机构改革背景下的行政复议机构设置问题研究

刘 勇 刘 浩（广东省司法厅）

深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。根据机构改革方案，新组建的司法行政机关将承担相应的行政复议工作。而在此之前，原国务院法制办已经部署部分省市开展行政复议体制改革试点，涉及行政复议机构设置的改革也有了不少实践经验。在深化党和国家机构改革的大背景下，行政复议体制改革中的重点——复议机构的设置要相对中立于其他政府部门，由此来保障行政复议的监督和纠错功能得到实现。本文通过分析我国行政复议体制改革实践，对比我国台湾地区行政诉愿审议委员会、日本行政不服审查会、英国行政裁判所等机构设置，在借鉴境外经验的基础上，分析我国行政复议机构设置需要正视的几个问题，对机构改革大背景下我国行政复议机构的设置提出几点建议。

一、问题的提出

党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《改革方案》），《改革方案》明确了原国务院法制办与原司法部重新组建新的司法部，负责指导行政复议和应诉。对此，专家学者对相关问题进行了解读，中国政法大学法治政府研究院院长王敬波认为，行政复议体制改革应该向相对统一、权威、中立的方向去发展；司法行政机关在指导行政复议的过程中如何定位以及国家整体性的行政复议体制改革方向需要研究①王梦遥：《国务院机构改革将重组司法部 专家：有积极意义也有挑战|政解》，http://www.bjnews.com.cn/news/2018/03/13/478830.html，最后访问时间为2018年6月28日。。各地的机构改革也基本与中央的改革方案一致，重新组建的司法行政机关承担了相应的行政复议和应诉职责。而之前，北京市、山东省、浙江省以及广东中山、佛山等省市已经开展了行政复议改革试点工作，在成立行政复议委员会、集中行政复议权以及开展行政复议程序创新等方面进行探索，取得积极成效。

二、党和国家机构改革及行政复议体制改革的背景

（一）机构改革对行政复议的影响

2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《决定》明确提出要构建“系统完备、科学规划、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系”②《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm，最后访问时间为2018年6月28日。。由此，新一轮党和国家机构改革的大幕正式拉开，其涉及面之广、力度之深，也是在历次机构改革中罕见的。

重新组建司法部的主要职责之一就是“承办申请国务院裁决的行政复议案件工作。指导、监督全国行政复议和行政应诉工作，负责行政复议和应诉案件办理工作”③参见中华人民共和国司法部官方网站，http://www.moj.gov.cn/organization/node_jgzn.html，最后访问时间为2019年3月12日。。《改革方案》对地方机构改革的要求是“机构职能要基本对应”，因此，省级以下各地政府机构改革过程中，原政府法制机构也与司法行政机关整合，重新组建地方各级司法行政机关。这次机构改革也带来了行政复议机构的整合，改革之前，政府法制机构作为各级政府的行政复议机构，具体承担行政复议工作；改革之后，司法行政机关要承担相应的职责。如果司法行政机关本身作为被申请人，此时如向同级政府提出行政复议，在操作层面上，就会出现行政复议机构与被申请人同一的现象，在这种情况下如何保证案件的公正审理是值得研究的问题。

《行政复议法》第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”依据上述法条，对司法部的具体行政行为不服的，由司法部自己作为行政复议机关，是符合法律规定的。但是一直以来国务院裁决是由原国务院法制办具体负责，按照机构改革的要求，如对司法部的复议决定不服，申请国务院裁决，在操作层面上，还会再由司法部作出具体裁决，如何解决好这一问题值得思考。

机构改革之前，各地的行政复议体制改革试点工作进行了多年，积累了丰富的实践经验。虽然此次机构改革方案并没有具体涉及，但机构改革方案在深化地方机构改革的要求中提出“允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”④中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm，最后访问时间为2018年6月28日。。那么，地方机构改革在推进过程中，或者在机构改革后如何继续推进行政复议体制改革工作，成为我们要研究的问题。各地的行政复议委员会试点工作，虽然以相关文件为依据，但是法律依据依然欠缺，在《行政复议法》修改暂无确定时间表的情况下，如果在机构改革后的实际工作运行中，能够尽快考虑行政复议机构设置问题，将避免产生上述冲突问题，同时也能推进行政复议体制改革向纵深发展。

