基层社会治理法治化研究

上海市黄浦区依法治区办、区司法局课题组

基层社会的有序治理是推动社会转型、维护社会稳定、促进社会整体结构优化的重要保障，而基层治理的有序发展，离不开法治社会建设的扎实推进。针对目前基层法治意识不均衡、社区自治规范度不够与能力不强、基层法律服务需求和供给不匹配等问题，本文针对上海市黄浦区的实际情况，探讨研究推进基层社会治理法治化的重点内容及相关机制。

一、研究背景

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了法治与治理之间的关系，提出了要“增强全民法治观念，推进法治社会建设”。2016年，上海市黄浦区就依法治区相继出台了“四份文件”，分别是区委发布的《关于深入推进依法治区加快建设法治黄浦的实施意见》，区人大常委会发布的《关于深入推进依法治区的决定》，区委办、区府办联合发布的《黄浦区依法治区“十三五”专项规划》和《黄浦区“全面推进依法治区、建设法治黄浦”第二轮三年行动计划（2016-2018）》。从依法治区的指导思想和具体工作内容来看，基层社会的有序治理在推动社会转型、维护社会稳定、促进社会整体结构优化方面有着重要的作用。而基层治理的有序发展，离不开法治社会建设的扎实推进。

二、基层社会治理法治化中的难点问题

（一）法治意识不均衡

“推动全社会树立法治意识”，这是党的十八届四中全会提出的建设社会主义法治国家的重大决策。但是，当前社会存在较为严重的法治意识不均衡现象。一是公民法治意识不均衡。一方面权利意识高涨，处处想着维护自身权利。另一方面对于法律缺乏必要的认同感，不认为法律对于自身的工作和生活有直接影响，也不认同将法律视为维持社会发展的必需品。二是管理者与公众之间法治意识的不均衡。随着行政管理规范的日益细化，以及对行政执法人员教育培训考核制度的完善，行政执法人员对本部门执法依据的法律法规规章十分熟悉。但是，公众对行政法律规范却很陌生。信息上的不对称，导致了群体性违法的发生，以及法不责众的问题。三是部门专业执法和街道层面综合治理之间法治意识不均衡。部门执法始终以本部门视角出发，依据本部门的专业法律法规规章，因此其法治意识体现为非常僵化的法条主义和部门主义。但是，到了街道层面，其所需要解决的实际问题很可能存在法律资源不足或者法律资源错配的问题，此时如果严格依法行政往往会束手无策。

（二）社区自治规范度不够与能力不强的问题并存

由于城市社区中草根性的治理意识、公共精神的成长仍然较为缓慢，公众参与社区治理的认识不足、动力不强。在大多数情况下，业主大会的筹办人均为热心公益的老人或者是自身权益已经遭到侵犯的业主，其他业主一般不会主动提出成立业主委员会的要求。然而，由老人和“受害业主”来筹办业主大会，具有一定的局限性。首先，老人年纪大精力有限，且相关的物业管理知识相对较少，更多是靠其一腔热情和个人人格魅力进行管理，较少通过制度化的方式动员业主进行现代化的自治；其次，“受害业主”在组建活动时往往带有一定的个人目的，借公共利益之名向物业公司施压来达到自己的目的。一旦目的达到，这类业主一般就会丧失组建的热情，而要求得不到满足时，与物业公司的矛盾则会激化，甚至会引发群体矛盾。这都导致了社区自治的规范性不高。

（三）基层法律服务需求和供给不匹配

由于各个街道尚没有专门设立法制机构，街道的日常事项往往依靠司法所提供法律意见，重大事项则通过咨询法律顾问，但是，专职律师能否满足街道依法行政方面的法律服务需求，尚无法作出评断。上海市委提出社会治理创新“1+6”改革之后，执法力量向街道下沉。一方面，随着管理权、执法权的下沉，街道将更多地承担起基层依法行政工作，包括指导、监督所属执法单位规范执法；另一方面，基层的管理、执法事项纷繁复杂，与百姓利益密切相关，在严格规范执法的同时，更需要讲究执法方式和技巧，否则很容易激发社会矛盾。在管理职责与法治保障资源不相匹配的时候，基层往往成为依法行政的薄弱环节。

