我国社会组织参与协商民主的要素研究

毛佩瑾 马庆钰

（中共中央党校/国家行政学院 社会和生态文明教研部，北京 海淀 100091）

协商民主是体现中国特色社会主义民主政治以及不同利益、不同群体意志的重要途径。社会组织因为在社会建设中日益凸显的作用，在中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中被首次明确其参与协商民主的地位。根据民主的内在逻辑，社会组织应在协商民主中占据一席之地，通过组织的代表，借助合乎逻辑的制度安排和程序通道，为组织内的会员或服务对象反映诉求、谋求发展、建言献策。本文聚焦于社会组织参与协商民主的宏观理论背景和影响要素的微观研究视角，探讨在中国特色体制背景下，国家—社会关系现状及其影响社会组织参与协商民主的方式；对社会组织协商的相关要素进行归纳梳理；提出有待进一步研究探讨的方向。

一、社会组织参与协商民主的理论背景

社会组织参与协商民主需要一定的政治活动空间。在不同的政府与社会组织关系状态下，社会组织采取的行动策略会有所差异。因此，梳理国家—社会关系对于厘清社会组织协商的宏观背景具有重要意义。国家—社会关系包括结构视角和互动视角两个维度，前者侧重静态关系，后者强调动态过程。对理论背景的分析有助于为后续研究奠定基础，找到立足点。

（一）结构视角的主要观点

结构视角包含两种观点：国家中心主义和社会中心主义。国家中心主义是以国家为主导的政社关系，主要研究国家如何管理、吸纳、支配社会组织[1]，以及社会组织怎样适应国家制度并在现有的制度环境下生存和发展[2]。该视角认为，社会组织缺乏自主性，是国家的工具和附属品，缺乏主观意愿及能力影响公共政策[3]。但是，社会组织仍然有一定的行动空间和介入政策过程的可能性，通常体现在制度基础和利益条件两方面。前者是指社会组织受政府逻辑的影响而呈现“依附式自主”的状态，换言之，社会组织在国家主导和吸纳的影响下享有有限的自主。后者是指社会组织有效发挥政策协商功能的前提是与政府“利益契合”，即以社会组织为代表的利益诉求与政府的政策目标相一致[4]。

社会中心主义的核心概念是“自主”。该流派认为，市场经济、社会组织和公民参与是推动社会发展与改革的重要力量，社会组织必须且只有具备了独立自主性，才能获得更好的发展。安戈认为，社会力量的蓬勃发展源于社团生活创造的公共领域[5]，国家与社会的分离对于社会组织发挥组织效能、推动社会发展起到重要作用。中国本土成立的大量社会组织使部分学者认为社会空间将持续扩大，他们对社会力量的生长抱有希望，认为这有助于促进良好的社会治理。但在后续的研究中，一些学者逐渐发现，中国社会组织在很大程度上仍然缺乏主动性和自主性。梁治平指出，在中国语境下，“自主”是有限度的，并非是指社会组织与政府截然二分。何包钢认为，中国社会组织是政府与社会的中介机构，位于控制和自主之间的中间位置。

从结构视角看，上述两种零和博弈政社关系的关键词分别为“控制”和“自主”，前者是指国家对社会的制度约束，后者关注社会组织为自身赢得的自主治理空间。结构视角繁荣了20余年，其理论成果强调社会组织面临的外部环境及制度条件，从静态的角度描述了国家和社会的关系现状。一方面，它论述了社会组织成长发展所具有的时代意涵；另一方面，对中国社会组织面临的制度空间进行了深入的理论探讨。然而，这种截然二分、此消彼长的国家—社会关系受到了不少学者的批判。他们认为，不断增长的社会自主性不会削弱国家的力量，国家和社会是相互需要的，政策学习、社会参与等对于改变分化的政社关系均有重要作用。一些研究还意识到社会组织核心领导者的政治联系能为组织赢得更多的资源，提升社会组织绩效。甘思德在研究中指出，中国的国家—社会关系是极其复杂的，没有一个固定的标签或者“主义”能够对其盖棺定论[6]。

（二）互动视角的主要观点

越来越多的研究指出，静态的制度结构不足以展现中国政社关系的复杂性和多样化，国家—社会关系应该从“结构范式”转向“行动范式”[7]，研究视角应从宏观转向微观层面。这种动态过程既包括社会组织在特定制度环境下采取的行动策略，也包括其在自主性方面取得的一系列成果。