（二）行政复议体制改革的地方实践

多年来，关于行政纠纷的解决，我国一直存在“大信访、中诉讼、小复议”的格局，学界和实务界普遍认为行政复议的功能没有得到有效发挥。因此，围绕着行政复议体制改革，国家一直在进行着积极探索，鼓励各地开展试点工作。2006年，国务院召开全国行政复议座谈会，提出“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”；2008年9月16日，原国务院法制办公室下发了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，明确在北京等8个地区开展试点；2010年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”；2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为”的要求，《中共中央国务院关于印发〈法治政府建设实施纲要（2015-2020年）〉的通知》明确提出“改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”。各地的改革试点工作采取的模式主要有以下两种。

一是集中行政复议权模式。此种模式就是将行政复议权统一集中到行政复议委员会行使。山东省、浙江省等地采用的此种模式。山东省于2009年通过修改《山东省行政复议条例》，作出“经省人民政府批准，市、县两级政府可以集中行使复议职权”的规定。按照“一级政府只设立一个行政复议机构”的改革目标推进集中行政复议职权工作。浙江省提出了整合行政复议职能、设立行政复议局、健全行政复议工作机制的改革思路，并在义乌市等三地开展试点，浙江省政府本级也同步进行改革试点。2017年，浙江省出台《浙江省人民政府关于深化行政复议体制改革的意见》，通过设立行政复议局“一个口子”对外的做法，原则上由本级政府统一受理，行政复议决定以本级政府名义作出。

二是引入外部人士参与模式。此种模式是通过吸收专家、律师、人大代表、政协委员等外部人士加入行政复议委员会，负责研究重大疑难行政复议案件和行政复议重大问题，对案件形成处理决定或者形成意见供行政复议机构参考。北京市、上海市等地采用的是此种模式。早在2007年，北京市作为全国第一批试点单位就率先设立行政复议委员会，专门负责审议北京市政府重大疑难行政复议案件和研究行政复议工作的重大问题，其中由专家学者、律师等担任非常任委员，委员会主要提供意见供行政复议机构参考；2011年，上海市也开展了行政复议委员会的试点工作，吸收高校法学教授、政府部门实务专家、执业律师等担任行政复议委员会非常任委员，上海市的改革试点工作更加突出委员的独立性和决定权，委员投票形成的审议意见，复议机构不得改变，必须据此制作审议报告，报复议机关作出复议决定。

此两种模式各有优劣，第一种模式的优点是集中了行政复议权，能够集中人力物力办理复议案件，提高行政复议效率，避免有些部门长期无案可办、有些部门办案人手不足的局面。缺点是与现行法律的复议管辖制度相冲突，合法性不足。第二种模式的优点是有利于保障行政复议的中立性、公开性，增强行政复议的公信力。缺点是外部人士往往缺乏办案经验，没有足够的精力和时间处理案件，导致案件处理的公正性、合理性得不到保障。

各地进行了大量行政复议体制改革试点，试点成果也得到积极评价。机构改革后，各地也应当重视行政复议体制改革的试点成果，为下一步行政复议体制改革提供一个可行方案。在早前已开展行政复议改革试点的地区，在本次机构改革过程中都尽量对行政复议体制改革进行了统筹考虑，对已开展的行政复议体制改革试点成果进行了保存和延续。比如，新组建的浙江省司法厅在厅机关本级保留了“行政复议局”的机构设置，下设四个处室承担行政复议和应诉工作职能。而之前未开展行政复议体制改革试点的地区，则可以在借鉴已试点地区成功经验的基础上，结合机构改革和职能融合的背景探索开展行政复议体制改革的新实践。

三、比较视野下的行政复议机构设置

与我国大陆地区行政复议制度相比，境外行政复议制度各有特色，德国、美国、英国、日本、韩国以及我国台湾地区等境外行政复议体制，基本呈现出了越来越强调复议机构的独立性、专业性和公正性的共同性规律⑤参见曹鎏：《五国行政复议制度的启示与借鉴》，《行政法学研究》，2017年第5期。。本文将对我国台湾地区诉愿审议委员会、日本行政不服审查会、英国行政裁判所的机构设置情况进行梳理，期望从比较分析的视角，学习借鉴境外先进制度经验，从而为我国双重改革背景下的行政复议机构设置问题提供一些启示或者借鉴。

