内蒙古司法行政系统推进“放管服”改革调研报告

兰国章（内蒙古自治区司法厅）

孙伟华（内蒙古自治区呼伦贝尔市根河市司法局）

为深入贯彻落实国务院召开的全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议精神，及时掌握内蒙古自治区司法行政系统“放管服”改革工作推进情况，2018年6月份，内蒙古自治区司法厅法制处（研究室）组织相关人员就推进司法行政系统“放管服”改革工作进行了专题调研。调研组在问卷调查和情况汇报的基础上，重点对赤峰市、通辽市、呼伦贝尔市3个盟市及赤峰市松山区、通辽市开鲁县、满洲里市等6个旗县（市、区）进行实地调研。

一、全区司法行政系统“放管服”改革工作进展情况

（一）不断优化服务，在服务便民上做好“减法”

按照党中央、国务院和自治区关于推进政务服务工作的相关要求，内蒙古自治区司法厅和各盟市、旗县（市、区）司法局，坚持把“改彻底”作为“放管服”改革的出发点。持续加大简政放权力度，进一步深化行政审批制度改革，加强“接、放、管”的整体联动和上下协同。加快推进行政许可标准化建设，根据内蒙古自治区审改办“三级五同”的要求，对自治区、盟市、旗县（市、区）三级司法行政系统行政许可事项进行了清理确认，编制权责清单，建立清单数据库并实行动态管理，确保该下放的一律下放，该调整的坚决调整到位。全面推行“一窗受理、集成服务”改革，积极进驻政务大厅，实现“一窗办”，通过减事项、减层级、减材料、减环节、减时间，进一步优化再造流程，提高办事效率，全力解决群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁等突出问题，做到“马上办”。其中，呼伦贝尔市公共法律服务中心，还积极与民政局、残联、不动产交易中心等单位窗口业务对接，主动开展“点对点”“面对面”服务，做到办理事项“一次清”、咨询服务“一口清”；发放资料“一手清”，大大减少了服务对象奔波之苦，切实解决利民便民的“最先一公里”和“最后一公里”问题。司法行政综合窗口也由过去的4个扩展为7个。截至2018年10月，全区已有呼和浩特市、呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市、锡林郭勒盟、鄂尔多斯市7个盟市进驻政务服务大厅，其中，呼伦贝尔市、兴安盟、赤峰市、锡林郭勒盟、鄂尔多斯市5个盟市均设立独立办事窗口，呼和浩特市、通辽市设立的为综合窗口，盟市进驻率达到58.3%；全区共103个旗县（市、区）司法局，目前有23个旗县（市、区）进驻政务服务大厅，进驻率为22.3%。进驻窗口服务人员已达100余人。

（二）健全完善机制，在“放管结合”上做好“加法”

全区各级司法行政机关坚持把“管得好”作为“放管服”改革的着力点。根据国务院办公厅《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》要求和自治区的安排部署，按照“谁主管、谁负责，谁许可、谁监管”的原则，进一步健全完善“双随机、一公开”抽查机制，严格按照“一单、两库、一细则”推进监管工作。分层级制订《司法行政机关行政许可工作规定》《行政审批事中事后监管制度》《行政审批限时办结制度》等办事规则，进一步明确监管主体、监管职能、监管责任。积极推行“双随机、一公开”工作机制，编制了随机抽查事项清单，采取随机选派检查人员、随机选中抽查对象、抽查结果公开的模式，把事前审批转移为事中事后的监管。对照行政许可事项目录中的司法行政系统行政许可事项，逐条逐项制定监管措施，明确监管对象、内容、方式等内容，进一步细化责任。在门户网站公示《服务指南》《工作流程图》，及时向社会、服务对象公开办事责任主体、条件、标准范围、办理时限、相对人的权利、投诉举报途径和方式，做到权力运行与监督“同轨、同向、同行”。同时，进一步加强行业监管和行业自律，开展严格的自查和督查活动。巴彦淖尔市司法局开展了为期两个月的“基层法律服务工作者职业道德和执业纪律教育整顿专项活动”，组织学习传达中央、自治区和市三级对法律服务工作的有关要求、规定；对各基层法律服务所近三年的案件代理、所务管理、财务收支、案卷档案、队伍建设等情况进行检查；组织开展基层法律服务案卷评查活动；开展申请律师执业面试活动，严把律师执业“入口关”。乌海市成立维护律师执业权利中心和投诉受理中心，出台了《加强对律师代理敏感性、群体性案件监督指导的意见》；律师协会成立惩戒委员会，制定出台《乌海市律师协会惩戒委员会工作规则》，进一步规范律师执业行为；出台乌海市律师公证行业、基层法律服务工作者、司法鉴定人员信用“红黑名单”制度，规范“红黑名单”的认定、奖惩、修复和退出；建立诚信网络平台，公开诚信信息，加强法律服务行业信用建设，推动法律服务机构及其从业人员诚信规范执业。

