UGC模式下网络视频治安监管问题研究

陈宇辉

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

一、UGC模式下网络视频治安监管的必要性

(一)Web2.0环境下网络健康发展的客观需要

UGC(User Generated Content)，泛指以任何形式在网络上发表的由用户创作的文字、图片、音频、视频等内容，是Web2.0环境下一种新兴的网络信息资源创作与组织模式[1]。互联网络技术的成熟，使民众由原先单向性获取信息到如今的交互式信息传递，任何民众都可以通过互联网以文字、音视频等方式表达思想，其中UGC模式网络视频是近几年新兴的网络信息交互方式。综合考虑，UGC模式下网络视频在当今社会得到充分运用的原因主要有两点：一是硬件设施提供强大支撑。4G网络技术连续性、高质量传输的特性解决了无法传输高清视频的困难，拓宽了信息传递的新路径[2]。此外，当中国正式进入5G时代后，网络视频实时传输将再次发生质的飞跃。二是物质基础改变全民生活。全面深化改革，人民获得感不断增强，物质基础丰富促使公众开始注重虚拟生活的享受。在强大硬件设施支撑与人民对美好生活需要的呼唤下，UGC模式网络视频取得了突飞猛进的发展。

2019年5月27日第七届中国网络视听大会在成都举办，会上发布了《2019中国网络视听发展研究报告》(以下简称《报告》)。《报告》完整呈现了2018年网络视听行业的发展状况、特点与趋势，并对2018年最热门的短视频领域进行重点剖析。其中，网络视频(含短视频)用户人数达7.25亿，占网民总数的87.5%，并不断向不同层次人群渗透。基于网络视听的发展状况，政府相关部门对此加强监管，并以短视频为重点整治方向。Web2.0时代是一个“人人皆媒”的泛媒体时代，用户的自主性、参与性得到了充分加强，UGC模式网络视频应用广泛。为了保证UGC模式网络视频的健康发展与合理运用，国家广播电视总局、国家网信办等相关部门先后出台相关规范文件予以整治。在网络安全方面，公安机关也应当尽早完善相关法律规范，加强UGC模式网络视频的治安监管，以防出现违法问题。

(二)UGC模式下网络视频极易存在治安隐患

由于UGC模式网络视频生产主体的草根性、信息传播的广泛性，任何人在互联网上都可实时分享网络视频，也可一对多地进行网络直播。在没有得当规制的情况下，UGC模式网络视频的疯狂生长产生了诸多治安问题。

第一，UGC模式网络视频影响舆情管控。在UGC模式网络视频应用上，人人都是内容生产用户，基于网络视频可剪辑的缘故，一旦有人利用片段扭曲事件的真实情况，在互联网的传播中极易形成热点事件，最终影响社会稳定。在“中山公交车猥亵案”“网红殴打孕妇案”中，当事人就利用拍摄的视频传播虚假信息，最终引起舆情波动。甚至在一些新闻中也采用UGC模式视频进行失实报道。例如“重庆公交车坠河”事件，新闻媒体为了博人眼球，情况未经落实便凭借片段式的视频对事件妄下定论，最终导致原本的受害者反而受人指责。在Web2.0时代，用户的参与性被不断地放大，意见领袖的作用日渐明显。在UGC模式视频的辅助下，意见领袖的言论“可信度”较高，影响热点舆情的走向，对公安机关舆情管控造成了一定影响。

第二，UGC模式网络视频涉及侵权问题。UGC模式网络视频制作的简易性以及网络空间对该类直播、视频内容监管的缺失，为诸如重庆“笨笨狐狸”事件、“滴滴司机偷拍空姐”事件等侵犯名誉权与隐私权的事件提供了生存空间。该类侵权行为的收益性远远高于违法成本，导致此类事件屡禁不止。此外，网络视频侵权盗版层出不穷，为此公安部启动了“剑网2018”行动进行专项打击。

第三，UGC模式网络视频涉及违法信息传播。网络视频虽给公众带来了全新体验，但同样也存在利用网络视频进行违法信息传播的情况。其中，在网络直播中存在表演低俗、色情内容的不良现象，也存在少量传播暴恐视频的事件。当前，网络视频在不同年龄段、不同学历层次的人群中快速渗透，低俗暴力的网络视频影响面不断扩大，如不能加强内容的监控，一旦被不法分子利用，将造成极坏的社会影响。

二、UGC模式下网络视频治安监管存在的问题

(一)立法方面存在的问题

随着UGC模式网络视频的兴起，相应的法律法规也在不断出台。其中，法规文件质量良莠不齐、法律依据针对性不强、规制标准不统一等情况限制了公安机关作为监管主体发挥有效作用。