三、基层社会治理法治化的基本路径

（一）基层法治社会建设要实现社会共治的目标

基层法治社会建设应当坚定不移地走社会共治的新路。通过政府与社会之间的共治，激活法治的潜在能量，为法治社会建设提供完备的制度供给。鉴于目前社会发展还不成熟，社会组织还不规范，社会主体还难以担负起合格的公共产品或公共服务提供者的角色，在法治社会建设中应当更多地发挥政府的引领与示范作用。在政府与社会相对独立的前提之下，努力实现公权力的退位、归位与理性再定位，积极构建政府与社会之间的良性互动关系。

（二）基层法治社会建设要体现治理方式的升级

当前法治社会建设中，面临的基层治理“最后一公里空白”的难题。在“放、管、服”改革的背景下，如何既能促进新生业态的发展，又能规范其经营活动，考量着政府的法治智慧。在利益格局多元化的背景下，过去社会管理所依赖的命令性、管控性、强制性手段，已经无法适应社会治理的发展需要。在推进法治社会建设的过程中，要遵循社会发展的普遍规律，从价值理念和具体技术两个层面，推动治理方式从命令向协商、从孤立向合作、从强制向引导、从单一向多元、从直接向间接转变；培育和丰富现代化的社会治理方式和技术，拓宽社会治理的边界，提高社会治理的精细度、精准度，降低社会治理的成本。

（三）基层法治社会建设要发挥社会组织的作用

随着社会多元化与高度异质化的发展，政府独揽所有社会事务已无可能，以非政府组织为主体的社会组织已然成为社会治理的重要主体，在黄浦区的法治社会建设中将发挥越来越重要的作用。但社会组织并非天然地比政府优越。一方面，政府无法胜任的社会治理任务，并不意味着社会组织一定能够出色地完成。社会组织发挥治理作用也存在明显的约束条件，若无科学的规范体系和制度约束，社会组织也会为了谋求自身利益最大化而破坏社会治理的整体效果。另一方面，社会组织发挥治理作用需要政府积极的培育、引导与规范。

（四）基层法治社会建设要运用信息科技化手段

伴随着信息化社会的不断发展和“互联网+”时代的到来，互联网信息技术、大数据、云计算等现代科技已经使我们所处的社会发生了翻天覆地的变化，既为基层法治社会建设带来了挑战，也为基层法治社会建设提供了丰富的治理方式和方法。黄浦区也正在推进智慧城区建设，法治社会建设应当高度重视这些新兴的科技手段，用信息化手段搭建法治社会建设的平台。要加强信息化建设和大数据运用，将信息化作为社会治理方式转型的一种技术路径。

四、黄浦区推进基层社会治理法治化的重点内容及机制

（一）创新与强化基层社会治理中的基层党建

1.进一步明确基层党组织的角色定位。推进基层社会治理，基层党组织作用的充分发挥至关重要。基层党组织在基层社会治理中承担的角色：一是政治引领者。基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，它承担着维系党在基层社会的政治影响、巩固党在基层社会的执政根基的政治责任。二是组织参与者。基层党组织可以组织、输送、带动一大批先进分子共同参与基层社会治理，有助于提高社会治理水平。三是服务供给者。基层党组织必须依据党的性质和宗旨，承担起为巩固党的执政基础而应该承担的功能，时刻关心和表达基层群众的利益，全面服务基层群众，从而赢得基层群众的广泛拥护和支持，真正成为关心服务基层社会、代表基层群众利益的主体，成为凝聚社会、团结群众的核心。

2.创新适应基层社会治理要求的基层党组织领导体制。当前，基层党组织已经不再与行政权力结合在一起，“无行政权力依托党组织”（包括非公企业党组织、新社会组织党组织、社区党组织等）出现并不断增加，这部分党组织已经不可能用行政资源来推进基层社会治理。这就迫切要求创新符合基层社会自主性特点的、适应基层社会治理要求的基层党组织领导体制。因此，基层党组织领导体制必然区别于传统的单向垂直型领导体制，而表现为职权分明、各司其职、互相联动、形成合力的多向网络型领导体制。基层党组织的协调能力、建立基层社会共同利益目标的能力变得非常重要。这就要求把党组织领导作用的实现建立在其自身的先进性、影响力和代表社会共同利益的基础上，提升体制的整合、协调、吸纳能力，更好地凝聚多元社会主体共同参与和推进社会治理。

