中国式政府—市场关系的演进过程与理论意义：产业政策的视角

宋 磊 谢予昭

（北京大学 政府管理学院，北京 海淀 100871）

在改革开放进程之中，如果说政治领域的变化是改革的前提，那么经济领域的变化则是改革的中心。在经济领域的变化之中，如何完成从计划经济向市场经济的转轨，即如何建立中国式政府—市场关系，具有关键地位。但是，在现阶段，中国式政府—市场关系的演进过程及其理论意义在相当程度上处于黑箱之中。比如，在论及上述问题的时候，先行研究大多停留在列举“有计划的商品经济”“国家调节市场、市场引导企业”“社会主义市场经济”等标准论述的层面。在这种讨论方式之下，关于中国式政府—市场关系的演进过程与理论意义的理解难以深化。基于上述认识，本文试图以产业政策为中心，为解决上述问题提供一个具体的方向。

一、为什么产业政策是理解中国式政府—市场关系的重要视角

产业政策之所以是理解中国式政府—市场关系的重要视角，主要是因为产业政策不但是相关改革的起点之一、贯穿了整个改革过程，而且是中国在政府—市场关系方面可供其他发展中国家借鉴的主要经验。

首先，引进产业政策是中国式政府—市场关系得以形成的起点之一。改革初期，在如何调整政府和市场的关系问题上，存在分别来自东欧和东亚的两个思想来源以及与其相对应的两个调整方向。众所周知，东欧的改革思路在1980年代初期的中国具有重要影响。以前南斯拉夫为代表的东欧国家所进行的改革以企业为中心，强调工人在企业之中的主体地位。这一改革思路直接影响了中国学术界和实务界的思考方向。比如，在中国改革进程之中具有重要地位的企业本位论[1]等改革思路和承包制等改革措施明显地受到了东欧思路的影响。在同一时期，对于中国的市场化改革产生了重要影响的另一个思路来自东亚。二战后，以日本为代表的东亚经济体表现突出，比较成功地完成了从战时经济或战时计划体制向市场经济转轨的过程。当时的学术界普遍认为，产业政策在东亚经济体的发展之中发挥了重要作用。在引进产业政策的过程中发挥了决定性作用的政策研究机构认为，可以通过引进产业政策来启动中国的市场化改革。具体来说，相关政策研究机构明确指出，引进产业政策不但有助于提高经济效益，而且可以推动经济体制的转变[2]。在实践之中，源于东欧和东亚的企业改革和产业政策先后实施，相互激荡，共同推动了中国的市场化进程。因此，企业改革和产业政策都可以成为理解中国的市场化改革的启动逻辑的出发点。

其次，产业政策贯穿了中国的市场化改革的整个过程。一方面，在中国的实践之中，针对不同行业的产业政策是规范政府和作为市场主体的企业之间关系的主要政策工具；另一方面，在财政、金融政策之外，直接指向具体行业的产业政策从来都是各级政府推动经济发展的主要政策手段。换言之，在相当程度上，中国式政府—市场关系就是在产业政策的实施和调整过程之中逐步形成的。因此，考察产业政策的实施和调整过程，有助于我们理解中国式政府—市场关系的演进过程。

再次，尽管中国的产业政策始于政策引进，但是中国实践的部分内容正在成为中国在政府—市场关系领域向其他发展中国家提供的经验的主要部分。不同国家在政策领域的相互学习一般被称为政策转移。在这一研究领域，产业政策是中国的政策实践之中经历了从引进到出口的少数政策之一。因此，从产业政策的角度切入，有助于展现中国式政府—市场关系的国际意义。

二、中国式政府—市场关系的演进过程

从产业政策的角度来看，中国式政府—市场关系的演变经过了以下阶段。

第一阶段，以行政思路解读市场逻辑。在改革初期，由于难以直接废除经济计划，所以市场化改革面临一个理论难题，即如何论证经济计划和商品经济（或后来的市场经济）并不矛盾。正如我们熟悉的那样，政治经济学家以引用经典作家的相关论述的方式化解了这一难题。但是，如何在实践之中找到可以让经济计划和商品经济相结合的政策手段仍然是一个令人困扰的问题。为了解决这一问题，主流政策研究机构首先将产业政策解读为政府控制经济的重要手段，为最可能反对市场化改革的原国家计委等政策机构预留了解释空间。一些在当时具有重要影响的学者甚至直接提出经济计划就是产业政策[3][4]。将经济计划等同于产业政策意味着以行政思路来解读市场逻辑，是关于产业政策的一种“误读”。当然，这种“误读”可能是策略性的解读。不管这些研究机构和学者对于产业政策所进行的解读是否是策略性的，重要的是，在这种解读方式下，部分政策机构对于产业政策的抵制被弱化。因为产业政策实际上是以市场机制为前提的，所以在推行产业政策的过程之中，市场机制必然被引入。随着学术界在市场机制和产业政策的关系这一问题上逐渐形成共识，市场机制的作用空间开始增大。

