法国国家治理改革及其启示

潘小娟

（中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 海淀 100088）

自上个世纪70年代起，法国在经历了“辉煌三十年”后，深陷经济增势低迷、失业率高企、贫富差距扩大、社会阶层断裂的泥潭。这在很大程度上归因于法国高度中央集权的管理体制。中央集权导致行政机构冗杂低效，腐败、渎职、懒政盛行，发展动力不足，财政负担沉重，民众不满情绪上升。为了改变这一状况，使国家的权力更接近人民，实现公共权力的优化配置和国家管理的民主化，推进国家的现代化进程，法国政府展开了以分权为主线的一系列国家治理改革。这些改革既取得了一定的积极的成效，亦存在一些难以克服的问题。对此进行讨论和总结，将为我们提供有益的启示。

一、国家治理改革举措

法国政府从上个世纪80年代开始以分权为核心，从多方面采取措施积极应对国家治理面临的困境。具体而言，主要涉及以下四个方面。

（一）推进地方分权

地方分权是指权力由中央政府向地方政府、由上级政府向下级政府转移，转移后其权力主体发生了改变。从拿破仑时代起，法国一直实行高度中央集权的行政体制，地方政府完全处于中央政府的严格控制之下，基本没有自主权。为了改变这一状况，法国政府于1982年开始推行地方分权改革，直至2003年3月宪法修正案首次明确地将“法兰西为分权型共和国”作为一项基本原则写入宪法。地方分权改革的主要举措包括：

一是增加地方行政层级。1982年3月颁布的法律将大区确定为一级地方领土单位，规定其享有与省和市镇相同的法人地位和权利，具有独立的公法人资格，从而使法国的地方行政建制由原先的省—市镇二级变为大区—省—市镇三级。2015年1月，法国政府颁布了《大区区划、大区和省选举以及更改选举日程法》，明确从2016年1月1日起将法国本土的22个大区合并为13个，以节约行政成本，提升大区的区域资源整合能力和政策执行效力。

二是将地方行政管理权交还给地方政府。1982年地方分权改革后，地方行政管理权将从国家代表手中转移到了地方民选权力机关的手中，地方公共事务由民选产生的地方议会以及由议会选举的行政长官全权自主管理，中央政府委派到大区和省的国家代表不再行使地方公共事务的行政管理权。

三是有计划地转让权限。中央政府在明确中央与地方权限划分的基础上，扩大了地方政府的职权范围，分期分批将原先由中央政府行使的权力移交给地方政府。例如，1983年，中央政府移交了计划和领土整治、城市规划、住宅建设以及职业培训方面的权限；1984年，移交了交通运输、社会活动和司法等方面的权限；1985年，移交了教育、文化和环境保护等方面的权限[1]。

四是放宽对地方政府的监督。1982年颁布的相关法律明确规定，地方政府的决议只要不违反国家宪法、法律和法令，就不受中央政府的干涉，也无须得到中央政府或其代表的同意和批准。这大大缩小了国家监督的范围，明显改变了国家监督的方式，国家监督由过去的以事前和“适当性”监督①所谓“适当性”监督，就是之前地方政府的决议尽管不违反国家法律、法令的规定，仍有可能因“不适当”而遭中央政府或国家代表的否决。为主转变为以事后和合法性监督为主。

五是增强地方政府的财政自给能力。2003年修改后的宪法明确规定了地方财政自治与平衡原则，使地方财政自治得到了宪法的保障。修改后的宪法规定，地方领土单位依法律规定的条件可享有自由支配的收入，包括地方税收和国家提供的财政援助。依据这一规定，地方政府拥有自己的税收，可以在法律规定的范围内根据自己的具体情况确定地方税的征收基数和税率等。此外，中央政府与地方政府之间所有的权限转让均包括相应的财源的转移，以及对行使该职权所需要的动产或不动产的支配。

六是赋予地方政府及其联合体试验权。2003年颁布的宪法修正案允许地方政府在法定的条件下和期限内，以试验的名义就其行使职权方面的内容突破现行法律、法规的有关规定，进行大胆尝试，但涉及公共自由或者宪法所保障的权利的内容除外。为了减少和避免进行试验的地方政府的违法违规行为的发生，保证国家和其他地方政府的利益不受损害，议会将对试点情况进行监督和评判，包括批准试验，试验期满后根据实际效果决定给予推广、完善还是终止执行等。