（一）台湾地区诉愿审议委员会

台湾地区行政法所称“诉愿”，从广义上讲，是指人们因有瑕疵之行政处分，而向该管辖机关请求予以救济之行为⑥翁岳生：《行政法（2000下册）》，中国法制出版社2002年第1版，第1234页。。1998年修正的“诉愿法”第52条规定：“各机关办理诉愿事件，应设诉愿审议委员会，组成人员以具有法制专长者为原则。诉愿审议委员会委员，由本机关高级职员及遴聘社会公正人士、学者、专家担任之；其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一，诉愿委员会组织规程及审议规则，由主管院定之。”从台湾诉愿审议委员会机构设置情况来看，该机构是政府的下辖机关，比如台北市诉愿审议委员会为台北市政府下辖的具有独立编制的一级行政机关，保证了诉愿审议委员会在政府机关内部的相对独立性；从其人员组成情况来看，规定组成人员应具备法制专长，突显了诉愿委员会的专业性及权威性；规定引入外部专业人士的参与并作出二分之一比例最低限要求，在个案中实行回避制度，这些很好地保证了委员会构成上的中立性⑦金成波、覃慧：《我国台湾地区诉愿审议委员会研究——兼谈对我国大陆地区复议制度改革的启示》，《行政法学研究》，2016年第5期。；此外，从诉愿管辖权的角度来看，台湾地区诉愿法第4条规定了列举管辖，其中规定“不服县（市）政府所属各机关之行政处分者，向县（市）政府提起诉愿；不服县（市）政府所属各级机关之行政处分者，向省政府提起诉愿；不服省政府所属各级机关之行政处分者，向省政府提起诉愿”，由此可以看出，台湾地区的诉愿管辖，采取了相对集中的方式，与诉愿委员会机构独立设置于政府的情况相匹配。

（二）日本审理员制度和行政不服审查会

日本行政不服审查制度，是指对于行政厅的处分不服的国民，可以向有权行政机关（审查厅）提出不服申诉，由审查厅审查裁决实现权益救济的程序⑧参见曹鎏：《五国行政复议制度的启示与借鉴》，《行政法学研究》，2017年第5期。。日本行政不服审查制度经过了改革修法的一系列过程，旧《行政不服审查法》规定，在处分厅有上级行政厅时，向该处分厅的上一级行政厅提起审査请求，该规定由上级机关作为审查机关即审查厅，在理论上由于上下级的领导关系易因庇护而缺乏对行政相对人的公正性⑨参见马玉洁：《日本行政不服审查法的最新修改》，《日本法研究》，2016年第2卷，第125～126页。；此外旧法对于审查厅内部从事审查工作人员并无相关资格条件要求，审查人员独立性缺失。2014年，日本修改了《行政不服审查法》，在审查机关设置方面作了重大调整，即引入了行政不服审查委员会作为咨询决策机构。新法规定，总务省设立行政不服审查委员会，地方也有设置相当于行政不服审查委员会的附属机关的义务。总务省设置的行政不服审查委员会由具有法律或者行政学识的9名委员组成，专业性较强。行政不服审查委员会相对于作出行政处分的行政厅和其上级的审理厅，属于独立的第三方，设在总务省的属性表明其具有独立性、中立性。行政不服审查委员会属于咨询机关，其对于审理厅的咨询答复并不具有强制拘束力，审理厅的最后裁决不一致时附上说明即可。行政不服审查委员会制度的引入，旨在强化行政不服审查工作的专业性和中立性。