早期的互动视角认为，国家在政社关系中占据绝对主导地位。相关学者主要关注国家中心主义背景下社会组织的行为选择，即社会组织如何与政府建立“关系”，更好地“契合”政府需求，从而获得组织发展的空间和支持。

后续研究开始关注社会组织与政府的合作，这部分文献从治理理论出发，强调二者的双向互动和互相依赖。具体而言，国家社会相互赋权和协同治理理论认为，政府与社会组织能够实现某种程度的合作[8]。埃文斯发展了相互赋权理论，进一步提出嵌入性和自主性是描述政社关系互动的关键变量，同时满足这两个条件有助于推动经济转型成功和社会发展，由此产生了“嵌入自主性”的概念[9]。换言之，国家不会被强势的利益集团操控，同时国家制度精英又嵌入与社会组织保持一定联系的网络之中。还有学者指出，社会资本是连接宏观制度背景和微观组织行为的重要变量。帕特南将社会资本分成了纵向社会网络和横向社会网络。前者呈现出较强的依附状态；后者有助于促进公民合作，培养彼此之间的信任和互惠[10]。汪锦军和张长东认为，横向社会网络与纵向社会网络相互影响、相互作用，生成了四种不同类型的社会治理效果[11]。总之，社会资本视角为国家—社会互动关系研究提供了新的分析路径和理论基础。

国家能够影响社会资本的变化，社会组织自身的特征也会影响社会资本的增长或消弭。一方面，政府层级结构的破碎化导致不同部门通常各行其是，各级政府对社会组织的态度和行为是有差别的，最突出的表现即中央政府往往强调利益的综合与协调，而地方政府会结合当地或部门利益采取选择性发展策略，在与社会组织的互动关系中呈现有偏向性的行为特点。另一方面，社会组织自身能力的差异也会导致其与政府互动时采取不同的策略，建立各具特色的政社关系。

一些学者的研究证实了国家—社会关系互动的观点[12]，这种互动状态强调“两手同时抓”：一方面呼吁政府建立社会监管机制，另一方面要求社会组织积极寻找活动发展空间。综上，互动视角为国家—社会合作治理研究及实践提供了理论支撑，它弥补了结构视角的不足，要求我们开展过程导向研究，而非进行简单的组织关系描述。

二、社会组织参与协商民主的影响要素

国家—社会关系为社会组织参与协商民主研究提供了宏观背景和理论支撑。那么，从微观角度来看，影响社会组织参与协商民主效果的因素有哪些？在解释社会组织政策参与的发展和现状问题上①在西方语境和大部分英文文献中，研究者主要用政策参与表示参与协商民主的过程和积极性，用政策影响力代表社会组织协商的效果，即是否能够成功地改变政策或影响政策的程度大小。，根据现有研究中影响要素所处变量层次的不同，主要包括国家、组织和个人三个层面。

第一，国家层面的研究关注国家政治制度和政治机会结构对社会组织政策参与的影响[13]。该维度认为制度会影响社会主体的行为能力和行为选择。具体而言，国家的制度结构、政体特征和国家政策的特点都会对社会组织的角色和性质产生影响。第二，组织层面的研究主要围绕资源展开，即社会组织如何为了更好地适应制度和资源环境作出的制度性遵从，或者与其他利益相关者进行的合作与交换等。从状态的角度看，组织层面又包含了静态和动态两个维度，既要具备一定的组织运作条件，又要在这些条件的支撑下采取行动。第三，个人层面的视角突出了社会组织关键管理者和发起人的作用。在政策子系统中，政策企业家扮演十分重要的角色，他们在整合组织资源、协调组织间利益、促进组织间合作等方面起到了决定性作用。政策企业家产生作用的机制未必如同正式权威那般，而是通过在非正式网络中占据核心位置，从而发挥非正式权威的功能。

