机构改革的系统性整体性协同性考量

郭庆松

（中共上海市委党校，上海 徐汇 200233）

正在推进的党和国家机构改革是新时代推动全面深化改革、全面扩大开放和推进国家治理现代化的重大举措。从价值理性角度观之，机构改革是一场深刻而全面的社会变革，这场社会变革关乎社会的公平、正义、民主、法治、忠诚、荣誉等，涉及价值追求和人文关怀，目标指向是人民的幸福安康、社会的和谐稳定，与人民群众的获得感、幸福感、安全感紧密关联。从工具理性角度观察，机构改革是推进国家治理现代化的一场深刻的技术变革，也是一项牵一发而动全身的系统工程，关乎改革的工具、手段、技术、程序、操作、规律等，涉及效率追求和功效满足，目标指向是党的坚强领导、国家的有效治理，与国家运转的规范化、程序化、科学化密切相关。从价值理性与工具理性相统一角度出发，作为一项合目的、合规律的社会实践活动的机构改革，只有实现人文关怀、社会价值与工具手段、技术措施的统一，即达到价值理性与工具理性的完美结合，才能确保这场改革活动在人民拥护和科学运转下达到改革的最终目标。因为价值理性比工具理性更为本质，但工具理性具有基础地位，价值理性的实现必须以工具理性的实现为前提。

循着价值理性与工具理性双重追求和完美结合的思路，机构改革的系统性、整体性、协同性被提上议事日程：系统性、整体性、协同性是改革的内在要求，体现价值理性的基本立场，也是改革的推进方法，体现工具理性的基本要求。从其内在联系看，改革的协同性是系统性、整体性的客观要求，改革的系统性、整体性又是协同性的目标追求，彼此相互促进、相通共进；改革的协同性内含系统性、整体性，改革的系统性、整体性寓于协同性之中，彼此相互支撑、相得益彰。作为改革成功的价值观、方法论和有效经验，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，也是机构改革必须坚持的基本立场和重要抓手。关于这一点，我们可以在党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》（以下分别简称《决定》和《方案》）中看得很清楚：机构改革所要遵循的原则是，坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持优化协同高效、坚持全面依法治国；改革的人民性和法治的坚守，更多体现的是改革的价值立场，党的全面领导、优化协同高效的坚持，更多体现的是改革的工具手段，改革的价值理性与工具理性的双重追求由此可见一斑。

一、机构改革的系统性考量

从系统性角度看，机构改革需要立足于系统论，进一步加强改革的宏观思考和顶层设计，注重改革系统的整体观念和相互关联。系统论的核心理念是系统的整体观念，系统各要素构成了一个不可分割的整体；系统论的基本方法就是用系统观点看问题，注重系统整体与各要素或组成部分之间的相互联系、相互促进、共同发展，确保系统运转的整体效应。机构改革就是要系统回答“建设一个什么样的适应中国特色社会主义新时代要求的党和国家机构职能体系和怎样建设这个机构职能体系”这个重大课题，其中具体涉及机构改革的六大基本要素：基本目标、首要任务、重要任务、重要手段、重要保障、目标导向。显然，这些要素彼此之间存在相互依存、相互制约、相互促进的社会系统论的关系，需要我们系统思考、系统设计、系统推进。从本质上讲，机构改革的系统思考、系统设计、系统推进，也很好地体现了改革推进中的价值理性与工具理性的双重追求，毕竟系统性中内含着人民立场的价值追求，也蕴含着系统操作的工具要求。

（一）从机构改革的基本目标看改革的系统性

本轮机构改革的基本目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。新中国成立以来，特别是改革开放以后，我国党和国家机构职能体系在建立的基础上逐步规范、在发展的基础上不断优化；党的十八大之后的系列改革，更是为党和国家事业极不平凡的发展提供了有力保障。本轮机构改革就是要回应两个“不完全适应”，实现党和国家机构职能体系的系统完备、科学规范、运行高效。具体来说，可以归结为形成“四大体系”，推动“统一领导”，全面“提高水平”。“四大体系”就是党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系；“统一领导”就是在党的统一领导下协调行动、步调一致、形成合力；“提高水平”就是全面提高国家治理的能力和水平。

