江苏省生态环境保护综合执法管理体制改革的探索与实践

2019-01-27周家新

中国机构编制 2019年1期

文/周家新

2015年3月，中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，明确在资源环境、农林水利、海洋渔业等领域推进综合执法。2015年9月，江苏省政府办公厅印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作指导意见》，明确南通等地在资源环境等领域开展综合行政执法体制改革。《深化党和国家机构改革方案》要求深化行政执法体制改革，整合组建生态环境保护综合执法队伍。2018年6月，江苏省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》，提出构建地方综合行政执法体系。江苏省在生态环境保护综合执法管理体制方面不断探索，取得了积极成效。

一、主要做法

一是省级加强环境执法监督。结合省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革和承担行政职能事业单位改革试点工作，江苏省撤销原作为事业单位设置的江苏省环境保护监察总队，将其行政职责划入省环保厅，将其事业编制按照一定比例置换为行政编制，设立省环保厅环境行政执法监督局，负责全省环保行政执法监督管理，指导全省环境执法机构和队伍建设，对跨设区市相关纠纷及重大案件进行调查处理，组织开展环保执法专项行动，负责省级环保行政处罚和行政强制工作。

二是市县推进环保一支队伍管执法。通过整合执法职能、统一执法队伍、下移执法重心、充实执法力量等方式，将原环保部门内部多支执法队伍、多个处室的执法职能整合为一支队伍。比如，南通市将市环境监察支队、市固体废物监督管理中心、市环境应急中心3支队伍进行整合，将市固体废物监督管理中心、市环境应急中心的行政职能划入局机关，将固废执法、应急调处、核与辐射执法等执法职能整合进市环境监察支队，在环保领域实现一支队伍管执法。如皋市将原先分散在市环保局环评科、污染防治科、总量减排科、环境监察大队等科室和单位的执法权限整合至环境监察大队，保留一支环保执法队伍。常州市环保局统筹县区和乡镇（街道）的执法管理工作，统一管理、统一指挥本行政区域内县级环境执法力量，结合省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，跨乡镇设置了31个区域环境保护所，并将市环境执法局人员下沉到县区，确保一线执法工作需要，切实解决基层“看得见、管不着”和执法力量分散薄弱等问题。

三是探索区域环境综合执法。通过创新管理体制、赋予执法权限等方式，不断加强乡镇、开发区环境执法机构能力建设。比如，江阴市环保局在各乡镇派驻环境执法机构与人员，并将派驻机构与人员纳入乡镇综合执法，由乡镇政府负责日常考核管理。常熟市通过市政府赋权，将日常环境监管巡查和简易行政处罚事项赋予乡镇综合执法局，有效解决乡镇执法有责无权、与部门职责边界不清等问题。目前，设立环境保护监督管理机构的省级以上开发区有113家，占省级以上开发区的91.1%。其中，采取派驻模式设立环保分局的占52.2%，设有承担环保监管职责职能机构的占47.8%。省级以上开发区共有环保执法监管人员1500余人，平均每个开发区12.3人。

二、存在的问题

经过前期改革探索，江苏省环境保护执法队伍建设取得很大进展，环保监管能力和水平得到提高，但与日益增加的工作任务相比，环境执法队伍和能力还存在一些不足。

一是职责边界仍需进一步明晰。基层反映，一些属于城管、市场监管等部门职责的工作，属地政府往往要求环保部门牵头负责，容易造成部门间职责不清。对省市部署的一些环保管理工作，落实到基层时，涉及现场工作也交由执法部门承担，容易造成执法与管理边界不清，分散有限的执法力量。

二是执法效率仍需进一步提高。根据环境保护法相关规定，环境执法机构行使的是环保部门委托的环境现场检查权，没有独立的环境执法权，不能以自己的名义实施行政处罚、行政强制等，在执法程序要求高、程序复杂、时间较长的情况下，部门内部协调沟通、法律文书流转又牵扯了大量的人力精力，导致环境执法效率不高。

三是人员力量仍需进一步充实。江苏省市县环保部门负责环境执法的人员编制3100余名，承担44万多家各类污染源（工业污染源41.9万家、规模化畜禽养殖场2.1万家）的监管工作，平均每人要监管120家以上。执法人员有时还会被当地政府抽调从事信访维稳、文明创建、驻村扶贫等阶段性中心工作。受追责力度加大等因素影响，部分基层执法单位出现人员流失现象。