（三）提高服务效能，在优化法律服务上做好“乘法”

全区各级司法行政机关坚持把“优服务”作为“放管服”改革的落脚点。不断创新服务方式，加大平台共建，自治区研发4K智能终端和司法智能终端（JIpad），并将司法行政网、4k智能机顶盒、“12348”服务热线、司法智能终端（JIpad）有机整合，依托互联网、广电网、政法网等平台，实现司法厅、盟市司法局、旗县（市、区）司法局之间后台打通、数据联通，以数据共享促进实体政务服务大厅与网上政务服务平台深度融合，大力推行“互联网+政务服务”等网上综合受理和全程协同办理，确保政务服务事项全系统“一张网”运行。锡林郭勒盟司法局利用全区“智慧司法”试点项目，建成了全国首家蒙汉双语司法行政综合管理服务平台和自治区首家覆盖三级的司法行政监控指挥平台。“智慧司法”平台横向与锡林郭勒盟大数据中心对接，纵向与监狱戒毒机构、旗县司法局、司法所、法务室、调委会、律师事务所、公证处等机构贯通，实现系统之间和部门之间资源整合、信息共享；实现司法行政工作“一站通”。与此同时，各地各部门进一步完善绿色通道制度，对服务对象和群众办理事项实现一个窗口受理、一站式服务，积极做到“一次申请、一张表格、一套材料、一次办结”。呼和浩特市司法局不断简化办事流程、压缩办事时限，推行“一口受理、全程服务”模式，实现行政审批事项在法定办结时限基础上压缩50%，新设律师事务所初审时间由原来的7天压缩至2～3天，节约当事人办事时间成本，做到了便民、快捷、精准，打造了“最多跑一次”制度工作体系。赤峰市红山区司法局积极开展“减证便民”专项行动，全面清理各类证明材料，取消一大批不必要的证明，杜绝“奇葩”证明、循环证明、重复证明，最大限度利民便民。通辽市开鲁县公证处进驻政务服务中心后，进一步规范服务标识、服务标准和服务制度，制定公证办事指南，明确便民事项办理流程、服务内容和注意事项，配备统一服装、工作证，添置了雨伞、老花镜、医药箱等用品，由工作人员在大厅入口处迎候指引，使便民服务不断“升级”，窗口服务更加“走心”。

二、内蒙古自治区司法行政系统“放管服”改革面临的困境及挑战

一是对“放管服”改革认识不到位，存在缺位、错位的现象。一些地方对“放管服”改革的重要性、必要性和紧迫性认识不深、重视不够，主要领导盯得不紧，分管领导抓得不实，甚至个别单位还存在惯性思维、部门利益问题。造成目前全区仍有5个盟市未进驻政务服务中心，其中有两个盟市认为业务量过少，申请退出政务服务大厅；大部分旗县（市、区）司法局未进驻政务服务大厅。

二是对“放管服”改革研究不透、谋划不深，存在不系统、不协同、不深入、不落地等现象。司法行政系统在政务服务中心的功能和定位在一些地方还不明确，缺少研究谋划。各地进驻情况参差不齐，派驻人员有多有少，服务场地有大有小，窗口设置五花八门，机构设置各自为政，管理职能交叉、职责不清。总体感觉是“各吹各的号、各唱各的调”，工作标准不统一，衔接不畅，概念多、谋划少、体系乱。

三是派驻人员素质参差不齐，稳定性差。不论是律师公证、法律援助，还是司法鉴定等业务的审批服务事项都比较专业，而且比较独立。而目前大部分的业务处（科）室人员力量不足，特别是法律人才、蒙汉双语人才非常紧缺，想从机关抽调专业人员进驻政务服务大厅很困难。从各盟市派驻到政务服务大厅的人员情况看，不少地方采取临时制、轮流制，甚至选派一些年龄较大的同志去窗口，随机性和流动性较大，普遍存在不专业、效率不高的问题，导致服务窗口的实际效能没有得到充分发挥。