显然，这一基本目标的提出，兼顾了当前任务与未来发展的需要，既立足于实现第一个百年奋斗目标的要求，又考虑到实现第二个百年奋斗目标的需要；前者在于“抓重点、补短板、强弱项、防风险”，后者在于“打基础、立支柱、定架构”；最终达成党和国家机构的“五个更加”：“设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效”[1]。明朝张居正有言，“审度时宜，虑定而动，天下无不可为之事”（《答宣大巡抚吴环洲策黄酋》）。只要我们审时度势、顺势而为、积极行动，就一定能够达到改革的目标，这是系统性思维的最好佐证。

（二）从机构改革的首要任务看改革的系统性

本轮机构改革的首要任务是完善坚持党的全面领导的制度。坚持党的全面领导，是从当代中国经济社会发展正反两方面经验和教训中得出来的，也是由中国共产党的历史使命决定的。党的这种领导地位及领导属性，是当代中国最大的国情、最主要的特色；毫无疑问，这种国情、这样特色不能不在机构改革中得到全面贯彻。毫无疑问，完善坚持党的全面领导制度，是确保机构改革系统推进的“压舱石”。

坚持党的全面领导，基本要求是优化党的组织机构，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力，体现了改革的系统性思考。过去40年的改革，最值得总结的经验是，多数情况下我们坚持党的全面领导的制度，改革就一帆风顺、成效显著；最值得汲取的教训是，某些时候、某些方面的改革，没有很好地贯彻党的全面领导的制度，最终导致改革走过一些弯路，经历了一些曲折。完善坚持党的全面领导的制度，不仅是深化改革的首要任务，而且也是深化改革的重要方法；不仅是提高党把方向、谋大局、定政策、促改革能力和定力的重要体现，而且也是从制度上保证党长期执政和国家长治久安的必然要求。

（三）从机构改革的重要任务看改革的系统性

本轮机构改革的重要任务是转变政府职能，这是过去40年改革经久不息的话题，也是常讲常新的话题。与党的十八届三中全会一脉相承，本轮机构改革还是围绕“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一核心问题，重在破除体制机制弊端，优化政府机构职能，全面提高政府效能。政府与市场的关系，是经济体制改革的核心问题，也是全面深化改革的关键问题。

本轮机构改革，在很多人看来，侧重点是行政管理体制改革尤其是机构改革，经济体制改革似乎笔墨不多。但从旨在转变政府职能的优化政府机构设置和职能配置的改革内容来看，经济体制改革的分量还是很重的，因为转变政府职能，说到底就是要正确处理好政府与市场的关系，而这恰恰是经济体制改革的基本要求，况且从改革的基本事项看，很多也是经济体制改革的内容。尤其是适应新时代社会主要矛盾的变化，重在转变政府职能的经济体制改革是满足人民“美好生活需要”和解决“不平衡不充分的发展”问题的更为直接、更为奏效的改革内容、改革举措。可见，这些也都体现了改革的系统性思想。

（四）从机构改革的重要手段看改革的系统性

本轮机构改革的重要手段是统筹党政军群机构改革。现有的机构设置和职能配置存在不够科学规范的地方，表现在机构重叠、职责交叉、权责脱节，突出的问题是定位不准、职能不清、效率不高，解决的思路只能是在加强党的集中统一领导下统筹推进党政军群机构改革和职能优化。这不仅涉及党政机构布局以及人大、政协和司法机构改革等宏观政治体制层面的问题，而且涉及群团组织改革、社会组织改革、事业单位改革、跨军地改革等中观、微观层面的问题。统筹党政军群机构和职能配置，健全军地协调机制，目标指向就是党政军群机构整体能力的提升。

党政军群机构改革是一场涉及面宽的自我革命，也是一场进入深水区的深刻变革，需要广泛调动各方面的积极性、主动性、创造性，需要社会各界共谋改革，需要各级领导干部提高站位、顾全大局，体现了改革的系统性要求。党政军群机构改革也是一项需要系统谋划、协调推进的全方位改革，为避免政出多门、责任不明、推诿扯皮的弊端，加强统筹、注重协作、减少缝隙的基本原则还是需要特别强调的。