（一）国家政治制度视角

政治制度视角强调国家制度结构和政治机会结构对社会组织参与协商民主的影响，及组织在特定制度环境下做出的反应。

国家制度的影响主要体现在政治制度和层级结构两方面。首先，在西方国家，政治制度通过改变社会主体参与政策制定的渠道，进而作用于利益集团的政策影响力。在美国多元主义政治体制下，利益集团拥有多种接触政府决策者的途径。通过允许不同的利益集团拥有平等的政策参与机会，美国的制度结构导致任何一个特定的利益团体均不能单独控制或垄断政策制定的过程。相反，多层级的制度结构（如欧盟）为某些利益集团的准入提供了机遇，使分散的利益也有可能影响政策结果。其次，不同国家的制度层级结构会影响政府对利益集团或社会组织的倾向性。例如，在欧盟多层级的制度体制中，规模大的利益集团政策影响力往往更加显著，因为复杂制度结构导致的利益集团透明度缺失，以及选民和决策者之间信息不对称带来的高额监督成本，使得政府倾向于迎合大利益团体的诉求，而忽视了选民或小集团的分散利益。此外，国家制度在决定哪些社会资源能够转换为政治资源上起到了关键作用，资源的转换可以为组织带来实际的影响力。在美国，总统选举制导致利益集团或经济类协会的选举资金成为政府决策者主要依赖的资源[13]。相反，欧盟多层级的政治体制使政党的地位更加重要，弱制度化的选举民主制导致国家对社会组织的需求减弱，即党派无须通过获得利益集团的选举支持而对其进行商业照顾，在一定程度上降低了社会组织的政策影响效果。

上述视角是从制度结构整体进行分析，后续研究逐渐意识到国家内部的制度结构并非铁板一块，社会组织可以利用破碎化的层级结构赢得发展机遇。第一，政府内部存在政策偏好差异[14]。官员之所以更重视某些社会组织的诉求，是受到官员政治生态等因素的影响。第二，破碎化的威权体制降低了社会组织介入政策过程的难度[15]。社会力量影响政策的前提在于拥有多少与核心决策者互动接触的通路（access）。利益集团或社会组织拥有越多的“通路点”（access points），介入政策过程的可能性越大。

还有学者围绕不同层级政府对社会组织的影响展开了区别化探讨，为社会组织参与协商民主研究增加了“情境因素”[16]。一种观点指出，政府层级越高对社会组织的管控越严格，相反，基层政府会给予这些组织更多的生存和发展空间。例如，安子杰研究发现，中央政府的政策更加严厉，但“碎片化治理”结构却为草根组织与地方政府结成“权宜共生”（contingent symbiosis）的关系奠定了基础，使社会组织能够得到地方政府的默许和支持[2]。另一种观点认为，国家层面的政策和制度反而对社会组织更加开放包容，尤其在行政层级较少的地区，高层级政府对社会组织的直接渗透能力更强，加之平衡各方利益诉求的考量，上级政府更有需求和能力对社会组织进行直接管理，为其生长提供发展空间。

（二）组织合法性视角

制度主义观点认为，组织内部结构会受到制度环境影响，需要服从相应的规则以满足“合法性”需求。合法性是指，组织采用在制度环境下被普遍接受的形式和做法[17]。具体而言，组织会适应一定的规范、价值、标准和期望，以获得认可及资源。制度环境提供了一个“铁笼”（iron cage），一定程度上限制了组织的活动[18]。斯科特认为，制度能够让社会行为稳定，提供解释社会行为意义的，有关规制的（regulative）、规范的（normative）和认知的（cognitive）结构。

对于社会组织而言，规制合法性是指组织需要遵守和服从国家的相关法律及制度安排，以获得政府的接受和认可。规范合法性的主要评判标准是社会价值和道德规范，即组织要受到会员和本领域内其他成员的社会认可。这种认可既来自社会组织向会员或服务对象提供服务，也包括组织结构的合理。认知合法性是指组织要尽力扩大自身的知名度和社会影响力，让更多人接受组织的观点和思想。因此，社会组织政策参与的研究表明，组织的官僚制、正规性和标准化特征有利于其获得更多与政府接触的机会，从而得到政府内部的支持与认可，提高社会组织参与和影响政策的效果。

制度主义视角强调合法性机制的重要性。一方面，合法性反映了社会系统各要素间关系。现有研究认为，增强社会系统内外部各要素之间的协调，使其在多方面达到均衡，有助于提升组织的合法性水平，维持要素间的良性互动，促进社会系统稳定发展。另一方面，社会组织采用符合合法性规则的内部结构与行为，不仅能够帮助组织提升社会地位，获得多元利益相关者的认可，还能促进组织间的资源互动[19]。