3.强化适应基层社会治理要求的基层服务型党组织建设。服务型党组织定位是作为社会服务的供给者来发挥作用，以实现有效的利益协调和社会整合，促进社会的和谐有序，这是它的重大意义。我们党在社会的凝聚力、领导力就体现在通过服务实现经济的发展、民生的改善和对社会的有效治理。要让人民群众从这些具体的服务中，切实地感受到党的存在、党组织的存在、党员的存在，感受到党的力量，从而愿意凝聚到党的周围，支持和拥护党的领导。这就迫切要求加强基层服务型党组织建设，把增强服务意识、强化服务功能、提升服务水平作为基层党组织引领带动基层社会治理的切入点，将“需求表达”——“利益满足”——“服务供给”三位一体连接起来，形成以服务为中介的基层党组织与基层社会的联系纽带和互动渠道。这一通道不仅为基层党组织融入基层社会提供合法性依据，而且为基层党组织引领带动基层社会治理提供坚实支撑。

（二）提升基层政府依法行政能力

1.完善基层法律顾问团制度，提高基层政府权力行使的规范度。为增强街道的依法行政能力，黄浦区法制办和区司法局通过组建基层政府法律顾问团，加强对基层政府法律服务的支持。基层政府法律顾问团有以下特点：一是构成多元。法律顾问团以拥有10年以上政府法治工作经验的人员为主，配以一定的律师和专家学者。二是分合并举。每位法律顾问有定向服务的街道，但是在研究解决各街道面临的共性问题时，可以团队合作共同研究。这样有利于全区制度的统一和依法行政水平的总体提高。

黄浦区司法局在建立基层法律顾问团制度中，主要发挥以下三方面作用：一是确定基层法律顾问团的职责范围。法律顾问工作要贯穿于行政工作全过程，向行政决策论证、规范行政行为、参与纠纷调处等各项工作延伸，明确“事前防范法律风险、事中保障依法行政、事后协调矛盾化解”的全覆盖职责范围；二是建立法律风险发现与分析机制。必须在关注实际问题解决的同时，有分析、有归纳、有提炼，形成经验。对此，黄浦区司法局定期召开基层法律顾问团例会，交流、商讨基层依法行政中的突出问题，以期从制度层面提出风险防范和控制的对策。三是组织考核测评。区司法局建立对基层法律顾问的年度考核制度，对法律顾问工作实行监督管理，对法律顾问进行严格的把关和核定。

2.加强基层公众参与，提升基层政府决策的民主性。全面推进基层公众参与工作，基层公众参与运作在基层，但是需要区级层面做好以下工作：一是搭平台。区司法局可以协同区民政局培育法治类基层治理社会组织。现在的公众参与更多是由政府单方组织，在目前的环境下，公众对政府组织的公众参与始终抱着怀疑的态度，认为参与只是走过场。而大多数政府部门也没有基层协商参与的技巧和能力。因此，非常有必要培育专业化的基层治理社会组织，同时这样的组织必须有一定的法律背景，能在法律的框架下为基层治理提供各类公众参与的机制设计，并具体组织实施，更好地体现“三治”融合。二是定规则。区法制办会同区司法局、区民政局制定基层公众参与的规则。目前各个层面的公众参与存在随意性较大的问题，哪些事项需要公众参与、经过什么程序、参与结果的反馈等，都没有具体的规定。《上海市重大行政决策程序暂行规定》已于2017年1月1日正式实施，该规定明确要求“根据决策事项的具体情况，通过座谈会、听证会、问卷调查或者实地走访等方式听取公众意见。” 区法制办可以会同区司法局、区民政局共同对区和街道的重大行政决策事项进行梳理，并在此基础上，根据决策事项的特点，对决策参与程序提出基本要求。三是三重推进。区司法局可以及时总结基层公众参与的经验与典型做法。一方面开展项目跟踪。主要包括：项目实施过程中的信息收集、情况反馈、阶段性成效、社会效果和群众满意度测评。另一方面做好项目问效。主要包括：围绕项目目标定位，汇总收集项目推进过程中取得的阶段性效果。最后要及时全面复制推广项目经验，编制可复制可推广的典型项目目录清单，在全区先行复制推广，覆盖到位。