（五）从机构改革的重要保障看改革的系统性

本轮机构改革的重要保障是机构编制法定化。机构编制说到底就是对各单位、各部门的职能配置、机构设置、人员编制、领导职数、法定责任及其运行程序等所作出的规范性限定。邓小平早就提出“编制就是法律”[2]。当前，我国机构编制方面存在的突出问题是法规制度不健全、刚性约束不够、违纪违法行为查处不力等，一句话就是法治化程度不高，没有很好地落实“编制就是法律”的基本要求。我国现有的涉及机构编制方面的法律法规如《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等，要么就是覆盖面窄的“单一性”法规，要么就是一些原则性的“粗线条”规定，执行的结果往往伴随着机构编制管理随意性较大、领导“拍脑袋”决策、编制把关不严、长官色彩浓厚等问题。

推进机构编制法定化，不仅体现机构改革所要贯彻的价值理念，而且体现改革的系统性追求。就本轮机构改革来说，主要包括完善党和国家机构法规制度、强化机构编制管理刚性约束以及加大机构编制违纪违法行为查处力度等。改革不仅要重视“术”的设计，改革更要强调“道”的要求；本轮机构改革“道”的要求就是要体现“机构编制法定化”的价值理念，将全面依法治国的理念贯彻落实到机构改革的实践中去。

（六）从机构改革的目标导向看改革的系统性

本轮机构改革的目标导向是推进国家治理现代化，这也是全面提高党和国家治理能力与治理水平的应有之义。本轮机构改革的现实原因之一就是：党和国家机构设置与职能配置同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。党和国家机构职能体系是国家治理体系和治理能力的有机构成部分；本轮机构改革，就是要对党和国家机构职能体系进行优化和完善，为推进国家治理能力现代化奠定机构职能体系基础。

将本轮机构改革置于“推进国家治理现代化”的战略高度来系统谋划，坚持这样的目标导向，既有利于我们蹄疾步稳、脚踏实地，又有利于我们登高望远、行稳致远，体现了改革的系统性坚守。中国特色社会主义进入新时代，我国国家治理体系面临新的挑战，国家治理能力也面临新的期盼，需要也必须进行党和国家机构改革，以提高党和国家适应新时代发展需要的治理效能。古人讲，“明者因时而变，知者随事而制”（汉代桓宽《盐铁论》）。新时代新要求，新部署新作为，推进国家治理现代化成为当代中国共产党人新时代建设社会主义现代化强国的必然选择。

二、机构改革的整体性考量

从《决定》《方案》以及全国人大审议通过的《国务院机构改革方案》等文件来看，本轮机构改革的整体性要求比较明显，整体性思考、整体性谋划、整体性推进的特点突出。本轮机构改革的整体性特点不仅体现为面广层级多，涉及党政军群以及中央和地方等各个层级，而且体现为覆盖全内容多，涉及完善坚持党的全面领导的制度、优化政府机构设置和职能配置、统筹党政军群机构改革、统筹优化地方机构设置和职能配置等诸多方面。可以看出，机构改革的这些整体性思考、整体性谋划、整体性推进，也很好地体现了改革推进中的价值理性与工具理性的完美结合，整体性内在体现人民立场的价值追求，外在表现系统操作的工具要求。

（一）从完善坚持党的全面领导的制度看改革的整体性

“坚持党的全面领导”是本轮机构改革的根本原则之一。坚持和加强党的全面领导，不仅是贯穿于机构改革的“红线”，而且也是牵引机构改革的“纲”，纲举目张。正所谓“秉纲而目自张，执本而末自从”（晋代杨泉《物理论》）。党的全面领导不是空洞的说教、抽象的口号，必须具体体现在国家政权机构和职能的设计、运行中，真正做到组织落实、制度落实。