（三）组织资源视角

组织的资源禀赋对政策协商效果有显著影响。社会组织拥有不同类型的资源，包括资金支持、有关会员与行业的信息、关于政策议题的专业知识等。达尔认为，资源可以被用来改变其他主体的策略和行为选择[20]。

资源对社会组织参与协商民主的影响主要体现在两个维度。一是从数量方面看，资源规模越大，影响力越强；二是从内容角度看，在日益占据主流地位的资源交换理论（resource exchange theory）影响下，数量的多少已不是最重要的决定因素，供给双方资源的互惠匹配程度才是发挥影响力的关键。资源交换的目的是利益互惠，政府和社会组织的利益契合程度决定了国家对社会组织的态度是支持还是限制，也决定了社会组织影响政策过程的可能性。理性选择理论认为，政府与其他社会主体均为“经济人”，不同利益主体的行为很大程度受到经济理性动机的支配，追求自身利益最大化。在理性选择视角下，资源交换能否实现取决于供求双方的持有情况，即作为需求方，政策制定者需要哪些资源，以及作为供给方，社会组织能够为决策者提供什么。决策者对资源的需求在某种程度上取决于他们所面临外部环境的不确定性。当政府需要某些资源以应对选举或为了实现特定的政策目标，且无法自我掌握相关资源和信息，便会和利益集团进行资源交换，以获得所需的支持，利益团体也能因此拥有一定的经济或政治回报。此外，资源的稀缺程度和排他性也会影响社会组织协商的效果，即社会组织能否提供政府决策者需要的且只有该组织能够提供的特有资源或专业化信息。总之，资源的供需双方必须达到互惠匹配，才能使政策影响力发挥至最大。在资源匹配的基础上，社会组织可以表达对政策的态度和意见，使其更好地满足组织诉求。政府也会依赖社会组织的支持，在组织协助下让政策得以更好地贯彻执行。

社会组织与政府有彼此需要的资源，产生了相互依赖关系，这是社会组织能够接触政府决策者并最终参与协商民主的前提基础。资源交换模式反映了政社关系的状态：国家力量更强，社会组织呈现出依附性特征；社会组织更强，会形成压力集团，组织将在很大程度上影响甚至引导公共政策的走向，以满足本组织的利益；国家和社会力量平衡，则形成相互赋权、互惠互利的关系。当政社关系处于平衡互惠的状态时，资源交换效果达到最优，社会组织更容易发挥协商民主的功能。

除了互惠交换，社会组织还可以运用自身的资源优势形塑决策者的观点、信念和偏好。组织策略由讨价还价变成了说服和声明，前者建基于资源交换，后者旨在改变决策者的想法，说服他们采纳某项政策提议。在此背景下，资源依然重要，但发挥作用的机理并非是组织对资源的持有程度，而是能否在合适的时间产生合适的观点，改变决策者对于议题的理解与态度。

（四）社会网络视角

社会关系网络有助于组织调动资源、参与协商民主及影响政策过程，因此，社会组织需要与政府及其他社会主体保持紧密的联系。利益集团的相关研究强调组织领导者的角色和地位，认为政治企业家在组织中的位置、资源和工作能力对所在组织的发展至关重要。企业研究的大量文献指出，植根于中国传统文化的“关系”和非正式网络发挥着重要作用，尤其是和政府部门的关联对企业获得资源、克服制度障碍、影响政府政策制定意义重大。目前，中国企业家影响政策过程仍然采用“非制度化”和“非组织化”形式。由于政府拥有对重要资源的把控权（例如土地、资金和补贴等）和政策制定权，与政府建立良好互动关系的“非市场”策略成为企业的重要发展方式。许多经济学家认为，“政治关联”能够帮助企业获得市场准入，以及潜在和额外的利润[21]。对于社会组织而言，这种关系能够帮助组织克服制度性障碍，为其登记、发展和获得合法性提供咨询与支持。更重要的是，政治联系能为社会组织接触政府和参与政策制定提供有利的条件。