（三）优化公共法律服务体系

1.分级分类构建公共法律服务体系。为有效推进基层公共法律服务体系构建，黄浦区司法局应当牵头构建符合本区特点的公共法律服务体系。区司法局具体要发挥以下三方面作用：

一是组织实施公共法律服务。在区级层面，应当加快形成由党委政法委牵头，区司法局具体组织实施、其他行政机关和政法各单位负责配合的公共法律服务供给模式。同时，加强与工会、妇联、残联等部门的沟通协作，实现各部门之间公共法律服务资源的互通共享。

二是建立分级分类体系。首先，以与基层群众关系是否紧密为标准，将公共法律服务事项进行分级管理。公众最迫切需求的公共法律服务，在街道层面予以提供，部分公共法律服务还可以延伸至社区。公众使用率不高的公共法律服务，由全区统一供给，不需要再下沉至各个街道。其次，以专业化程度为标准，将公共服务事项进行分类管理。如果某项公共法律服务专业性一般，则可以由政府予以提供；如果某项公共法律服务的专业性很强，可以通过政府购买公共服务，由专业机构予以提供。

三是指导和规范多元化的公共法律服务提供主体。区司法局要研究国家机关、市场化供给组织、社会化供给组织在公共法律服务供给体系中的均衡点，在基层形成三者相互结合、优势互补的模式。在规范化建设方面，区司法局应当建立律师事务所、公证机构、社会组织等承接公共法律服务的分类指导性标准，并对其服务实效进行考核评价。在引导激励方面，区司法局应当明确可以由律师事务所、公证机构、社会组织承接的公共法律服务目录及其基本要求，并通过区、街道两级政府购买服务的方式，吸引市场和社会组织提供公共法律服务。

2.创新社区法律服务。在创新社区法律服务中，黄浦区开展以下两方面工作：一是法律服务向制度供给延伸。以往的法律服务都是体现为对个案的服务，即对具体矛盾纠纷的调解和帮助。就业委会成立与运作过程中所发生的问题来看，很多纠纷具有同质性。法律服务如果还是以个案指导的思路开展，不仅耗费成本，而且不利于矛盾的根本解决。在业主自治方面，黄浦区可以率先探索制度设计方面的法律服务工作。对于基层中出现的量大质同的矛盾纠纷，由区依法治区办牵头会同相关部门共同进行研究，从制度设计层面打通法律实施的“最后一公里”。二是法律服务向整体合规转变。以往的法律服务更多是根据个人的需求，进行咨询类或者援助类服务。这种法律服务模式，有助于解决个性化的法律问题，针对性强。但是，在业主自治过程中，很多法律问题存在共性，部分矛盾纠纷的引发，正是因为自治过程中存在程序上的法律瑕疵。因此，可以由区依法治区办牵头会同相关部门，对业委会成立、运行过程中的法律风险点进行梳理分析，从各个风险点出发，研究所需要的相关法律服务，再配以相应的专业机构。

3.有重点地加强社区法律援助。围绕法律援助的本质，即为经济困难或者特殊案件的当事人提供减免收费的法律服务制度，社区法律援助工作应当避免出现法律援助资源与需求、运用与分配的不合理问题。黄浦区在开展法律援助进社区活动中，集中力量选择最需要给予关注的老城厢地区、售后公房地区。由于这些社区聚集了众多经济困难的人群，又是弱势群体汇集、矛盾纠纷易发地区。无论从困难百姓的需求、社区的管理，还是从社区的和谐以及社会的稳定，都需要以政府为主导积极推进法律援助工作的全面介入和重点加强。而其他中高档社区的法律援助工作，可主要由律师事务所等市场主体自愿介入。