四是信息壁垒的问题仍比较突出。“网上行权”效率较低，大家寄予厚望的“互联网+”思维，概念多过操作，系统开发不少，功用发挥不足。现实中最大的问题主要体现为系统间技术标准不统一、数据通道不畅通、信息共享兼容难，若想尽快建成横向到底、纵向到边、线上线下数据融通、信息共享的统一服务平台，还需要下大力气解决。

三、内蒙古自治区司法行政系统突破“放管服”改革瓶颈问题的路径

（一）要提高政治站位，增强推进“放管服”改革的责任感、紧迫性和自觉性

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全局出发，把转变政府职能作为深化经济体制改革和行政体制改革的关键，多次作出部署、提出要求。习近平总书记强调：“加快转变政府职能，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位，坚决扭转政府职能错位、越位、缺位现象。”李克强总理指出，“放管服”改革是一场从理念到体制的深刻变革，是一场刀刃向内的自我革命。

内蒙古自治区党委、政府对“放管服”改革高度重视。2018年5月6日，内蒙古自治区党委副书记、自治区主席布小林主持召开自治区政府推进“放管服”改革工作电视电话会议。明确要求，各级政府和各部门要有自我革命的勇气，以工匠精神，切实抓好改革的组织实施，把责任压实，主要负责同志要亲力亲为，抓好顶层设计、重要方案的制定和关键改革的协调督查，及时研究解决工作中的困难和问题，不断把“放管服”改革推向纵深，努力建设人民满意的服务型政府。国家和自治区一系列决策部署，为我们深化“放管服”改革指明了方向、提供了遵循。全区各级司法行政机关和广大干警要切实提升政治站位，解放思想、敢于创新，把“放管服”改革作为推动司法行政系统新旧动能转换的战略举措，作为实现司法行政事业创新发展、持续发展、领先发展的强劲动力，以壮士断腕的改革勇气和久久为功的改革担当，摒弃懒政怠政和不作为心理，正视改革过程中遇到的困难与问题，准确分析深层次原因，研究出台科学有效的应对之策，积极稳妥推进改革任务落地见效。

（二）要加强统筹谋划，持续推进“放管服”改革标准化体系建设

“放管服”改革旨在推动政府职能深刻转变，是近年来实现经济稳中向好、增强社会发展活力、回应和满足人民对美好生活新期盼的关键一招。2013年，中央提出把简政放权、放管结合作为“当头炮”和“先手棋”，承诺五年内国务院部门行政审批事项压减三分之一，实际上仅用两年就实现了这个目标；2014年，强化放管结合；2015年，又将优化服务纳入其中，改革工作从“放”“管”两个轮子都要圆到“放管服”三管齐下，再到“放管服转效”五位一体，形成了“放管服”三管齐下、全面推进的格局，综合效应不断显现。

但从调研的情况看，在强力推进“放管服”改革过程中，各级政府改革政策供给太快、太多，不少改革推进机构出台了大量政策文件，部门和地方应接不暇，前一波没落实，后一波又来了。文件理念虽然先进，方法也可行，但由于来不及研究消化，造成一些地方和部门思想认识乱，一直在改与利上抉择、放与管间犹豫、线上线下徘徊，该取消的不知道，已下放的接不住，接下来的没优化，负责改革的部门在上下沟通和左右协调方面遇到很多障碍。通过浙江省、江苏省、天津市等较发达省市的探索和实践，将标准化管理的先进理念引入政务服务管理各环节，探索建立一套适合政务服务自身改革和发展要求的结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的管理机制，是使“放管服”改革各项制度政策之间产生化学反应的有效途径。

这就要求各级司法行政机关积极借鉴先进的“工作模式包”，做好行政审批规范化和标准化的文章，大力加强司法行政系统政务服务标准化体系建设，当好改革“排头兵”、打造改革“新高地”。一方面按照内蒙古自治区审改办提出的“三级五同”要求，持续推进行政审批制度改革基础清单标准化体系建设，全面梳理本系统行政权力事项，科学细化量化审批服务标准，压减自由裁量权，完善适用规则，推进同一事项无差别受理、同标准办理。另一方面，紧扣简政放权、放管结合、优化服务这一时代主题，大力推动工作服务理念、制度、作风全方位深层次变革。将标准化体系的理念、原理、原则、方法引入到服务工作中，按照“行政提速、服务提质、工作提效、形成长效”要求，在运行模式、办件流程、窗口服务、管理考核、机关管理、设备管理、场地设施等方面，全面打造“通用基础标准化、服务提供标准化、管理保障标准化、岗位工作标准化”的工作服务体系，在全系统基本实现“人有工作标准、事有质量标准、物有管理标准”的标准化格局，努力为人民群众提供更多高质量公共法律服务。