（二）促进多元合作

多元合作就是不同的权力主体共同努力解决社会问题，提供公共服务，在不同层级政府之间以及政府与企业、社会组织之间建立起内外结合的纵向与横向网络合作关系，确保公共政策制定的科学性和合理性，提升治理的效率，促进社会稳定和和谐。

一是加强地方政府间合作。地方分权后，为了促进地方政府在多个领域展开更密切的合作，提高资源使用的有效性，避免拉大地区间的贫富差距，保证全国的平衡协调发展，法国政府于1992年颁布了《共和国地方行政指导法》，建议地方政府在原有的地方合作形式之外，建立新的合作组织，如区际协约组织、跨市镇合作委员会，市镇共同体、城市共同体等；1999年又颁布法令创建了聚居地共同体，取代了之前的城市共同体。法国的地方合作组织形式多样，目标多元：既有由同一行政层级公法人组成的，也有由不同行政层级公法人组成的；既有担负单一使命的，也有担负多重使命的；既有有征税权的，也有无征税权的；既有自愿组织的，也有强制设立的。以都市共同体为例，它是跨市镇的合作性公共机构，通常由一个拥有5万人口的主要城市和邻近的小市镇组成。设立都市共同体的目的在于保证大城市居民聚居地协调一致的管理，推进整个共同体的现代化规划。都市共同体的职权由成员市镇转移而来，职权范围较广，主要涉及跨市镇的发展和整治规划、城市规划、救护与消防、城市旅游交通、供水排水、消毒和生活垃圾处理、文化体育设施等。不同都市共同体的职权并不完全相同，它们在各自的权限范围内履行职责，提供相应的公共服务。都市共同体设有管委会，由各成员市镇的代表组成，负责各项管理工作，实行独立的核算。

二是加强公、私部门合作。法国公、私部门合作的形式主要有两种，即成立混合经济公司和实行特许经营，目的在于解决普遍存在的公共服务供给水平低、效率低、成本高的问题。混合经济公司是指由公共部门控股并引入私人企业资金和管理技术的合资公司。它属于公共企业，适用于民法，在管理上具有较大的灵活性，能更好地适应经济发展和公共服务供给的需要。混合经济公司主要在城市建设和公共设施建设运营方面发挥重要作用，如全法国约有230多家地方混合经济公司，承担着建设和管理低租金住房的职责[2]。特许经营就是政府通过合同约定的形式，向私营部门出让某项公用事业一定时期的垄断经营管理权，由后者直接向服务对象有偿提供特定产品和服务的方式。特许经营合同明确规定了双方的权利和义务，需承担的责任、风险和补偿等。在特许经营下，政府始终都是公用事业的产权所有者，受许机构拥有开发经营权，政府保留价格核准权和监督权，对违反合同的行为，可施以处罚甚至收回特许经营权，以保证公共服务的供给及其质量。特许经营主要用于供水、供气、供热、垃圾处理、电信服务及公共交通等公用事业性服务的提供。

三是加强政府与非营利部门的合作。上个世纪六七十年代，在政府供给社会福利的背景下，法国的非营利部门得到了较大的发展和壮大，90年代每年大约有6000～7000家非营利组织成立，“非营利组织已成为法国社会变革和改革的一种途径”[3]。顺应这一潮流，法国政府加大了与非营利部门的合作的力度，后者在国家和地方生活中发挥着越来越重要的作用。例如，法国政府将绩效考核委托给非营利组织进行。接受委托的非营利组织要以被服务者为调查对象，以服务满意度为主要考核标准，对政府绩效和政府改革进行考察和评估，最终提交考核报告。再如，自上个世纪70年代起，法国政府建立了官方、资方和劳方对话与协商机制，定期就工资、职工培训、劳动场所条件等问题展开讨论和对话，对话包括企业、行业、地区、全国等多个层级和多种方式。2007年颁布的《社会对话现代化法》进一步规定，政府在出台有关劳动、就业和职业培训等方面的新政策前，必须事先与工会和雇主协会协商，充分听取他们的意见，并就此展开谈判。

（三）实行合同管理

合同管理就是国家和地方在规划一致的框架内签订协议联手实现共同的政策目标。在法国，中央政府和地方政府在多个领域进行了合作，并通过对合作项目或委托项目等实施合同管理来确保其实现。法国合同管理涉及面广，主要包括国家—大区计划合同、城市合同、发展农业大区合同、地方安全合同、竞争热点地区合同等。合同管理打破了法国传统的自上而下的权力架构，使不同层级政府之间，政府与社会组织之间，特别是中央政府与地方政府之间能进行平等磋商、博弈和协作，使中央政府的主导地位通过协商合作得以合法化，改变了中央与地方之间简单的垂直领导关系，形成了以中央政府为主导的新型中央集权关系，促成了法国国家治理中多元合作伙伴关系的形成。

