欧洲生态环境综合执法的经验

文/Dimitri de Boer（龙迪）

本文主要介绍欧洲环保协会在英德两国提起空气污染诉讼的经验，进一步比较中国与欧洲国家环境执法之间的异同，并为中国提供相关建议。

欧洲环保协会起诉的依据之一是欧盟及其成员国通过的非常重要的一项立法——《奥胡斯公约》（Aarhus Convention）。该公约制定了信息公开、公众参与和环境司法三个领域的相关原则。公约明确规定，公民和社会组织有权获得相关信息，有权出于环保目的提起诉讼。

一、欧洲环保协会诉英国政府

第一个案例是欧洲环保协会诉英国政府案。英国每年有近4万人死于空气污染，这个数字高于由肥胖和酗酒致死的总和，其中，二氧化氮是罪魁祸首。鉴于此，2011年，欧洲环保协会以空气质量不达标为由将英国政府告上法庭，下级法院驳回了诉讼请求。随后协会上诉到最高法院，最高法院在作出最终判决前，就若干法律问题征询了欧洲法院的意见。直到2015年，最高法院才判定：英国政府的治理方案未能有效减少超出法定范围的空气污染，要求政府在2015年年底制定新计划。法院还判定，空气污染属于健康危机，不属于政治问题，所以执政党无论属于哪个党派，都必须解决空气污染问题，而且是尽快解决。

作为回应，英国政府制定了新的计划，但将空气质量达标的期限定在了2025年。于是，欧洲环保协会于2016年再次起诉英国政府，理由是政府不能“尽快”缓解空气污染。法院受理了协会的诉讼请求，要求政府出台新的空气治理方案。

虽然政府又起草了新的方案，但在欧洲环保协会看来，方案治理力度仍然不够。所以，2018年协会第三次状告英国政府，英国高级法院受理了诉讼请求，并决定暂不结案。这样，一旦政府未能充分履责，协会随时可向法院起诉。高级法院大法官迦纳姆对协会的做法赞赏有加，称其对“政府工作起到了宝贵的监督作用”，该案件至今仍未结案。

诉英国政府空气污染一案虽然过程曲折、耗时耗力，但是案件有助于提高英国和欧盟成员国的空气污染防治意识，让空气污染防治成为政府的工作重点。

二、欧洲环保协会诉德国

欧洲环保协会在其他国家也提起了类似的诉讼。德国是欧洲汽车工业的中心，起诉德国政府一案最有代表性。

2016年-2018年，欧洲环保协会以空气质量未达标为由，对德国几大城市的市政府提起了28项诉讼。下级法院受理了诉讼请求，命令市政府出台禁令，取缔老旧柴油车。但德国汽车工业和默克尔政府一直在积极游说，反对柴油车禁令。在他们的影响下，个别市政府上诉到德国联邦最高行政法院，称国家法律不允许颁布柴油禁令。2018年2月，联邦最高行政法院作出判决，市政府必须严格遵守欧盟法律，保护市民不受空气污染危害。对市政府而言，颁布柴油禁令既是权力也是义务。

此后，多个法院下达命令，要求包括法兰克福在内的市政府必须在2019年之前出台柴油禁令。理论上，各省环境部长可因不遵守法院判决而入狱。

三、欧洲环保协会诉罗马

欧洲环保协会每次起诉前都会致信被告方，礼貌提醒其守法，否则将对其提起诉讼。在起诉罗马前，协会就发了一封这样的函。几天后，罗马市长召开了记者会，表示“我一直在考虑禁止柴油的问题”，最终她决定解决问题，避免了打官司的尴尬。

上述空气质量诉讼案有着非同寻常的意义。目前欧洲各国政府纷纷出台政策，逐步取缔柴油车。正因为如此，欧洲柴油车的市场份额在过去几年里下跌了约20%。

四、中欧环境执法对比

对比中欧的环境执法，最显著的差异就是欧盟更注重预防。绝大多数社会舆论和庭审案件的主题都是新的污染预防项目。而且与中国相比，欧洲的环境执法人员所监管的工业设施数量较少，可以针对每个工业设施投入的时间更多，有更多的时间推动公众参与和信息公开。

此外，欧洲国家都有环境许可证制度，这是综合环境执法的主要工具。许可证厘清了适用的法律和标准，并且明确了监测和举报制度。整个体系的有效运行依赖于主动报告制度，如果一家工厂超标排放，工厂必须主动上报，否则将按刑事犯罪处理。

注释：

①奥胡斯公约，英文全称为：Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters. 1998年6月25日，联合国欧洲经济委员会在第四次部长级会议上通过了《在环境问题上获得信息公众参与决策和诉诸法律的公约》，公约于2001年10月31日生效，是环境信息公开制度发展的里程碑。