“坚持党的全面领导”的根本原则，本身就体现了改革的全面性特点、整体性要求。其中，完善坚持党的全面领导的制度又是坚持和加强党的全面领导在本轮机构改革中的重要体现和突出要求。从完善坚持党的全面领导的制度看改革的整体性特点、整体性要求，不仅分别体现在党和国家机构改革的指导思想、目标、原则中，而且集中反映在建设总揽全局、协调各方的党的领导体系设计中。

比如，本轮机构改革提出，优化党中央决策议事协调机构、加强和优化党对各领域工作的领导，发挥党总揽全局、协调各方的作用，强调职能部门的职责和权威，党的机构同其他部门合并设立或合署办公，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一等一系列改革的制度设计、具体举措，不仅在内容上是相互衔接的，而且在效果上也是相互促进的，改革的整体性设计由此可见一斑，最终确保党的全面领导落到实处。邓小平早就说过，“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导”[3]。这些党的全面领导的制度设计就是改善党的领导的具体体现，可以从整体上确保党的全面领导。《贞观政要》有言：“夫治国犹如栽树，本根不摇，则枝叶茂荣。”对于机构改革而言，本根就是坚持党的领导尤其是党的全面领导。

（二）从优化政府机构设置和职能配置看改革的整体性

本轮政府机构改革聚焦于市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用相关问题，通过整体性设计，强调整体性推进，进一步优化政府机构职能，推进政府机构改革，以更好地适应新时代全面深化改革、全面扩大开放的客观需要。不论是国务院机构改革还是地方政府机构改革，总的要求是优化和调整重点领域和关键环节的机构职能，旨在提高政府整体执行力和整体治理成效。

比如，在国务院组成部门的改革调整中，无论是新组建的自然资源部、生态环境部、退役军人事务部、应急管理部等，还是重组的科学技术部、司法部，以及优化的水利部、审计署等，其改革目的主要体现“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的整体性改革理念，从根本上确保“优化协同高效”的改革效果。再如，在国务院其他机构的改革调整中，也集中体现转职能、转方式、转作风和优化协同高效的整体性改革思路。以新组建的国家市场监督管理总局为例，基本做法是将原国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局的职责以及国家发展和改革委员会、商务部的部分职责整合，组建成新的国务院直属机构；与此同时，新组建的国家药品监督管理局归其管理，保留的国务院食品安全委员会、国务院反垄断委员会的具体工作由其承担，国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入其中，并将原国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。显然，这一改革举措和操作思路，目的就是整体推进市场监管和综合执法。

（三）从统筹党政军群机构改革看改革的整体性

本轮机构改革中的统筹党政军群机构改革，本身就是体现改革的整体性特点。统筹党政军群机构改革，使得各类机构有机衔接、相互协调、整体联动，显然，这也是加强党的集中统一领导、实现机构职能的必然要求。与过去几轮改革相比，本轮机构改革所涉及的范围更广、程度更深、影响更大、触及利益更复杂，改革的整体性要求更为明显。

比如，就完善党政机构布局而言，提出党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调的基本要求，改革涉及优化党的组织机构，建立健全党对重大工作的领导体制机制，更好发挥党的职能部门作用，推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公，目的就是统筹调配资源，减少多头管理，减少职责分散交叉。新组建的国家监察委员会就属于这种情况。国家监察委员会实际上整合了监察部、国家预防腐败局的职责以及最高人民检察院的相关职责，履行纪检、监察两项职责，很好地体现了党政合一、整体推进的特点。

再如，就深化跨军地改革来说，提出按照军是军、警是警、民是民的原则来推进改革，诸如公安边防部队、公安消防部队、公安警卫部队改制以及武警部队的一系列改革，说到底就是要健全军地协调机制，推动军民融合深度发展，整体构建一体化的国家战略体系和能力。就深化群团组织改革来讲，提出推动群团组织增强政治性、先进性、群众性的要求，重点是聚焦突出问题、改革机关设置、优化管理模式、创新运行机制，方法是加强组织领导、统筹协调、分类指导、督察问责，从整体上更好发挥群团组织作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用。