4.多元化发展人民调解组织。第一，要进一步加强人民调解基层组织建设。按照社会发展和人民群众需要，黄浦区建设业务能力强、群众威信高、专兼职结合的人民调解员队伍；选拔聘任公道正派、热心人民调解工作并具有一定政策水平、法律知识的人员担任人民调解员；注重邀请律师、公证员、基层法律服务工作者以及具有相关专业知识的专家、学者参与人民调解工作，发挥他们懂法律、懂政策、懂业务、会做群众工作的优势。司法局优化队伍结构，提高专职人民调解员比例，积极探索建立由医学、法学、保险等相关专业领域专家组成的专家库或专家咨询委员会，形成“人民调解员在一线调解、专家在后方提供咨询”的调解工作队伍，同时进一步加大培训力度，加强法律知识、社会公德和调解实务等方面的培训，着力提高人民调解员队伍的素质和能力，确保他们更好地履行职责使命。第二，要进一步健全完善人民调解与行政调解、司法调解的联动机制。要紧密结合司法体制改革，加快构建以人民调解为基础，人民调解与行政调解、司法调解相互衔接配合的机制，形成分工合理、权责明确、优势互补、协调联动的社会矛盾纠纷多元化解体系。黄浦区探索推进人民调解协议司法确认制度，对各级人民调解组织作出的合法调解协议，人民法院给予法律效力确认，促进诉讼与人民调解程序无缝对接，维护人民调解制度的权威性，增强人民调解工作的公信力。第三，要进一步强化对人民调解工作的指导和管理。黄浦区要建立人民调解组织和人民调解员的登记备案管理，健全和完善人民调解公示制度，提高人民调解工作的社会公信力。加强培训工作，通过定期培训、业务考核等措施，逐步规范和提高人民调解员的准入标准。

5.延伸公证法律服务。第一，公证走进社区，服务社会治理到一线。公证处按照执业区域所在地的社区数量，有选择地开展公证进社区活动。司法所工作人员和公证处负责人为公证进社区活动的联络人。公证进社区活动可采取包括举办公证法律知识讲座、设立公证宣传栏、发放公证业务联系卡等形式开展。各公证处要不定期深入社区开展活动。通过推动公证进社区活动，拉近公证服务与人民群众的距离，要让人民群众切实感受到公证的作用，体现公证的价值。第二，公证走进特殊群体，服务保障民生到一线。要把开展公证公益性活动作为当前公证工作的一项重要任务来抓，形成服务弱势群体、服务保障民生的长效机制。要走进养老院、福利院等，为老年人服务；要走进特殊教育学校，为残障人员提供服务；要联合妇联、残联走进相关家庭中，为他们提供财产权利、监护权利等公证服务；对辖区内符合公证法律援助条件的弱势群体减收公证费；对80周岁以上的老年人申办遗嘱公证的免收公证费。公证处要向社会公布预约咨询电话，要对特殊弱势群体开通绿色通道，优先办理；对老弱病残的当事人，提供预约上门免费服务等便民利民举措。公证处要不断优化办证流程、缩短办证时限，方便当事人办理，增强对群众的感情，了解他们对公证工作的需求，提高新形势下群众对公证工作的认识，切实运用公证的法律武器维护自身的合法权益。

（四）加强基层法治宣传教育，为法治社会建设夯实基础

1.建立“法宣办牵头组织、各部门分工负责、社会广泛参与”的多元化普法宣传体制。首先，黄浦区法宣办加强对基层普法宣传教育工作的组织、指导工作。主要体现在以下三方面：一是整合普法专家资源、搭建普法共用平台。二是借助基层司法所了解社会普法需求，围绕提高社会法治意识，推进基本法律知识的普及。三是指导、协调区政府相关职能部门定期开展专业普法宣传工作。其次，黄浦区政府相关职能部门应当根据各自的职能特点发挥基层普法宣传教育的重要作用。依据“谁执法谁普法”普法责任制，各执法机关既是执法的主体，又是相应行业或者专业法律法规的普法主体。其普法责任主要体现在以下三方面：一是开展行业内新法律法规的宣传和教育。二是在执法过程中，加强教育和指导，使执法体现普法功能。三是定期总结典型执法案例，进行以案释法。最后，除了政府部门以外，还需要积极鼓励社会各界参与到普法宣传教育中来，发挥社会组织、新闻媒介和个人普法的积极性，从而形成人人普法、人人守法的多元普法主体机制。

2.搭建基层新媒体普法平台。在区级层面整合资源，由黄浦区司法局牵头稳步推进“互联网+法治宣传”行动，通过微信等新媒体平台开展“线上线下”互动。将法治话题设置为公众讨论议程，不断增加法治内容在媒体讯息中的占比，加快构建良好的普法环境和媒介氛围。通过重大事件和典型判例的传播，普及相关法律知识，将法治精神印刻在社会公众的意识中。通过正确引导舆论监督和网络讨论，不断提升公民的法治建设参与热情和法治素养。