（三）英国行政裁判所

早期的英国行政裁判所制度是指由行政机关设立的行政裁判所来对行政争议进行裁判的制度。而在2007年以后，随着英国宪政改革的推进，行政裁判所制度发生根本性的变革，行政裁判所成为完全独立的机构，是指设立在普通法院之外的、由议会立法设立的用以解决行政争议及其他争议的司法机构⑩李妙奇：《英国裁判所制度对我国复议机构设置的启示》，《法制与社会》，2008年第6期。。早期的英国行政裁判所在独立性方面存在较大问题：一方面是由于其由行政机关设立，政府各部门皆可主办，其出身便自带偏向属性，影响了裁判所的公正性；另一方面是行政裁判所的经费、场地、人员等运作都基本从属于其设立机关，行政机关和裁判所成员常常被看作是政策制定和政策执行两个阶段前后相联的整体，从而严重影响了裁判所的独立性⑪郑军、王小红：《英国行政裁判所的改革历程及其启示——兼论我国行政复议委员会制度的建立和完善》，《中国行政管理学会会议论文集》，“中国特色社会主义行政管理体制”研讨会暨中国行政管理学会第20届年会，2012年2月2日。。改革之后的英国行政裁判所，已经成为了独立的司法机构，其机构设置和人员配置呈现出了三个方面的的特点：一是司法化，英国行政裁判所完全独立于行政权⑫参见曹鎏：《五国行政复议制度的启示与借鉴》，《行政法学研究》，2017年第5期。，是具备司法属性的裁决机构；二是独立性，所有的裁判所都在女王法院和裁判所服务体系下，不再由其所属的部长监督，保证了裁判所体系的独立性⑬参见朱华阔：《从英国行政裁判所的发展看行政复议制度的完善》，《绵阳师范学院学报》，2017年第6期。；三是专业化，裁判所的人员包括法律人员、非法律人员以及行政工作人员。然而，在实践中，因为行政裁判所司法化的性质及程序要求，裁判效率较低，英国政府出于成本和效率的考虑，在2013年至2014年又在社会保障案件中引入了行政复议。此处的行政复议，是介于政府行政行为与行政裁判所裁判之间的必经程序，是为缓解英国行政裁判所制度案件量大裁决缓慢的实践探索，其实，行政机关的内部审查，主要是公民个人请求政府重新审视自己的行为并期待其作出新的决策⑭参见曹鎏：《五国行政复议制度的启示与借鉴》，《行政法学研究》，2017年第5期。。由此，我们可以看出，在英国行政裁判所司法化之后，英国政府对行政行为又产生了新的内部监督方式，行政复议基于审理高效、程序便利、成本更低等优势应运而生。

我国行政复议体制改革过程中，多地的改革实践都在结合地方实际情况的基础上，学习借鉴了境外先进制度，在行政复议委员会的建立等方面进行吸收与再创新⑮参见刘莘、陈悦：《行政复议制度改革成效与进路分析——行政复议制度调研报告》，《行政法学研究》，2016年第5期。。从我国大陆地区的行政复议体制改革实践情况来看，行政复议体制改革中行政复议机构的设置，可以借鉴境外有益经验，通过分析境外行政复议机构设置呈现出的特点，从而厘清我国行政复议机构设置需要正视的几个问题，为我国行政复议机构设置提供对比研究的基础。

四、机构改革背景下行政复议机构设置需要正视的几个问题

行政复议机构的设置要从行政复议的权力属性出发，在此基础上再考虑机构设置应当具备什么要求，定性不一样，考虑的问题也就不同。

（一）行政复议的定性

关于行政复议的权力属性争论已久，主要存在“行政权说”“司法权说”和“准司法权说”三种观点。其中，“准司法权说”当前处于主流学说的地位⑯参见甘藏春、柳泽华：《行政复议主导功能辨析》，《行政法学研究》，2017年第5期。。在此，我们并不反对主流观点，而是认为行政复议体制改革不能忽视行政复议的行政权属性，行政复议所具有的行政机关内部的自我监督功能不应被忽视，行政机关的上下级领导关系是行政复议的基础。正如学者所言，“根据我国宪法规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定，我们认为，这些规定才是行政复议权力最直接的最有力的宪法渊源”⑰杨海坤、朱恒顺：《行政复议的理念调整与制度完善——事关我国〈行政复议法〉及相关法律的重要修改》，《法学评论》，2014年第4期。。那么，笔者认为行政复议机构设置的目标不是要“另立山头”，在现阶段我国的行政复议还应当强调其行政机关内部的监督功能，不能如同英国行政裁判所那样完全成为独立的司法机构。如果过分强调“司法化”，甚至要行政复议机关独立于同级政府，那无异于多出一个“行政法院”，造成行政复议与行政诉讼同质化，同时造成行政机关内部自我监督机制的缺失，也会由于程序的繁琐造成效率低下，如前文所述英国政府在社会保障案件中重新引入行政复议就是典型的例证。因此，行政复议应当作为对行政机关的内部监督程序，行政诉讼作为对行政机关的外部监督程序，二者要各司其职、并行不悖。

（二）行政复议机构的相对独立性

前文提出不能忽视行政复议的行政权属性，行政复议的基础是行政机关的上下级领导关系，那么行政复议机构的独立性是指其在行政系统内部相对独立。在制度设计上，应该从内部相对独立的角度出发，具体可以从以下两个方面着手。