（四）从统筹优化地方机构设置和职能配置看改革的整体性

做好地方机构设置和职能配置，是本轮机构改革的重要内容，是确保机构改革整体推进的重要环节。统筹优化地方机构设置和职能配置，既是保证有效实施党中央方针政策和国家法律法规的重要前提，也是确保地方治理上下贯通、执行有力的功能载体。在中国，要确保改革的有效落地，加强中央的集中统一领导，加强顶层设计、整体谋划，做到全国一盘棋，行动一致听指挥，是推进改革的纪律要求，也是深化改革的有效方法。本轮机构改革集中推进的时间节点是2018年，要求年底前各省区市完成机构改革任务。地方机构改革任务完成的步调一致，本身就是改革整体性推进的重要体现。

与此同时，从已经公布的各省区市机构改革方案来看，尽管各地党和政府的机构设置数量不尽相同，如海南为55个，广西为58个，广东为59个，浙江、福建、江西、湖北等多省份为60个，重庆为64个等[4]，但都比较好地执行了“规定动作”，即统一设置了同中央和国家机关保持总体一致的“必设机构”，诸如生态环境厅、农业农村厅、卫生健康委员会等，这是地方机构改革整体性思考、整体性谋划、整体性推进的重要表现。当然，本轮省级机构改革，中央也赋予了地方一定的机构设置自主权，即允许地方有“自选动作”，可以设置具有地方特色的“可设机构”。如海南为了整合旅游、文化、体育等职能，组建了省旅游和文化广电体育厅；浙江为了完善行政审批制度改革，在省委全面深化改革委员会办公室对外加挂省“最多跑一次”改革办公室牌子。

需要说明的是，我国基层管理体制改革的整体性要求是“简约高效”，这其中涉及基层的机构设置、人员配置、编制资源、治理重心、领导方式、服务方式、政策标准和工作流程等诸方面。这就需要发挥地方在机构改革中的积极作用，因为基层最了解基层。正如毛泽东在《论十大关系》中指出的那样，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。……有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”[5]

三、机构改革的协同性考量

现代社会科学所研究的协同性，主要关注的是事物或要素间向积极方向发展的相干性问题，协同会形成事物或要素之间的拉动效应，推动事物或要素共同前进、共同发展。本轮机构改革所涉及的领域涵盖党政军群、事业单位、社会组织以及从中央到地方等几乎所有机构，改革要素的协同性要求更高。习近平总书记指出，“改革越深入，越要注意协同，既抓改革方案协同，也抓改革落实协同，更抓改革效果协同，促进各项改革举措在政策取向上相互配合，在实施过程中相互促进，在改革成效上相得益彰。”[6]因此，只有在改革方案协同、改革落实协同、改革效果协同三个方面同时下功夫、同向发力，才能促进各方力量、各类要素向改革的既定目标聚焦前行，最终向建设一个适应中国特色社会主义新时代要求的党和国家机构职能体系迈进。这就是说，机构改革的改革方案协同、改革落实协同、改革效果协同，也很好地体现了改革推进中的价值理性与工具理性的双重追求，因为协同性本身既有人民立场的价值追求，也有系统操作的工具要求。

（一）从改革方案协同看改革的协同性

改革方案就是对改革目的、要求、方式、方法、进度等方面的具体、周密部署，是操作性很强的改革计划。改革方案的周密程度、实化程度、细化程度、操作性强弱，往往成为改革能否顺利推进的决定性因素；同一轮改革不同类型的改革方案之间的相互关照、彼此拉动，则成为整个改革能否协调推进的有效抓手。可以说，改革方案协同是确保改革有效推进、联动发展的基础。习近平总书记指出：“要把好改革方案的主旨和要点，把准相关改革的内在联系，结合实际实化细化，使各项改革要求落地生根。”[7]这就是说，在坚守主旨和要点的基础上，同一轮改革不同类型改革方案之间的协同推进十分重要，这其中既包括各类改革方案形成过程的协同，也包括各类改革方案所涉及内容的协同。