第二阶段，以行政措施培育市场机制。在这一时期，产业政策以助推市场主体和改进市场环境两种形式促进了市场机制的发展。企业是市场经济的主体。但是，在启动市场化改革之后，中国政府面对的问题是大量效率不高、规模不同的国企并存，民营企业尚未出现。在推动国企改革方面，产业政策发挥了重要作用。在中国的政策实践之中，产业政策主要由产业结构政策和产业组织政策构成。在产业组织政策方面，中国政府重点推行以大型国企为中心的企业集团化政策，扩大了一批具有竞争优势的企业的规模，为这些企业适应市场机制创造了条件[5]。1990年代在国企改革领域推行的抓大放小政策也是这一思路的延续[6]。

市场机制的形成是一个长期的过程。在中国，政府对于企业外部环境的改进促进了市场机制的形成。在这一问题上，作为产业政策的工业园区政策和引进外资政策发挥了积极作用。工业园区政策的意义在于政府通过改进企业的外部环境，在特定的地理空间之内促进了市场机制的发展；引进外资政策的意义则在于直接导入已经习惯市场原则的外部市场主体。更为重要的是，工业园区政策和引进外资政策相互推动，构成了中国工业发展的主旋律之一。具体来说，由于各地方政府以包括工业园区政策在内的产业政策来争夺包括外企在内的具有市场竞争力的企业，所以各地方政府不得不主动地提高本地经济的市场化水平；同时，这些企业在各地之间的流动，在整体上推动了市场机制的扩散。

第三阶段，以政策调整引导市场主体。推进市场机制的发展并不意味着否认市场失败的存在，强调政府在市场机制发展之中的作用也不意味着政府政策不存在问题。实际上，从产业政策的角度来看，中国式政府—市场关系的演进过程的一个特点是政府具有较强的纠偏能力。中国政府在作为产业政策的组成部分的技术政策领域的实践典型地体现了这一特点。从1990年代初期到2005年前后，技术政策的主轴是“以市场换技术”。客观地说，这一政策在提高本土企业生产能力方面具有积极意义。但是，在以GDP为中心的锦标赛模式下，地方政府和企业往往专注于扩大生产规模，忽视了产品开发平台的建设和自主创新[7]。面对这样的情况，中国政府在2005年之后，对于技术政策作出了重大调整，开始积极倡导自主创新政策。过去10余年的实践表明，技术政策的调整在相当程度上改变了本土企业的研发工作的方向。

第四阶段，以行政力量补充市场作用。近年来，在市场机制已经基本确立的背景下，中央政府开始强调以下两个问题：首先，市场机制应该在资源配置之中发挥决定性作用，政府也要更好地发挥作用；其次，政府和企业的关系应该紧密、透明。很明显，这样两个问题都与产业政策有关，体现的是以行政力量补充市场作用的思路。

三、中国式政府—市场关系的主要特征

从产业政策的角度来看，中国式政府—市场关系在形成过程、内部结构以及实质内容上具有明显的本国特征。就形成过程来说，中国式政府—市场关系是在政府主导下逐步演进的。在中国式政府—市场关系的形成过程之中，政府处于主导地位，不但设定了政府—市场关系的总体发展方向，而且在实践中的政府—市场关系背离了这种发展方向的时候，果断地进行了政策调整。2005年前后技术政策的变化以及近年来对于政府和市场关系的再定位就是典型的案例。换言之，政府发挥了引领者的作用。但是，这并不意味着政府事先设计了政府—市场关系的所有细节。实际上，中国式政府—市场关系具有实验主义的特征。一方面，中央政府根据政策实践对于原有的政策进行了修正；另一方面，特定政策在实施初期只是一个初步的构想，具体政策细节在实践之中逐渐形成。在上述两个方面，汽车产业政策和招商引资政策具有典型意义。