在社会组织研究中，许多文献探讨了政治联系会如何影响组织协商民主功能的发挥。目前，学界对于以下两个问题存在较大争议：一是社会组织和政府的非正式关系是否依然发挥作用；二是社会组织与政府建立的关系网络是否有利于组织发展，使社会组织能更好地代表会员利益、参与协商民主，抑或是起到相反的作用。对于第一个问题，一些研究指出随着正式制度不断完善，以“关系”为代表的非正式制度式微，组织越来越依靠法律和规章制度办事；但也有学者坚持认为“关系”在中国语境下的持续重要性。关于第二个问题，一种观点认为，以新托克维尔思想为核心的自主性能使社会组织更好地代表民众利益，减少政府“控制”，施加政策影响。中国许多官办社会组织之所以缺乏活力，与其天生或后天极强的政府关联分不开。正是由于政府和社会组织形成了紧密的关联，社会组织借助政府网络实现了组织目标，导致社会组织之间很难形成横向合作网络[3]。另外，有学者运用寻租理论对利益集团行为进行了剖析。他们认为，一些组织通过寻找、编织、巩固、发展关系等途径与政府进行权力寻租，致使整体社会利益损失。这种现象越在基层越有可能发生，例如部分行业组织通过影响地方政府发展规划和城市建设在商业中获益。而在国家层面，社会团体对政策过程介入会受到制度保障和其他因素的平衡制约。另一种观点认为，社会组织发展离不开政府，组织通过嵌入政府网络获得实际的政策影响力，与政府互动的渠道也为社会组织建言献策提供了机会。

社会网络的另一个研究视角是从组织行为角度分析社会组织与其他利益相关者的互动，以及组织采取哪些行为策略更有利于获得政府准入的机会。其中，与政府的纵向互动是目前研究的重点之一。此外，社会组织之间通过建立横向的合作网络也能够提升协商民主效果。组织学习的相关理论认为，横向合作网络有助于社会组织掌握如何与其他利益相关者合作的技巧，尤其是平衡及保护组织个体与组织群之间的利益诉求，形成有效的支持联盟网络，建立共同行动的承诺。许多社会组织缺乏参与协商民主的技巧和影响政策的经验，组织间合作能够为技巧的养成提供帮助。同时，合作网络能够减少交易成本，建立组织间的信任、公平和互惠。

三、社会组织参与协商民主的理论评述与未来研究展望

社会组织参与协商民主研究包括宏观理论背景和微观影响要素两个层面，主要有以下几方面特征。第一，从国家—社会关系角度看，社会组织的生存发展及功能发挥受到了国家法团主义影响。该体制不会完全抑制社会组织的行动空间和诉求渠道，但在很大程度上形塑了组织主要采取“契合”政府的行为策略。在后续互动视角的国家—社会关系研究中，学者们逐渐意识到政社合作的重要性，通过社会资本、相互赋权、协同治理等理论为社会组织协商研究奠定基础。第二，关于社会组织参与协商民主的影响要素，一些研究强调制度和宏观政治背景的作用，包括国家制度体制、政府层级结构等，产生了威权体制下社会组织是否有空间参与政策协商的讨论，也进一步反映了国家—社会的关系状态。另一部分文献意识到组织管理要素是不可或缺的，突出了社会组织对外部环境的适应以及和多元利益相关主体的互动对获取资源、参与协商的重要性。具体而言，合法性视角认为，社会组织会采取官僚制、正规化和专业化等组织形式赢得行政合法性，获取政府相关人员认可，提升协商民主效果。资源视角指出，组织的资源持有水平不仅指规模大小，还意味着供需双方的资源耦合程度，即社会组织拥有多少与需求方相匹配的资源。社会网络视角认为，组织在网络中的位置、强度和规模会对社会组织发挥协商民主功能产生影响。社会组织与政府的纵向网络对组织政策参与是否依然有重要作用以及会起到怎样的作用，目前尚存争论。组织间的横向互动网络可以通过加强组织学习的机制，培养社会组织参与协商民主的技巧，提高政策影响力。

目前关于社会组织参与协商民主的理论研究蔚为可观，但影响协商民主效果的内外部因素及机制还未得到充分的梳理和剖析，总结现有研究的不足能够为日后相关领域发展提供方向和借鉴。