本轮机构改革的顶层方案就是《决定》和《方案》。但《决定》和《方案》也是各有分工的：《决定》是统领性的，主要就机构改革的必要性、指导思想、目标、原则以及重大领域改革进行原则性的约定，是方案的方案；《方案》则涉及党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构、行政执法体制、跨军地、群团组织、地方机构等八个领域的改革设计思路和操作办法，是实化的方案。除了《决定》和《方案》之外，按照《决定》和《方案》的要求，还要分别出台《国务院机构改革方案》、各类地方党政机构改革方案以及全国人大、全国政协、国家监察委员会、跨军地改革等的其他各类改革方案、改革举措，这些改革方案、改革举措则是细化的方案。所有改革方案、改革举措，共同组成本轮机构改革的方案体系。根据中央的统一部署和要求以及相关法律规定，党中央部门机构改革要遵循《决定》和《方案》；国务院机构改革方案要经全国人大审议通过；地方党政机构改革方案在三中全会后研究部署；全国人大、全国政协专门委员会改革方案要履行相关程序；国家监察委员会的改革要在全国人大修改宪法后推进；跨军地改革要同国务院机构改革统筹考虑，等等。可以说，所有改革方案、改革举措的出台都是在统一谋划、协同联动的基础上推出的，都要遵循《决定》和《方案》的基本要求，这就是明显的改革方案形成过程的协同。

改革方案所涉及内容的协同，不仅表现在《决定》是方案的方案、《方案》是实化的方案、其他改革方案和改革举措是细化的方案的总体架构和联动设计中，而且更加具体地表现在各类改革方案、改革举措中有关机构设置、改革事项的相互关照、协同配合中。比如，为实施乡村振兴战略、解决好“三农”问题，不同改革方案体现了统筹“三农”问题的改革思路：在国务院机构改革方案中组建农业农村部，并将中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部，统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策；而在全国政协专门委员会的改革中增设了农业和农村委员会，就“三农”问题开展调查研究，提出意见、建议和提案，以便与党中央、国务院相关改革形成协同联动。

（二）从改革落实协同看改革的协同性

一分部署，九分落实。落实是所有工作的着力点，也是所有工作成败的关键所在。改革是一场革命性事业，进入深水区的改革落实是将这场革命性事业进行到底的关键所在，进入深水区的改革落实协同则是将这场革命性事业进行到底的重要方法论，也是本轮机构改革成功推进的重要保证。改革落实协同既包括时间上的前后联动，也包括层级上的上下呼应，还包括实施中的左右关照。

从时间上来看本轮机构改革落实协同，根据中央的统一部署，有几个重要的时间节点安排比较好地体现了前后联动。一是中央和国家机关机构改革要在2018年底前落实到位。2018年全国“两会”之后，中央和国家机关的改革全面铺开，呈现出推进力度大、跟进速度快的特点。二是省级党政机构改革方案于2018年9月底前报党中央审批，在2018年底前机构调整基本到位。截至2018年10月28日，至少已有海南、福建、山东、江苏、广东等26个省区市的省级机构改革方案获得中央批复[8]，随后各地就要抓紧落实，2018年底前基本完成已无悬念。这就是说，省级党政机构改革与中央和国家机关机构改革完成时间基本同步。三是省以下机构改革在省级机构改革基本完成后开展，所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。这就是说，给予省以下党政机构改革落实的时间相对较短，仅比中央和省级党政机构改革晚3个月左右，体现的是改革一盘棋、时间联动性的要求。

从层级上来看本轮机构改革落实协同，改革涉及中央和国家机关机构、省级党政机构以及省以下党政机构三个层级，各层级的改革体现上下呼应的特点。一方面，下级机构的改革方案需要报上级机构审批或备案。比如，省级党政机构改革方案需报党中央审批，省以下党政机构改革管理权限在省级党委，但也需报党中央备案，这本质上是要求全国把思想和行动统一到党中央关于机构改革的重大决策部署上来，不折不扣落实党中央决策部署，体现上呼下应的要求。另一方面，赋予省级及以下机构更多的自主权。比如，《决定》明确规定，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方；除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构，在规定限额内确定机构数量、名称、排序等，这体现的是尊重地方实践的上下呼应的要求。

