我国事业单位绩效工资改革的难点与对策

刘 昕

（中国人民大学 公共管理学院，北京 海淀 100872）

一、事业单位绩效工资改革进程及其取得的主要成绩

（一）当前我国事业单位绩效工资改革的总体进程

我国当前的事业单位工资制度确立于2006年，原国家人事部和财政部下发的《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》明确规定，事业单位工作人员工资主要由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成。随后，事业单位工资制度开始正式实施，事业单位基本工资部分的套改工作进展相对顺利，绩效工资改革却遭遇诸多障碍，迟迟未能取得进展。

2008年，人社部、财政部和教育部联合发布《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，要求义务教育学校正式工作人员从2009年1月1日起按国家规定实施事业单位绩效工资，并且对绩效工资总量的核定以及绩效工资的分配做出了相关规定。2010年9月2日召开的国务院常务会确定了事业单位绩效工资改革将分三步走的思路：第一步，从2009年1月1日起，在义务教育学校实施；第二步，从2009年10月1日起，配合医药卫生体制改革的推行，在公共医疗和基层卫生事业单位实施；第三步，从2010年1月1日起，在高等院校和其他事业单位实施。然而，由于绩效工资改革的难度较大，事业单位绩效工资改革“三步走”的战略在实践中依然进展缓慢。

2011年3月，中共中央和国务院颁布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，正式提出事业单位分类改革的总体意见，并且对事业单位分类改革背景下的工资制度改革提出了指导意见。2014年，国务院正式颁布《事业单位人事管理条例》，再次确认事业单位实施绩效工资制度。2016年，人社部和财政部联合下发《关于中央有关事业单位实施绩效工资的通知》，要求在中央事业单位中尽快全面推行绩效工资。2017年以后，各地纷纷启动事业单位绩效工资改革。至此，我国事业单位绩效工资改革全面展开。

（二）我国事业单位绩效工资改革取得的成绩

我国事业单位绩效工资改革自实施以来，主要取得了以下几个方面的成绩。

1.促进事业单位的去行政化

2011年以后，我国事业单位改革的总体方向最终得以明确。2013年，党的十八届三中全会要求加快事业单位分类改革，推动公办事业单位去行政化，建立事业单位法人治理结构。2018年，党的十九届三中全会提出必须加快推进事业单位改革。而事业单位绩效工资改革对于促进事业单位法人治理结构的建立以及去行政化具有重要作用。

首先，在事业单位工资方面，国家主要对基本工资（即岗位工资和薪级工资）的等级划分及其水平都做出了明确规定，但对绩效工资并未提供具体方案。在事业单位绩效工资实施方面，国家将自主权下放给了各地，要求各地在综合考虑经济发展、财力状况、物价消费水平、城镇单位在岗职工年平均工资水平、公务员规范后的津贴补贴水平等因素之后，合理确定本地绩效工资总体水平，同时对不同类型事业单位探索实行不同的绩效工资总量管理办法。这就为事业单位的工资水平与当地劳动力市场对接提供更好的基础，有利于去行政化、行使人事管理自主权。

其次，事业单位在内部绩效工资分配方面获得了较大的权力。事业单位可根据国家出台的指导思想及宏观调控办法，灵活、自主地根据自身的历史条件、所处的行业以及所在地区等实际情况，经过民主程序设计和实施更加可行且富有激励性的具体绩效工资分配方案[1]。由此可见，事业单位绩效工资改革是尊重事业单位独立法人地位的重要政策体现，是事业单位分类改革和去行政化的重要一步。