一是行政复议权的相对集中行使。机构改革以后，行政复议机构主要是司法行政机关和部门的法制机构，由于行政复议管辖规定造成行政复议权过于分散，复议机构受到方方面面的束缚太多，不利于保障独立性，由此导致对行政复议公正性的质疑。因此，在行政复议体制改革中提出了“相对集中行政复议权”的改革方向。境外行政复议制度中，台湾诉愿委员会的独立设置与管辖制度，保障了行政诉愿管辖权的相对集中及人员的配备，且运行良好⑱参见刘莘、陈悦：《行政复议制度改革成效与进路分析——行政复议制度调研报告》，《行政法学研究》，2016年第5期。。因此，在行政复议体制改革过程中，推进行政复议权的相对集中行使，一方面避免多头管理，减少了上下级之间的干扰，保障行政复议机构的独立性，另一方面集中人力、物力、财力资源开展行政复议，解决了办案人员少、稳定性不足的问题，是提升行政复议公正性和办案效率的有效措施。

二是加强行政复议机构的权威性。以往行政复议机构常常被人诟病为“维持会”，这在某种程度上是由于行政复议机构的权威不足造成的，有些地方和部门对行政复议工作重视不够，行政复议机构普遍处于弱势地位。为此，一方面需要在机构设置方面保持行政复议机构的中立性或者超然性地位，而实现其权威性，台湾地区诉愿审议委员会由政府直接下辖、日本行政不服审查会设置在总务省，都在一定程度上表现出复议机构相对超脱的地位，为其权威性提供了基础；另一方面，行政复议既然有行政机关内部自我监督的功能，要有效发挥这种监督功能，应当探索将行政复议与监察追责机制相衔接，行政复议机构一旦认定具体行政行为违法失当，除了作出相应的行政复议决定，还可以根据案件情况，一并提请启动相应的责任追究机制，强化责任追究，能有效增强行政复议机构的权威，保障其依法独立行使职权。

（三）行政复议机构的专业性

行政复议案件涉及到行政管理的方方面面，有些案件相当复杂，从事行政复议工作的人员需要具备较强的法律素质，也需要行政管理方面的经验。然而，长期以来，行政复议机构的专业性问题并没有得到足够重视，虽然《行政复议法》《行政复议法实施条例》对行政复议人员的专业能力、培训也作了一般性的要求，但并无相关的职业资格规定。直到2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》中要求政府部门从事行政复议工作的人员必须通过国家法律职业资格考试。这项要求是行政复议工作专业化的新起点，在今后的工作中行政机关需要吸收大量专业法律人才从事行政复议工作。

推进相对集中行政复议权的改革，集中人力办理案件，可以打破以往部门的局限，让行政复议人员接触到更多类型的案件，一方面这将对办案人员提出更高的要求，另一方面也有利于提高办案人员的业务素质，统一办案标准，对行政复议机构的专业化是有利的。此外，行政复议机构也要重视专家学者、律师等外部力量，发挥他们的专业性，提高办案质量。比如，在我国行政复议委员会改革实践中，北京模式的行政复议委员会主要为复议工作提供专业知识上的协助，性质上其更接近于咨询机构⑲参见刘莘、陈悦：《行政复议制度改革成效与进路分析——行政复议制度调研报告》，《行政法学研究》，2016年第5期。。域外行政复议制度中，台湾地区诉愿审议委员会引入外部专业人士不低于委员人数的二分之一，日本总务省行政不服审查会是由9名专业人士组成的咨询机构，都是为实现复议公正而引入专业人士参与行政复议的良策。当然，按照行政复议专业化的走向要求，行政复议机构的人员应当具备较强的法律素质和业务能力，能够独立处理行政复议案件。因此，行政复议机构对专家学者等外部力量不应形成依赖，更不可借此来躲避责任。

五、对行政复议机构设置的建议

在双重改革的背景下，行政复议应当注重其作为行政机关内部监督机制的定性，发挥其解决纠纷的功能定位，在机构设置的独立性、专业性等方面着重考量。对此，笔者有如下三个方面的建议。