以城市合同为例，城市合同由中央政府、相关地方政府、地方联合体、法国国家基金会等多方合作者签订，它包括了四个主要合作方向：保证共和国协约的稳定；加强社会和谐和稳固；实施多元主体参与的集体计划；与地方居民合作，建立新型民主关系[4]。城市合同是在中央政府制定的宏观总体目标下，各相关区域结合辖区实际，将自己的发展战略和选择融合到总体框架中，通过多主体参与、多目标导向，在不同层级政府之间、政府与社会组织之间、政府与公民之间建立具有契约意义的合作关系，以实现多元主体利益的协调。城市合同的目标广泛，主要涉及贫困、就业、城市生产力、健康、教育、社会凝聚力、网络服务、交通和道路、环境保护、财政与地方参与、住房等诸多方面。城市合同明确规定了合作的目标、优先项目、参与各方的权利和义务等，确定了相互之间的关系，它是经过中央政府及其代表和各参与方反复协商后签订的，具有法律上的约束力。

（四）扩大公民参与

为了提高公共事务管理的透明度，法国政府采取积极措施保障公民政治权利的行使，鼓励公民积极参政，使公民积极参与到国家和地方生活中去，充分表达自己的意愿与诉求，完善国家治理。

一是扩大全民公决范围和启动权。从国家层面来说，2008年修改后的宪法规定，经政府建议或议会两院联合建议，总统可以将有关公权力组织、国家经济、社会、环境政策及相关公共服务事业改革，以及旨在批准不与宪法相抵触但可能影响现行制度运作的国际条约的法律草案提交公民投票决定；同时还允许公民及其代表分享全民公决启动权，即1/5的国会议员在获得1/10合格登记选民联署支持后即可就上述宪法条款规定的事项发起全民公决。从地方层面看，法国有关法律规定，地方政府有权在法律规定的条件下，将有关地方权限的议会议案或法律草案交由当地选民决定；地方选民可通过行使请愿权，要求当地议会将涉及其权限的任何问题列入议会的议事日程；法律可决定就某个享有特殊地位的地方领土单位的设立和变更等问题征询当地选民的意见等。

二是授予公民更广泛的知情权和监督权。行使这些权利的具体形式和途径包括公告情况、索取地方政府的预算文件，组织市民咨询活动、提起申诉等。例如，法国有关法律规定，任何人（自然人或法人）都有权去市镇政府索要预算文件，政府还应提供相关的解释性文件，以使人们对市镇的财务状况有充分的了解和正确的评价；且大区、省和人口在3500人以上的市镇还必须把议会有关预算的辩论情况汇编成行政文件，公开发布。再如，2008年宪法修正案确定公民拥有“违宪性抗辩”权利，有权在普通诉讼中就法律法规违宪问题提出异议，并可向宪法委员会和最高法院提出申诉。

三是建立公共调查机制。法国相关法律规定，凡涉及公共用途的重大项目，均必须进行公共调查，只有得到调查专员或调查委员会的认可后方可实施。调查专员、调查委员会通常由德高望重的有经验人士担任或组成。调查专员或调查委员会独立运作，若项目被否决，除行政法院作出裁决外，任何个人和组织均无权更改结论。

四是设立街区委员会。2002年，法国政府颁布了《近距离民主法》，明确规定拥有80000居民及以上的市镇必须建立街区委员会，拥有20000-79999居民的市镇可以设立街区委员会。街区委员会可就所有有关街区或城市的问题接受市镇长的咨询，也可就上述问题向市镇长提出意见和建议；市镇长可联合街区委员会开展街区行动。街区委员会以居民代表为主，其使命是就安全、卫生、教育、环保、公共工程、体育娱乐、旅游等与居民生活密切相关的各个方面的事宜与居民进行沟通交流，并代表居民与公共权力机关对话，提出意见和建议，开展所谓的“近距离民主”。该法颁布后，街区委员会快速发展，从2002年的292个增长到了2007年的1583个[5]，5年间翻了两番有余。街区委员会发挥着连接居民和市镇服务的作用，已成为居民交流信息、思考和讨论街区生活的场所，同时也成为居民和社会团体向政府表达意见和建议的新窗口。