2.促进事业单位与公务员工资的相对分离

事业单位工作人员工资与公务员工资的相对分离是事业单位法人治理结构的建立和去行政化的体现之一。但由于目前事业单位工作人员的岗位工资和薪级工资与公务员的职务工资和级别工资基本一脉相承。真正能够体现事业单位工资和公务员工资差别的就是事业单位绩效工资部分。公务员的工资主要取决于职务等级和任职年限，即使是年终一次性奖励，只要年度考核为称职及以上都能获得，标准均为本人当年12月份基本工资，因此公务员的工资基本都是固定发放。而绩效工资在事业单位工资中所占的比例较大，约占2/3左右，同时绩效工资与事业单位工作人员的岗位、业绩以及贡献之间的关联度更高，因此，绩效工资已成为事业单位人员管理与公务员管理逐渐分离的一个重要标志。

3.激发事业单位工作人员的活力

过去，事业单位工作人员的工资主要取决于个人的职务、职称、资历、学历等因素，而个人的努力程度、工作状态以及实际工作成绩和对组织的贡献在工资中未能得到充分反映，这就形成了“干好干坏一个样”“干多干少一个样”的被动局面。而绩效工资的设置目的正是向关键岗位、高层次人才、业务骨干和作出突出成绩的工作人员倾斜，打破工资是一种“既得权力”的概念，真正体现多劳多得、奖优罚劣和奖勤罚懒的分配导向[2]。在实践中，随着绩效工资制度的实行，事业单位内部的工资差距逐渐拉开，工作人员的积极性被调动起来，越来越关注自身的工作绩效和对组织的贡献。一项研究发现，义务教育学校绩效工资改革起到了激励教师到一线岗位、农村学校和偏远学校任职的作用，逐步体现出教师的教学业绩质量与岗位特点，高绩效工资者、学历提升幅度较大者对绩效工资制度表现出显著的支持度[3]。

4.进一步倒逼事业单位相关人事制度的改革

要发挥事业单位绩效工资的激励作用，前提是建立起科学、合理的绩效考核制度，而这又依赖于人事管理职能等方面的配套改革。因此，绩效工资制度的实施在一定程度上倒逼事业单位强化各项人事管理基础工作。在没有全面要求实施绩效工资之前，部分单位已经实施绩效考核的单位，很多也流于形式，与工资挂钩的力度不大甚至没有挂钩。绩效工资改革实施以来，很多事业单位开始细化对岗位的分析和评价工作，强化绩效考核。因此，由绩效工资改革带动的其他人事制度改革，对实现转换用人机制，逐步实现人员“能进能出”、岗位“能上能下”、待遇“能高能低”已经产生了重要影响[4]。

二、事业单位绩效工资改革的主要难点与困境

事业单位绩效工资改革在实践中也逐渐暴露出一些问题和难点，主要表现在以下三个方面。

（一）绩效工资水平核定及其动态调整难题

国家只是对事业单位实施绩效工资提出了一些原则性要求，并未提供具体操作方案，这导致事业单位在绩效工资总量及其调整方面遇到两大难题。

一是合理确定绩效工资总量的难题。在最初实施改革时，各地总体上是按照“限高、稳中、托低”的原则，划定绩效工资水平调控线，以历史数据为基础来核定各事业单位的绩效工资总量，确认资金来源合法合规后便允许纳入绩效工资总量。这显然是一个简单的承认历史的做法，并没有对不同事业单位的绩效工资水平进行合理核定，客观上导致在各事业单位之间，尤其是同一行业中的不同事业单位间出现绩效工资水平差距过大的问题。

二是绩效工资总水平核定后调整的难题。由于并未建立绩效工资总水平的动态调整机制，绩效工资总量核定之后就基本保持不变，无法根据目标实现情况以及当地物价水平和劳动力市场工资状况等因素进行调整，要么长期保持不变，要么在与政府工资管理部门反复沟通后才能实现，但关于调整的决策同样比较主观[5]。

（二）绩效工资的经费来源保障难题

按照我国事业分类改革的精神，未来将仅保留公益服务类事业单位，其中，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类（全额拨款事业单位）。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类（差额拨款事业单位）。理论上，在合理核定绩效工资总额的基础上，公益一类事业单位绩效工资经费应由各级财政全额承担，而公益二类事业单位的绩效工资则需要各单位自筹经费。