（一）相对集中行政复议权

设立专职行政复议机构，将分散在政府部门（实行垂直领导的部门以外）的行政复议职责集中到本级政府统一行使，实现专业机构办专项工作、职业人员办专项工作的改革目标。省、市、县三级政府一并推开，一步到位，打破原部分试点地区遇到的市改省县不改，相关体制理不顺，改革效果大打折扣的困境。通过整合行政复议职能，设立专职行政复议机构。各地可以参照山东省、浙江省的试点做法，整合集中行政复议职责后，增设行政复议工作机构，并按照“人随职能走”的原则，将本级政府各部门原履行复议职责的编制和人员统筹划归本级政府行政复议机构。各地可以参考司法部设立的行政复议和应诉局以及浙江省机构改革后“行政复议局”的设置模式，在本省成立复议局或相应机构。至于该机构的管理关系，笔者认为也存在可以探讨的空间。由于司法行政机关作为政府部门的属性，在办理同级行政复议时不具有超然的中立属性，因此在理论上，笔者认为各级政府可以保留“人民政府复议办公室”的牌子，与设立在司法行政机关的复议机构“一套人马、两块牌子”合署运作，并对外代表本级政府开展行政复议工作，以此在形式上解决司法行政机关中立性不足的问题。

（二）成立行政复议委员会，理顺行政复议委员会与专职行政复议机构的关系

在地方的行政复议体制改革实践中，行政复议委员会发挥的咨询作用毋庸置疑，其专业性理应受到重视。在行政复议委员会多种试点运行模式下，笔者更赞同采用上海市、北京市的试点模式，在前述已经成立专职复议机构的基础上，将行政复议委员会作为专业性的咨询机构，通过吸收专业人士作为委员会成员，构建合议制的案件审议表决方式和程序，在重大疑难、专业性较强的行政复议案件中为行政复议机构提供处理意见。为此，我们需要探讨两个问题以保障行政复议委员会在复议机构体系构建中的专业性：一是要在行政复议委员会成员选择上注重专业性和中立性考量指标。对此境外行政复议制度的实践有可值得参考或者借鉴的经验，比如台湾《诉愿法》规定诉愿委员会中的外部专业人士不低于二分之一。二是要根据案件分类或者职能定位理顺行政复议委员会和专职复议机构的关系。专职复议机构的建设，在初期将会存在复议工作人员专业性不足的问题，需要通过一段时间的办案经验积累以及专业知识的更新培训。同时，在复议案件纷繁复杂的现实情况下，需要行政复议委员会为其中较为复杂、专业性较强的部分提供专业的咨询意见。为此，一方面是要做好案件的分类筛选，明确需要由行政复议委员会提供专业意见的案件范围；另一方面是要明确行政复议委员会专业意见的效力，对此行政复议工作机构是否必须采信，当与其意见不一致时的处理方式等。

（三）相对集中行政复议权的例外

行政复议体制改革是综合性的系统工程，笔者建议在相对集中行政复议权的同时，应当注意与行政管理体制相适应，要考虑相关的例外情况。一是继续保留国务院各部委的行政复议职责，但应当注意各部委内部的分工回避。国务院作为中央政府，一般不宜、也难以处理大量具体行政事务，如果再将各部委的行政复议职责集中行使，工作量太大，反而不利于行政复议工作开展。二是实行垂直管理的行政机关，如果将行政复议权集中到地方政府设置的行政复议机构行使，不符合行政管理体制，应当继续按照现行的复议管辖模式，但可考虑在层级上集中到省级部门或者部委行使。三是司法行政机关的复议管辖。在机构改革的背景下，如何解决好司法行政机关可能出现的既是被申请人又是复议机构的问题，需要予以重视，避免受到公正性质疑。尽管《行政复议法》对国务院部委和省级人民政府的复议管辖规定存在类似情形，但那更多的是考虑到国务院作为中央政府不宜作为行政复议机关的特殊性。在制度设计上，还是应当尽量避免出现“自己成为自己案件的法官”这种现象。笔者认为，可以考虑参照目前《行政复议法》关于海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关的复议管辖规定，对于地方司法行政机关的具体行政行为不服的，只能向上一级司法行政机关申请复议。同时，对于司法部作出的行政复议决定，也不得再向国务院申请裁决，只能提起行政诉讼。以此，来保证司法行政机关在行政复议中的相对中立。

六、结语

在深化党和国家机构改革的大背景下，行政复议体制改革中的复议机构设置需要与机构改革的推进统筹考虑、综合谋划、融合思考，积极推广运用行政复议体制改革试点成果和有益经验，使行政复议体制改革向纵深推进。此外，改革需要加强法治保障，为做到重大改革于法有据，应当及时修改《行政复议法》，为行政复议机构的设置提供法律依据。