二、成效与问题

法国政府推行的以分权为主线的改革是一场涉及政治、经济、社会等诸多领域的综合性改革，对法国的政治、经济和社会生活产生了重大而深远的影响。

（一）取得的成效

法国政府推进的以分权为主线的国家治理改革将国家的管理模式由统治转变为治理，公共事务管理在多主体互动中展开，形成了多层级、多面向的治理格局，使得公共行动更具回应性、灵活性和有效性。

首先，这一改革深刻改变了法国高度中央集权的传统。在地方分权改革之初，以前总统密特朗为首的改革推动者们就清醒地认识到，进行地方行政体制改革就是要使各级地方政权“非国家化”，充分调动地方的积极性，建立新型的中央与地方健康平衡关系。地方分权改革确实使法国的决策及行政系统发生了深刻的变革，决策就近、财政自治等原则的提出大大增强了地方的自主性，激发了地方的活力，使地方政府摆脱了中央政府自上而下的控制，地方政府可通过对话、合作影响中央政府的决策，与中央政府共同管理社会公共事务，提供公共服务。因而，国外有学者认为，法国中央与地方关系已不再是简单的上下垂直或平行关系，而是相互渗透的蜂窝状的网络结构关系[6]，法国从传统的中央集权国家到逐步实现地方自治的经验为那些中央集权国家的“政府管理提供了良好的范式和借鉴”[7]。

其次，这一改革有力促进了多元治理格局的形成。以分权为主线的国家治理改革不仅涉及中央政府向地方政府转让权限，而且还涉及各级政府向市场和社会归还权力。政府通过政府间的合作以及政府与市场、社会和公民的合作，极大改变了以往中央高度集权和政府独家垄断的局面，实现了资源的整合，提高了公共服务供给的整体水平和质量。

最后，这一改革加速了政治民主化进程。改革之初，法国政府就提出了“还权于民”的口号，明确要以民主监督、自治管理和公民参政为主要内容，来改变法国高度集权的管理体制，建立地方自治、民间团体参与地方管理的“新的公民制度”[8]。分权改革为公民参与提供了制度保障和有效渠道，使国家和地方公共治理融入了更多的公民参与，增强了公民对公共政策的影响力度，加速了居民所面临的社会公共问题的解决，提升了公共政策的科学性、合理性和有效性。

（二）存在的问题

以分权为主线的国家治理改革虽然对法国的政治、经济和社会生活产生了重大而深远的影响，取得了积极成效，但仍然有些老问题尚未解决，并且还带来了一些新的问题。

第一，中央政府的影响力有所减弱。分权改革后，虽然法国中央政府及其代表仍能凭借所掌握的立法、行政、财政等方面的权力对地方政府施加影响和控制，并通过合同管理实施柔性干预，强化指导和协调，将地方政府的行动纳入国家目标的轨道，但中央政府已不再拥有绝对的决策权，控制力有所弱化。具体而言，地方政府权力增强后，具有了与中央政府讨价还价的权力和资本，如可选择不签署合同等，这使得中央政府在决策时必须考虑地方的诉求和利益，甚至在某些方面作出让步。同时，分权改革使得地方政府拥有了自主管理地方公共事务的权力，国家代表不再掌有地方行政管理权，拥有的组织、财政等权力和资源也相应减少，因而对地方政府的约束力大大降低，其协调力在实际运作中也有所弱化。再者，地方做强做大，特别是大区合并后，地方政府有可能形成尾大不掉之势，与中央政府相抗衡。目前，法国上下对大区合并的意见分歧很大，褒贬不一，这一改革正在进行之中，实际效果还有待实践检验。

第二，地方矛盾凸显。分权改革之后，法国地方实际形成了四级管理，即市镇—市镇联合体—省—大区，且相互之间不存在行政等级隶属关系，“任何一个领土单位都不得对另一个领土单位实施监护”，这导致地方间矛盾和冲突产生。一是管理层级过多，权责互有重叠，导致行政成本上升。二是随着地方政府权责的扩大，加之新的地方合作组织的设立，地方公务员人数快速增长，支出不断增加，这导致地方财政负担加重，赤字连年扩大。三是地方政府间的不平等加剧，甚至出现了恶意竞争。例如，在市镇联合体中，大市镇和中、小市镇的诉求并不完全相同，大市镇希望借助合作增强自己的权威，拓展发展空间；而中、小市镇则既期盼通过合作获益，解决资源不足的问题，但又担心成为大市镇的附属品，利益受损，诉求和利益得不到有效协调便引发出了种种矛盾。四是由于法国地方议会主席和地方行政长官由一人兼任，因此分权在增强地方政府权力的同时，也导致地方行政长官意志的强化，地方寻租空间的扩大，地方官员的贪腐丑闻时有发生，地方政府廉洁形象受到影响。