在1990年代初期制定的汽车产业政策之中，主流政策机构直接管理的六家汽车厂（“三大三小”）是主要的政策支持对象。但是，在自主品牌汽车的研发方面，这些企业的表现并不突出，相反，以奇瑞、吉利、长安、哈飞为代表的一些地方政府或非直接制定政策部门主管的新兴企业则取得了明显的进步[8]。面对这一情况，政策制定部门对于原有的政策进行了微调，将这些企业纳入了支持范围。由于这些新兴企业都是在地方政府或非直接政策制定部门主导的产业政策的支持之下发展起来的，所以，这一事实意味着地方政府或非直接政策制定部门主导的产业政策之中的合理部分获得了中央政府的事后认可[9]。在招商引资政策方面，中央政府只是在总体上给定一个大致的方向，具体政策实践大多由地方政府推进。正是在这样的实践之中，协议地价、优惠税费、水电补贴等做法逐渐形成。更为重要的是，地方政策的一些做法成为中央政府默认的政策措施[10]。

在内部结构方面，中国式政府—市场关系具有多样性。中国经济之中存在国企、民营企业和外企三类企业，针对这些企业的产业政策具有明显的不同。由于产业政策是构成企业面对的外部环境的主要因素，所以，针对不同所有制企业的产业政策的差别实际上意味着中国存在不同类型的政府—市场关系。上述三类企业分别在不同的产业群之中占有优势地位。具体来说，国企更多地存在于资源产业、基础设施产业和部分技术含量较高的现代制造业，民营企业主要存在于传统制造业和部分技术含量较低的现代制造业，外企则更多地在信息和通信技术等与国际分工体系密切相连的产业之中占据优势。更为重要的是，这样三类企业分别相对地集中于内陆地区、长江三角洲和珠江三角洲。因此，中国经济之中初步呈现出不同所有制企业相对地集中于特定产业群和特定区域的现象。这意味着中国式政府—市场关系内部存在多样性，而针对不同所有制企业的产业政策影响了这种多样性的形成[11]。

在实质内容方面，中国式政府—市场关系具有创新性。从产业政策的角度来看，在推动企业形成竞争力的过程之中，中国政府不但引进了其他国家的政策工具，而且对于某些政策工具进行了创造性改进。依据解释东亚经济发展的主流政治经济学流派之一——发展型国家论的分类，产业政策具有产业结构政策和企业合理化政策两种形式，前者指在行业层面上支持特定产业发展的政策，后者指在企业层面上推动企业提高竞争力的政策[12]。在产业结构政策方面，中国政府的做法和其他东亚经济体差别不明显。但是，在企业合理化政策方面，中国政府的一些实践是对于东亚实践的创造性转化。一般来说，所谓企业合理化政策可以区分为改进企业外部环境的政策、增强特定企业投资能力的政策和提高企业管理水平的政策。在改进企业外部环境、增强特定企业投资能力方面，中国创造性地发展了东亚实践。比如，基础设施建设和工业园区政策是东亚的企业合理化政策之中改进企业外部环境的重要内容。中国不但引进了这些政策，而且在基础设施、工业园区的建设速度、规模等方面超越了其他东亚经济体。另外，增强特定企业投资能力的政策广泛地存在于东亚的实践之中[13][14]，但是，这种政策往往是一般性的，未具体地将投资增加和技术能力进步联系起来。关于中国的产业政策的案例研究表明，部分地方政府和政策性银行以符合产业技术特征的方式强化了特定产业的领先企业的投资能力，取得了明显的效果[15]。这种产业政策实践的实质是为企业合理化政策寻找微观基础，具有重要的实践价值和理论意义。这种企业合理化政策的成功意味着在中国的一些产业之中出现了崭新的政府—市场关系。

四、中国式政府—市场关系的理论意义

经济史学家格申克龙曾指出，“在每一个工业化的场合，对于先进国家发展过程的模仿看起来都要伴之以不同的、本土性的决定要素。……这一点对于在推行产业发展过程中所采取的制度手段而言尤其真实”[16]。中国式政府—市场关系的构筑是一个向其他国家学习的过程，“在推行产业发展过程中所采取的制度手段”则与产业政策高度重合。按照格申克龙的语意，理解中国式政府—市场关系的理论意义的一个有效途径就是从产业政策出发，挖掘这种关系的本国特征。值得提及的是，特定国家的政府—市场关系之中的本国特征，既包括该国的具体做法，也涉及这些做法的理论意义。