对公益二类事业单位而言，即使因不同单位在经济创收能力方面存在差异导致绩效工资水平出现差距，大家尚可接受。但对于公益一类事业单位而言，如果因地方财政原因导致绩效工资无法及时足额发放，就很容易引起不满。尤其在义务教育学校的绩效工资经费保障问题上，虽然原则上采取以县为主管、经费省级统筹、中央适当支持的办法，但在实践中，最终责任主要落到县级财政身上。一方面造成财政收入相差悬殊的地区教师之间的工资水平差距较大，另一方面，部分不发达地区的县级财政非常困难，有时甚至连教师的基本工资都发不出，更无力兑现绩效工资，挫伤了广大教师的工作积极性，甚至在一些地方出现群体事件[6]。

（三）绩效工资方案设计和实施的基础薄弱难题

在事业单位绩效工资改革方面，尽管国家一再强调绩效工资尤其是奖励性绩效工资，要向关键岗位、业务骨干和作出突出业绩的人员倾斜，但对如何决定和评价并未提供具体指导。由于绝大多数事业单位过去缺乏相关经验，在实际操作过程中出现了一些偏差。

绩效工资的设计和管理专业性强、要求高，一方面，要处理好和基本工资之间的关系。理论上，两者之和应当大体与外部劳动力市场上的条件相当人员的工资总水平相近，由于事业单位的基本工资水平很难及时动态调整，因此绩效工资实际上承受着更大的压力。如果物价水平和外部工资水平上升较快，而事业单位工作人员的基本工资调整缓慢，则绩效工资就必须更频繁或以更大的幅度上调，但如前所述，事业单位绩效工资总额上调的难度也比较大。另一方面，绩效工资的公平合理性在一定程度上取决于绩效考核的公平合理性。但事业单位的绩效考核本身就是一个难题，以“德、能、勤、绩、廉”为内容的民主测评很难有效区分绩效水平差异[7]，即使是对比较容易采取量化考核的专业技术人员，在绩效考核内容、考核方式以及确保考核结果的客观性等方面也同样存在很多障碍，简单地将考核结果与绩效工资挂钩很容易引起大家的质疑。

三、关于事业单位绩效工资改革继续深化的建议

十九大报告指出，要深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。绩效工资改革是事业单位去行政化的重要一步，它使事业单位的工资制度在形式和内容上与公务员工资制度形成了明显的差异，为事业单位整体工资制度不断优化奠定了重要基础，事业单位绩效工资改革应该继续坚持。此外，根据2018年中共中央公布的《深化党和国家机构改革方案》，国家公务员局并入中央组织部，事业单位人事管理工作仍将由国家人力资源和社会保障部主管，这是新中国成立以来首次将事业单位工作人员和公务员的管理划归两个不同的部门主管，标志着政事分开的步伐会进一步加快，事业单位的人事制度改革包括绩效工资改革也会随之继续深化。下一步的事业单位绩效工作改革应当重点从以下三个方面展开。

（一）建立事业单位工资与外部劳动力市场的平衡比较机制

事业单位绩效工资改革关注的仅仅是绩效工资部分，劳动者的工资应当是由市场供求关系决定的整体水平。在未能建立起整体工资水平决定和调整机制的情况下，单独决定工资中的某一个部分的水平其实意义不大。进而言之，在缺乏科学合理的事业单位工资工作人员总工资水平决定机制之前，单独核定绩效工资不仅困难，而且缺乏科学依据。到目前为止，我国事业单位不仅在工资构成方面基本参照公务员工资体系，总体工资水平也是如此。但从长期来看，事业单位与公务员工资不仅在结构上会相对独立，在工资水平决定方面也会出现相对分离的趋势。