第三，公民参与形式大于内容。虽然法国政府颁布了多项法律，对公民参与作出了种种规定，但仍有许多问题亟待解决。一是对公民参与的认识尚不全面、清晰。公民参与属于直接民主的形式，在现实运作中如何协调它与代议民主的关系，全民公决、民意咨询等在何种情况下启动，其运作成本如何计算，其成效如何评判等，都需要做更深入的探讨。二是公民参与的制度安排还不够完备。公民参与无固定的模式和统一的标准，在实际操作中必然存在较大的随意性，且公民参与的启动和运作基本仍是由政府掌控的，公民意见的采纳与处理也主要取决于政府，公民参与的制度保障仍显不足。三是公民参与不加引导地广泛使用将大大降低效率。例如，第戎市的有轨电车项目由于涉及多方利益，经过15年的反复博弈和讨论，才最终达成共识，得以实施。这虽然有助于提升项目决策的科学性和实施的合理性，但也耗费了大量的时间、精力和财力，付出了较高的代价。

三、启示与借鉴

分析总结法国政府推行的以分权为主线的国家治理改革实践的利弊得失，可使我们得到以下的启示和借鉴。

第一，分权是国家治理的前提。治理的本质就是要在不同层面建立起多个权力中心，共同实现对社会公共事务的有效管理。事实上，没有多个独立的权力主体的存在，治理就无从谈起。因此，作为具有高度中央集权和浓厚国家主义传统的国家，法国要实现有效的国家治理，分权是其必然的选择。法国的分权改革是全方位的，不仅涉及政府间的权力转移；而且还涉及权力由政府向市场、社会以及公民的回归，其目的就是要使政治权力在社会之中合理分布，拓展权力运行的空间。分权改革对法国而言具有重要的战略意义，它的持续推进带来了法国政府、市场、社会关系以及中央与地方关系的深刻变化，构建起了相互间新型的网络伙伴关系，不仅加速了政治民主化进程，使地方、社会和公民承担更多的责任，影响公共政策的制定和政府的运作；而且也增强了政府回应公众需求的能力，提高了公共服务供给的水平。推进分权改革，一是要坚持集权之下的适度分权。分权是手段而不是目的，它是对政治权力的一种重新分配，目的在于充分调动社会各方的积极性，促进经济发展，推动社会进步。因此，分权要从现实需要出发，在维护中央权威的前提下适度地推进，以保证国家整体利益的最优化和整个国家的平衡协调发展。二是要坚持渐进推进分权。分权改革涉及权力和利益格局的重大调整，必然会遭遇一定的阻力。因此，分权要根据形势的变化，有计划有步骤地推进，并做好配套保障工作。三是要坚持放权和控权的合理平衡。分权必须充分考虑两个方面的因素，即接受方的承受能力和政府的调控能力。分权的力度与速度要与这两个能力的提高成正比。只有这样，才能真正保证权限的转让平稳有序，避免出现管理上的混乱和真空，保证国家经济发展和社会稳定。

第二，中央政府主导是国家治理的关键。在多元治理体系中，协调不同力量和组织的利益和立场，中央政府的角色是不可或缺的。经验亦反复证明，有效国家治理的实现和良好社会秩序的建立有赖于政府，特别是中央政府的作用，“国家要为自己保留对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力”[9]。法国中央政府在国家治理改革中始终保持着影响力，发挥着“元治理”的作用，通过对话、协商，主导建立社会各方共同参与机制，统筹协调地方政府、公、私部门等各类组织彼此间的利益，促使各方建立相互依存的合作伙伴关系，共同增进公共利益。一是中央政府提供基本规则。在推进国家治理的过程中，法国政府颁布了大量的法律法规，制定了多项政策和统一的标准，每次推进一项新的改革基本都是立法先行，使国家治理在法律法规的规范下有序地推进，避免了各方行为的随意性和盲目性，确保了国家治理的合法性和有效性。二是中央政府制定远景战略和发展规划。法国政府是新战略规划的制定者，推动着国家与地区的创新、发展和竞争力的提升。例如，合同管理就是在国家战略和政策目标的统筹下实施的，这类合同都是建立在国家总体目标基础上的，经过中央政府或其代表和各参与方反复对话、协商后形成的。三是中央政府协调各方利益。治理涉及多元主体，不同的主体必然会有不同的利益诉求，因此在一定意义上可以说，国家治理的有效性取决于中央政府协调各种社会力量的能力。法国政府在国家治理改革中始终掌握着各方利益博弈的主导权，建立了各种公共参与机制，组织对话、协商、信息交流，促使各方充分表达自己的意愿和利益诉求，进而围绕着共同的目标来整合资源，协调各方的利益，实现共同利益的最大化。四是中央政府监督秩序。法国中央政府承担着维护公共秩序，确保国家法律法规、政策、协议和合同等得到严格执行的责任，以维护国家的统一和中央的权威，避免因利益冲突或无序竞争导致国家整体利益受损。