（三）要加快信息化建设，用“数字法治、智慧司法”助推“放管服”改革向纵深发展

当前全球正迎来新一轮的科技革命和产业变革，积极运用“互联网+”、大数据、云计算等现代信息技术，行简政之道、革烦苛之弊、施公平之策、开便利之门是大势所趋，也是推进“放管服”改革的一个重点努力方向。这就要求司法行政系统，要积极应对挑战，顺势而为，认真贯彻落实中央网络强国、数字中国及大数据战略、“互联网+”行动的要求，有序推进“数字法治、智慧司法”建设，借助自治区大数据、云计算产业的发展，持续加强优化“互联网+公共法律服务”云平台建设，全力整合系统内的各类数据资源，打破“信息孤岛”，消除“数据烟囱”，尽早实现跨层级、跨部门、跨区域互联互通、上下衔接、数据共享；抓好司法智能终端JIpad和4K智能机顶盒的应用，进一步提高使用率，将便民利民服务延伸到苏木（乡镇、街道）、嘎查（村、社区），使更多的法律服务事项实现“移动式”办理、“家庭式”服务；将公共法律服务实体大厅、话务热线平台、手机APP智能终端、微信服务、4K智能终端和内蒙古法网有机结合，延长网上办事链条，拓展网上办事途径，提高网上办理效率，全方位打通线上线下的“任督二脉”，真正实现实体大厅、网上政务平台、移动客户端、自助终端、服务热线互联互动，形成“一个窗口”受理、“一站式”服务、“一张网”运行及自治区、盟市、旗县区三级联动的便民服务体系，真正实现“让数据多跑路、让群众少跑腿”“为群众办好事、让群众好办事”。

（四）要强化监管措施，切实推动“放管服”改革各项工作落地落实

简政不等于“减政”，放权不等于“放任”，必须同步加强监管。从调研的情况看，想要管得好、管到位，管出成效，各级司法行政机关还必须在管理方式、方法、体制、机制等诸多方面寻求突破空间。一是要改进监管方式。各地各部门都必须进一步健全完善“一单、两库、一细则”，建好随机抽查运行监管平台，真正实现“双随机、一公开”三级全覆盖。要充分运用大数据、云计算、“互联网+”等现代信息技术，加强大数据监测分析，建立全覆盖、常态化、连续性的“互联网+监管”模式，把权力关进“数据铁笼”。要积极参与和推进社会信用体系建设，加强对法律服务机构及执业人员的诚信管理，建立完善诚信档案、行业黑名单制度，加大对失信行为惩戒力度，让守信者一路绿灯、失信者处处受限。二是要拓宽监管渠道。对事关经济社会发展、涉及人民群众切身利益的事项，要主动公开，为社会公众参与创造条件。要主动开通举报电话、邮箱、微信公众号，畅通投诉举报渠道，及时兑现举报奖励，让人民群众成为改革的监督者、推动者。要强化新闻舆论监督，对社会关注、群众关心的监管事项，要邀请新闻媒体参与，及时将监管结果通过网站、报纸、微信等平台向社会公开。积极引导新闻媒体把镜头和焦点对准一线、对准基层、对准服务对象，挖掘正面典型，发出“好声音”、传递“正能量”。三是要改革监管机制。进一步强化监管措施，坚持“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，明确监管主体、监管职能、监管责任，切实做到监管有权、监管有据、监管有责、监管有效，避免出现监管“真空”。要建立联合监管机制，对重复交叉的监管事项，要明确牵头部门，统一监管标准、处理结果，避免重复检查、重复处罚；对跨部门、跨层级的监管事项，要实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，坚决消除监管盲点，确保监管到位。要抓好责任这个“牛鼻子”，建立健全督查追责机制，加强指导督促，强化监督问责，确保各项改革举措落地生根、见到实效。