首先，中国式政府—市场关系的演进，为丰富市场经济多样性理论提供了经验基础。市场经济多样性理论主要关注不同类型的市场经济的机制和绩效，而政府—市场关系是区分不同国家的市场经济的变量之一。自1960年代以来，这一理论获得了持续的发展。但是，这一理论主要比较西方国家市场经济，忽视了如何将发展中国家的市场经济纳入其分析框架。随着以中国为代表的新兴市场经济体快速发展，这一领域的研究者开始对于新兴市场经济与西方国家的市场经济进行比较。在这种尝试之中，中国的市场经济占据重要位置[17]。特别值得提及的是，中国市场经济的发展不但使得市场经济多样性理论扩大了研究范围，而且冲击了这一理论的一个关键假设，即同一国家内部只存在一种市场经济类型。在中国经济崛起之前，一些学者注意到了意大利等国内部似乎存在不同类型的市场经济。由于这些国家的经济规模较小，所以国家内部的市场经济多样性问题没有受到重视。但是，由于中国经济规模庞大，在针对不同类型企业的产业政策的影响之下中国经济之中开始呈现出多样性，所以市场经济多样性论者开始正视国家内部的多样性问题。

其次，中国式政府—市场关系的形成，揭示了发展中国家在当代国际分工体系之下持续地实现自主发展的路径。中国式政府—市场关系起步于1970年代末至1980年代初，快速发展于1990年代之后。值得注意的是，国际分工体系在1990年代之后经历了巨大的变化，主要表现为价值链在全球范围内充分扩展、国际分工体系逐步形成。换言之，中国式政府—市场关系的形成与当代国际分工体系的发展几乎同步。因此，当代国际分工体系在相当程度上影响了中国式政府—市场关系的性质和形式。需要注意的是，这种影响既有积极的部分，也有消极的部分。所谓积极的部分主要指大规模参与国际分工体系为中国企业理解市场规则提供了条件，推动了中国的市场经济的形成；所谓消极的部分主要指这种国际分工体系在提高中国企业的生产能力的同时，抑制了中国企业自主地形成技术能力的空间[18]。国际分工体系的这种影响是发展中国家面对的主要外部环境，对于所有发展中国家提出了挑战。从中国产业政策的实践出发，我们可以发现，中国较好地应对了这种影响，为其他转轨国家或发展中国家提供了参考。具体来说，一方面，中国政府通过招商引资政策积极导入外资，融入国际分工体系，推动市场经济的形成；另一方面，中国政府适时地对于创新政策进行了调整，有效地促进了本土企业的自主发展。

五、余论

进入21世纪之后，关于中国式政府—市场关系的批评逐渐出现。所谓国家资本主义论和近期国际贸易争端之中的一些观点即是这种批评的代表。由于产业政策与中国式政府—市场关系的演进过程和理论意义密切相关，针对中国式政府—市场关系的批评往往直接指向产业政策，所以依据本文的分析对于上述批评进行回应或许并非没有意义。

首先，在中国的政策实践之中，引入产业政策的目的是为了推动市场经济的发展而不是为了取代市场经济。其次，中国的产业政策实践是从东亚经济体引进的，而东亚经济体之中的产业政策是市场经济条件下的政策手段。同时，产业政策不但存在于东亚经济体，而且广泛地存在于包括欧美在内的西方国家不同发展阶段的政策实践之中[19][20][21]。在这种情况下，以产业政策为依据来否定中国式政府—市场关系的市场经济属性，并不具有很强的说服力。再次，随着中国经济的发展，政府推行产业政策的措施逐渐规范。市场机制已开始在资源配置中发挥决定性作用。同时，尽管存在争议，但是中国学术界的主流也一直主张政府直接挑选赢家的选择性产业政策应该逐渐退出，没有歧视性的功能性产业政策应成为产业政策体系的主体。在上述原因之外，外界对于中国式政府—市场关系或产业政策的批评与以下两个现象有关。第一，对于中国的个别政策实践，中国学者没有能够以国际学术界可以理解的表达方式进行说明。关于这一问题，日本学术界在1990年代对于日本实践的学术论述值得中国学术界借鉴[22]。第二，欧美国家，特别是美国近年来积极地推行产业政策。于是，世界主要经济体都在推行产业政策。这种情况在世界经济的发展过程之中很少出现。国际经济争端与这一现象不无关系。很明显，这一问题只能通过国际协调的方式解决。