第一，威权体制下国家—社会关系的探讨，过分强调了宏观制度背景对社会组织参与协商民主的影响，而忽视了“组织分析”视角[22]，无法解释为何在相同制度背景下，有些组织能够有效表达人民诉求和参与协商民主，有些则差强人意。换言之，国家权力虽然对社会参与有重要影响，但社会组织也会受到自身组织潜能和内聚能力的驱动。过于突出政府与社会组织的利益契合会夸大协商民主及组织效能的偶然性，将组织能动性归结于政府的行动自主权。此外，将制度和利益整体作为分析对象虽有十分重要的意义，但忽视了组织内部利益分歧给社会组织行为和行动力带来的差异化影响[23]。

第二，从参与协商民主的影响要素看，其一，国家制度视角多用于国别比较研究，虽然在一定程度上解释了中国社会组织为何缺乏先天自主性，以及组织如何利用国家制度结构发挥协商民主功能，但无法摆脱只关注制度因素对组织行为影响的片面性问题。其二，资源视角强调社会组织拥有的资源规模越大，且持有资源越被政府需要，越有能力影响政策、获得支持。知识和专业性是社会组织最重要的资源，也是衡量组织职能发挥和政策影响力的关键。以往研究强调了组织拥有知识多寡的重要性，却忽视了社会组织作为重要的协调机构，最大的优势在于知识整合。一方面，社会组织整合的组织化力量能够更好地为政府提供政策咨询服务、发挥市场调节作用；另一方面，社会组织整合资源的平台优势及组织化的政策参与渠道，为其参与协商民主、影响公共政策提供了条件，这是单个会员企业和分散的服务对象所无法企及的。因此，资源禀赋不仅限于组织内部的资源持有程度，应将视角扩大至对外部资源的获取能力及对异质性资源的综合运用能力。其三，社会网络视角关注组织核心领导者政治身份的重要性，但对于管理层成员不同政治地位和从业经历对组织的影响，尚缺乏分类研究和深入挖掘。现有关于网络行为的文献主要是基于“关系合意”的基础之上，强调政社纵向互动的普遍性和重要性。然而，政府与社会组织的互动方式已从过去的人脉关系论，转变为制度化的合作联盟状态。新的合作联盟形式与以往有何不同，表现方式有哪些，将会如何影响社会组织协商民主功能的发挥，均是未来研究的突破点。此外，社会组织是政府与服务对象之间的协调者，尤其对于会员制组织而言，其不仅与公共部门紧密相连，会员更是组织得以存在和发展的立基之本。如何加强组织内部治理、增强内部凝聚力，也是进一步研究的重点。

第三，从社会组织发挥协商民主功能的作用机制来看，以往研究关注了影响要素的重要性，却鲜有关于作用机制的探讨，即社会组织发挥政策协商功能的过程黑箱是什么，这主要是缘于没有将影响要素中的前因变量和过程变量相区别。借鉴企业政治行为的相关研究，组织的结构、资源等静态要素是组织行为选择的前提条件，组织行为是这些核心要素发挥作用的中介和过程机制，参与协商民主的效果是衡量组织效能和影响力的结果变量。后续研究应进一步将静态的组织要素和动态的要素影响机制进行区分，厘清要素之间关系和发生作用的动态过程，补充社会组织行为相关研究。

第四，从研究方法来看，社会组织参与协商民主的定量研究较少，且主要集中在现状描述或探讨社会组织政策参与“积极性”的影响因素，缺乏对于协商民主“效果”的研究。换言之，现有文献主要围绕社会组织如何积极地参与协商民主，对于组织怎样具有协商民主能力鲜有讨论。在研究层面上，需要打破单一层次研究视角。仅从国家制度角度出发，容易忽视组织及管理者的主观能动作用。单从组织或个人角度来看，个人层面因素会导致结论的偶然性，即过于突出组织领导者个体的重要程度，但只考虑组织因素也忽视了核心管理者的关键作用。由于个体和组织层面变量均会对组织行为和协商民主效果产生影响，片面强调任一层面，都无法很好地解释社会组织采取不同行为策略及产生协商民主效果差异化的原因。在未来研究中，应将组织层面的结构、资源要素和个人层面的政治资源要素相结合，把单个管理者及其所处的组织、社会环境联系起来进行跨层次研究。这不仅有利于更好地理解导致社会组织参与协商民主效果不同的原因和作用机制，也有助于相关组织理论与国家—社会关系理论的发展。