类等4个大类，并在每一大类中又分出不同小类分别赋予不同的分值和权重进行分类评价。

3.2.4 评价的组织实施

广东省级部门已连续4年开展行政许可和政务服务效能评价，形成了一套较为成熟的组织实施模式，特点是“多种评价相结合”：一是组织被评单位开展自我评价，按照标准化的要求统一规定自评模板；二是委托第三方机构进行行政相对人的调查与评价，调查方法和抽样原则参考了GB/Z 27907—2011《质量管理 顾客满意 监视和测量指南》、GB/T 19038—2009《顾客满意测评模型和方法指南》、GB/T 19039—2009《顾客满意测评通则》等国家标准，采用分层抽样；三是广泛开展社会评议，在省政府门户网站、广东省网上办事大厅等进行集中公示和评价公告的发布，同时公布举报电话和电子邮箱及时听取群众的意见建议；四是利用大数据对自评材料进行核查和复审。在评价结果的运用方面，其直接与部门绩效考核挂钩，在《省级机关（政府系统）绩效考核方案（试行）》的评价指标中占据一定的分值。

4 结语

标准化是一个全方位的概念，广东省以行政审批标准化为抓手深入推进行政审批制度改革，继而一脉相承地运用标准化的方法和原理对行政许可和政务服务效能进行评价，取得了积极成效，一方面为评价工作的效率和质量提供保障，另一方面又对评价的公信力与科学性给与了支持，以鲜活的案例再次展现了标准化在政府管理中的积极作用。