目前，国家正在加紧制定相关方案，公务员工资水平决定和调整机制会进一步走上法制化和科学化的轨道，建立公务员工资和企业相当人员工资水平的整体平衡比较机制。事业单位的工资水平决定和正常调整也会被提上议事日程。2014年颁布的《事业单位人事管理条例》明确提出，要建立事业单位工作人员工资的正常增长机制的要求，促使事业单位工作人员的工资水平与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。

（二）探索两种不同类型的事业单位绩效工资管理模式

公益一类和公益二类事业单位在工资总额的资金来源方面存在明显差异，公益一类事业单位的工资全部来源于财政拨款，而公益二类事业单位的工资尤其是绩效工资，有相当一部分来自本单位的创收。因此，从长期来看，我国事业单位的工资水平决定和调整应该明确划分为两种不同的模式。

一种模式是以市场为导向的绩效工资管理模式。即事业单位工作人员的工资将彻底与公务员工资脱钩，建立以市场为导向的整体工资管理机制。在此模式下，事业单位将建立与劳动力市场上的企业相当人员的工资水平平衡比较与调整机制。绝大部分公益二类事业单位尤其是自筹经费的事业单位将会遵循这种模式，他们的工资从主要与公务员工资绑定，转变为主要与市场工资水平绑定。这种事业单位在通过市场比较确定工资总水平之后，可以根据自身的实际情况决定基本工资和绩效工资之间的比例关系以及与绩效工资配套的考核和发放办法，逐渐实现市场化。

另一种模式是仍然将部分事业单位的工资水平与公务员工资挂钩，包括基本工资和绩效工资的比例关系、总工资水平等。公益一类事业单位比如义务教育学校教师的工资应当遵循这种工资管理模式。首先，这类事业单位工作人员的工作及其社会贡献更接近公务员，或者属于准公务员性质，这类人员在很多发达国家通常也被视为公务员。其次，这类事业单位的工资全部来自财政拨款，在资金来源上与公务员工资相同。这种模式有利于公平合理地解决此类全额拨款事业单位的工资问题，从源头上解决经费保障不足的问题，强化地方政府的责任和义务，贯彻我国教师法和义务教育法等要求，确保教师的平均工资水平不低于或者高于公务员的平均工资水平。可参照公务员的总体工资水平确定公益一类事业单位工作人员的总工资水平，然后对基本工资和绩效工资进行适当的比例划分，具体的绩效工资分配办法，则可以交给各事业单位自己研究决定。

（三）持续优化各事业单位绩效工资分配办法

当前，我国部分事业单位在绩效工资改革中出现了很多问题，除了普遍缺乏设计工资制度的经验，在岗位分析与评价以及绩效考核等方面的基础较为薄弱等原因外，还与事业单位绩效工资改革在启动和实施方面规划和准备不足，未能提供具体有效的指导，在短时间内要求全面执行有关。部分事业单位的绩效工资方案出台速度很快，来不及经过反复的讨论和完善，也未能与本单位工作人员进行充分的沟通，因此在改革方案正式推出之后暴露出很多问题。需要清醒地认识到，绩效工资的作用是有限的，对于事业单位中存在的绩效问题，不能完全依靠绩效工资，还应当注重完善绩效考核制度，建立严格的人员甄选和退出机制，塑造良好的组织文化。

此外，行业主管部门还应当发挥统筹和监督的作用，在科学论证的基础上，对共性较强的事业单位绩效工资方案设立合理标准，减少同类事业单位之间的不恰当差异，尽可能消除因此产生的不满。尤其是义务教育学校这一类事业单位，数量大，组织性质、管理方式等方面相似度高，而且属于全额拨款的事业单位，因此，对这一类事业单位的绩效工资制度设计可提供规范性样本，避免各学校之间产生明显的不合理差异。在其他行业中，事业单位主管部门也应发挥一定的统筹和指导作用，以促进本行业事业单位绩效工资管理水平的不断提高。