从实施中来看本轮机构改革落实协同，既强调党中央的统一领导以及党委和政府的主体责任，发挥统筹协调、整体推进、督促落实的作用，又要求涉及机构职能调整的部门要服从大局，确保机构职能等按要求及时调整到位，不允许搞变通、拖延改革。既强调改革落实情况的督导检查，要求各地区各部门要将推进机构改革情况和遇到的重大问题及时向党中央报告请示，又强调严明纪律要求，稳妥有序地推进深化党和国家机构改革各项工作。

（三）从改革效果协同看改革的协同性

改革效果就是某项改革取得预期成效的程度，改革效果协同是各项改革紧密联系、相互交融、协同推进，单项性的改革取得预期成效，关联型的改革成效相得益彰，从而改革的总体成效达到理想状态的一种表现形式。在本轮机构改革的推进中，改革方案协同、改革落实协同、改革效果协同三者之间相辅相成、相互促进、相互支撑。当然，改革的目标追求和最终落脚点还是改革效果协同。对改革成效的实践检验，说到底就是对改革效果协同的检测；没有改革效果协同，就不可能有整体改革的成功。

国家治理现代化是本轮机构改革所要追求的一种理想状态，也是改革效果协同的一种价值追求目标。国家治理现代化的基本表现形式是，多元主体的国家治理者善于运用法治思维和法治方式、熟练运用民主思维和民主手段治理国家和社会；这里面涉及三个关键词：多元主体参与、民主、法治。显然，从已经公布的党和国家机构改革的相关方案及举措看，多元主体参与、民主、法治几个关键词都比较明显地突显出来了。以法治为例，本轮深化党和国家机构改革不仅在《决定》中强调“坚持全面依法治国”的原则，敲定改革的原则要求，而且在《方案》中提出“组建中央全面依法治国委员会”的改革思路，强化党中央推进法治建设的权威，并且在《国务院机构改革方案》中提出“重新组建司法部”的改革内容，奠定政府法治建设的重点。与此同时，在全国人大专门委员会的改革中提出将“内务司法委员会更名为监察和司法委员会”以及“法律委员会更名为宪法和法律委员会”的改革事项，增强国家权力机关在监察和宪法方面的专门研究、审议、督促和检查的职责。显然，这些改革举措彰显的是追求“法治”理念的改革效果协同，为从法治视角推进国家治理现代化“添砖加瓦”。

在国务院机构改革中，发展和改革委等权力部门是“大出血”，自然资源治理、生态环境保护等部门是“大换血”，但这种改革思路实质上遵循的正是党的十九大提出的“加大生态系统保护力度，提升生态系统质量和稳定性”的基本理念，目的是促进山水林田湖草的整体性保护以及生态环境的整体性建设，追求的是“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念和“还自然以宁静、和谐、美丽”的美丽中国建设的改革效果协同。习近平总书记指出，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。……为子孙后代留下可持续发展的‘绿色银行'。”[9]这就是说，作为改革效果协同的重要内容之一，良好的生态环境不仅是国家富强的标志，也是人民幸福的源泉，自然要成为本轮机构改革的重中之重。

综上所述，基于价值理性与工具理性双重追求和完美结合的思路，从系统性、整体性、协同性来考量本轮机构改革，得出的基本结论是：系统性关注的是机构改革的基本目标、首要任务、重要任务、重要手段、重要保障、目标导向等六大基本要素之间的相互依存、相互制约、相互促进的社会系统论的关系；整体性考察的是在完善坚持党的全面领导的制度、优化政府机构设置和职能配置、统筹党政军群机构改革、统筹优化地方机构设置和职能配置等诸多方面的整体性思考、整体性谋划、整体性推进；协同性侧重的是在改革方案协同、改革落实协同、改革效果协同三个方面的相互配合、相互促进、相得益彰。而机构改革的系统性、整体性、协同性特点，反过来也分别很好地体现了改革推进中的价值理性与工具理性的完美结合，内在体现人民立场的价值追求，外在表现规范操作的工具要求。