江西省生态环境监管体制改革实践

文/罗小璋

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。江西坚持向创新要动力、向改革要活力，抢抓建设国家生态文明试验区的历史机遇，主动作为、先行先试。2017年12月，江西省印发环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作方案。目前，全省机构改革、环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作（以下简称垂改工作）、生态环境综合执法改革和流域监管体制改革等工作正在全力推进。

一、改革的主要做法

（一）加强环保队伍建设。除落实中央指导意见关于对设区市环保局实行以省环保厅为主的双重管理的有关要求外，还细化和强化了对市县环保机构领导干部的管理制度，比如，县（市、区）环保局长的任免报省环保厅备案；设区市处级非领导职务由省环保厅党组直接审批任免；配强负责环境监测机构和环境执法机构的领导，将市县环境执法机构逐步纳入公益一类事业单位或行政序列管理，将市县环境监测机构逐步纳入公益一类事业单位管理。在改革中，增加市县环境监测监察执法人员编制，配优配强干部队伍。

（二）建立监察督政体系。将市县两级环境监察职能上收，在省环保厅实行监察专员制度，计划在赣东、赣南、赣西、赣北、赣中设立5个区域环境监察办公室，对省有关部门、市县党委政府落实环保法律法规、环境质量责任落实等情况进行监督检查，根据环境监察情况采取约谈、挂牌督办、区域限批等措施，切实强化督政、压实责任，不断提升生态环境治理能力。

（三）加强纪检监察工作。规定各设区市纪委向设区市环保局单独派驻纪检组，驻设区市环保局纪检组长任命事前需征得省环保厅党组同意，纪检组由设区市纪委直接领导、统一管理，向设区市纪委负责，同时接受省纪委驻省环境保护厅纪检组的业务指导和监督检查。

（四）探索生态环境综合执法改革。结合垂改工作，在赣州市石城县、会昌县、安远县，抚州市宜黄县等地开展试点，为下一步推进生态环境综合执法进行了有益探索。主要有三种方式：

第一种方式：联席会议制度。石城县采取的就是这种方式。主要做法是：由森林公安牵头，建立由森林公安、国土、林业、环保等多部门参加的联席会议制度，定期或不定期召开联席会议，成立联合执法检查组，适时开展联合执法大检查，对破坏生态环境的违法违规行为由相关职能部门依法查处。同时，该县公安局与森林公安联合行文，将刑法规定的涉嫌污染环境等7类案件的刑事管辖权相对集中于县森林公安局具体实施。其优点：一是改革方式简单，不改变现有体制，人员也不集中办公；二是各部门按照各自的职责执法，执法与管理相统一，职责明晰，权责统一；三是森林公安参与执法，增加了执法的权威性。其缺点：一是联席会议制度组织较为松散，人员不固定，只有发生重大案件时才发挥作用，平时仍然是各自为政，多头执法；二是执法机构资源无法得到优化配置，执法形不成合力；三是协调难度较大，执法效率低。

第二种方式：成立联合执法队。会昌县、宜黄县采取的就是这种方式。主要做法是：以县森林公安局为主体，从环保、农业、水利、国土等部门抽调人员组成生态环境综合执法大队，人员分属原单位，集中办公，联合执法。执法方式采取委托执法方式进行，生态环境综合执法大队立案查处的案件，由执法大队提出处罚意见，再交给相关职能部门审查后盖章确认。其优点：一是执法人员集中办公，便于统一指挥、快速反应、联合行动；二是有利于优势互补，加强协调配合，避免多头执法；三是森林公安参与执法，增加了执法的威慑力。其缺点：一是联合执法机构是一个临时机构，给队伍管理带来一定困难，执法队伍稳定性较差；二是由于是委托执法，执法流程长，效率不高；三是组建生态环境综合执法大队后，相关职能部门还保留了执法职能，既没有对执法资源进行有效整合，也容易造成多头执法。

第三种方式：成立专门生态环境执法局。安远县采取的就是这种方式。主要做法是：县政府成立专门的生态环境执法局，与县森林公安局合署办公，从相关部门选调在编人员充实到县生态环境执法局。该局行使森林采伐、水污染防治、河道管理、渔业保护、禽畜养殖、水土保持、土地管理、矿产资源开采八个方面的行政处罚权，并协助森林公安局查办破坏环境资源犯罪案件。其中，行政处罚权由有关行政主管部门委托该局实施，破坏环境资源案件刑事管辖权由县公安局指定县森林公安局行使。其优点：一是该机构为专门机构，人员稳定、集中办公、便于管理，办案效率大大提高；二是执法力量大大加强，整合后的执法机构既有行政执法机构的职能，又有公安机关的职能，人员编制得到加强，实现了优势互补，执法资源有效利用。其缺点：由于县政府无权对生态环境执法局授权执法，目前仍然实行的是委托执法模式。

二、存在的问题

（一）县级环保机构上收为市环保局派出机构带来一些不利影响。一方面，县委县政府认为他们要对本行政区域生态环境质量负责，而生态环境职能部门又不归自己管，工作上不顺；另一方面，县级环保工作需要县委县政府在人力、财力、政策等方面给予大力支持，管理体制调整后，这种支持力度可能会减小。

（二）压实环保主体责任存在一些变数。一方面，改革后，少数职能部门可能以“一件事由一个部门管”为借口，将环保责任都推给环保部门；另一方面，环保部门承担无限责任的格局没有发生明显变化，出现问题后，有的地方环保部门即使履职尽责了仍然被问责。

（三）基层环保机构人员编制不足的问题难有很大的改观。一方面，由于历史原因环保部门起步晚、底子薄，编制基数低，基层环保部门对本次改革寄予厚望，希望能解决历史欠账问题；另一方面，地方政府打破现有的编制格局困难重重，加上体制发生变化，县级政府对增加环保部门编制积极性不高。

（四）生态环境综合执法改革推进存在诸多困难。一方面，多年来生态环境执法有关部门之间缺乏协调，各自为政的观念根深蒂固。加之，管理和执法分开，改革涉及部门利益的调整，少数职能部门参与的积极性不高，如果没有顶层制度安排，整合难度较大；另一方面，由于体制发生变化，县级政府对生态环境综合执法队伍整合到环保部门积极性不高。

三、进一步改革的建议

第一，建议探索鼓励地方在符合中央精神基础上，对县级环保机构改革路子和模式进行探索，既加强对县级生态环境保护机构的垂直管理，又充分调动地方党委政府的积极性。

第二，建议坚决落实环境保护“党政同责、一岗双责”“管发展必须管环保、管生产必须管环保”的责任制，明确划分地方党委政府、有关职能部门和环保部门在环境保护中的责任清单，做到责权相一致。

第三，建议重视环保部门人员编制方面的历史欠账问题，加大协调保障力度，对省以下环保机构在人员、编制保障政策上给予倾斜，充实基层环保力量。

第四，建议省级层面成立生态环境执法机构，县级层面不搞“局队合一”，而是“局队分设”；将林业公安整合到生态环境综合执法队伍，打造生态环境警察。