第三，地方是国家治理的重点。如果说国家治理需要中央政府的顶层设计和宏观政策指引，那么国家治理的具体落实则必须扎根地方。因为，地方是国家的基石，地方治理是国家治理的重要组成部分，更是国家治理的基础，国家治理变革需要通过地方治理的不断创新来推动，新型合作伙伴网络需要地方政府作为重要纽带。在法国以分权为主线的国家治理变革中，地方分权改革一直是其最重要的内容。在地方分权改革之初，法国政府就把它视为国家治理变革的突破口和牛鼻子，明确国家治理的重心在地方，而不是在中央，希冀通过加快地方经济和社会事业的发展，使地方领土单位成为经济发展的动力，带动国家的现代化进程；同时使国家的权力更接近人民，实现国家管理的民主化。完善地方治理，一方面可以通过提高地方公共事务管理的公正性和有效性来使国家治理真正落地，提升国家治理的合法性；另一方可以降低治理变革可能带来的成本和风险，通过局部的试验为国家全面的治理变革提供新的增长点。

第四，合作是国家治理的路径。合作就是不同主体为达成共同的目标，彼此配合的联合行动方式。合作是推进治理的有效路径和手段。治理需要多主体并存，但绝不是多个主体单打独斗的孤军奋战，而是彼此合作，彼此协同。法国的国家治理就是通过多种形式的合作来推进的，如建立地方合作组织、实施合同管理，等等。中央政府以总的政策目标框架为引领，吸引各利益相关方参与合作，并以优先项目为载体推动合作发展；在合作的过程中，以互利互惠为核心，通过反复对话、协商，尽可能公平合理地分配利益，清晰科学地界定责任，做到利益共享、责任共担，确保各参与方都尽可能地能从合作中获益。展开合作既有助于较好地解决了地方领土单位财力和人力匮乏的问题，有效地维护了相关地方领土单位的共同利益，尤其对法国大量存在的中、小市镇（约有90%的市镇人口不足2000人）而言更是如此；又有助于广泛吸纳社会力量，有效地整合资源，提升公共服务供给的能力和整体水平；还有助于缩小地区间的贫富差距，推动各地区平衡协调发展。

第五，公民参与是国家治理的基础。国家治理的实质就是要实现政府与社会在公共事务管理中的协同合作，以共同维护公共秩序，增进公共利益。公民参与是指公民影响公共政策制定和公共事务管理的行为和过程。由此可见，公民参与是国家治理的题中之义，是国家治理的基础和动力。在一定程度上可以说，没有自发自主的公民参与，就不可能有真正意义上的国家治理。法国政府在以分权为主线的国家治理改革中，一直将推进国家管理民主化，使国家权力更接近人民作为目标，采取了一系列举措来扩大公民参与，保障公民政治权利的有效行使。法国2008年的宪法修正案进一步明确规定“法律保障多元政治意见的表达”，为公民政治参与提供了宪法保障。公民参与一方面有助于民众将自己的愿望与诉求表达出来，使民众的需求得到更好的回应；另一方面有助于增加公共事务管理的透明度，保障公民的权利，限制政府的权力。扩大公民参与，一是要强调有序、适度参与。应该清醒地认识到，从直接民主向间接民主的转变是历史的必然，在当今民主政治中，直接民主形式只是对代议民主的必要补充，不加引导地滥用这一形式只会适得其反。二是要注重程序建构。要建立完善的参与机制，采取合理的参与方式，设立畅通的参与渠道，以保证公民参与真正落实、规范运行，实现持续、健康、有序发展。