第一，相关法律法规权威性不足。当前，我国网络立法数量上有所增加，但网络立法缺乏整体性规划，大多数属于应急式、尾随式和局部式立法[3]。在监管UGC模式网络视频方面，各部门纷纷出台部门规章，例如《互联网视听节目服务管理规定》《网络表演经营活动管理办法》《互联网直播服务管理规定》等。然而，部门立法缺乏互相支持和关联，立法总体上质量欠佳，内容简单滞后，缺乏可操作性，在公安机关执法过程中法律依据适用也存在选择困难的问题。从公安机关治安监管的角度出发，在法律层面上，《中华人民共和国网络安全法》中虽然出现较多“按照国家有关规定确定”的字样，但整体来说只从宏观上确立了法律对网络安全的监管。在行政法规上，《互联网信息服务管理办法》第20条明确规定：网络违法行为依照《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等法律法规予以处罚。而在《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第20条中又规定：对网络违法行为依照《治安管理处罚法》予以处罚。综上所述，虽然存在一定的网络法律法规，但这些法律规范大多为准用性规范，最终落实到处罚依据，还得依靠《治安管理处罚法》。

第二，面对新问题出现立法空白。经查阅发现，我国网络立法已达到了200余部，从法律规范颁布时间来看，多集中于1994年至2002年。虽然2011年根据《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》，部分法规规章进行了修订，但时至今日也已略显滞后。一方面，网络立法的打击面过窄。公安部出台的《计算机信息系统安全专用产品检测和销售许可证管理办法》《计算机病毒防治管理办法》《互联网安全保护技术措施规定》三部规章侧重于打击危害计算机硬件、软件的违法行为，而当前对计算机本身的侵害已不再是打击重点，影响更大的是网络空间的治安问题，而在该领域却缺乏规制条款。另一方面，网络立法在网络治安问题上考虑不周全。2014年发布的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》对网络犯罪的惩治进行了详细规定，而对于一般性网络违法行为却缺乏相关法律依据。立法的缺失导致公安机关监管UGC模式网络视频往往“无法可依”，违法行为认定存在困难。

第三，法律赋予的自由裁量权过大。由于当前关于计算机违法犯罪的法律规定得过于笼统，在执法过程中缺乏实际操作性，对网络违法行为的认定存在困难。以UGC模式网络视频中所涉及的淫秽色情问题为例，相关立法并没有给出明确的认定标准，关于淫秽色情的认定，目前仍沿用1998年新闻出版总署《关于认定淫秽色情出版物的暂行规定》及2009年出台的《清理网上低俗之风十三项标准》[4]，无法满足当前打击新型网络违法行为的要求。由于法律规范过于简单，公安机关在执法中自由裁量空间过大，在针对网络违法行为所作出的行政处罚或轻或重，不能让民众信服，严重影响了执法机关公正权威的形象。

(二)执法方面存在的问题

在监管UGC模式网络视频方面，由于法律依据的不完善及个别网络警察自身素质欠缺等原因，导致在监管过程中出现执法过度、管辖重叠等情况。

第一，行政执法很容易干预过度，破坏言论自由。言论自由是《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)赋予公民的基本政治权利。《宪法》从宏观上确立了公民言论自由的范围，同时也对这一权利加以保护。公民在互联网以视频形式进行信息交流是言论自由的特殊延伸，受到我国《宪法》保护。但是，在监管网络视频过程中，根据执法者的主观判断来对某些涉及敏感话题的网络视频予以违法定性，无疑是对公民基本政治权利的侵犯。

第二，公安机关和其他网络管理机关分工不明确。从执法主体上看，UGC模式网络视频的监管由文化部、国家网信办、公安部门等多部门负责，监管内容交叉重叠。文化市场执法部门依据《互联网文化管理暂行规定》进行低俗违法内容的治理，广电部门依据《互联网视听节目服务管理规定》进行违法违规内容的治理，公安部门根据2009年出台的《全国人大常委关于维护互联网安全的决定》《互联网信息服务管理办法》的授权，同样具有对互联网服务提供者与内容发布者监管的职责，这就与其他部门存在监管领域冲突。一旦多个部门之间的统筹协调不够，将容易造成行政资源的浪费。

第三，实践中刑事侦查和行政执法的区分不明确。网络违法行为社会危害性或轻或重，根据案件性质区分为刑事案件与行政案件，轻则违反《治安管理处罚法》受到行政处罚，重则违反《中华人民共和国刑法》受到刑事责任追究。但在处理涉UGC模式网络视频违法事件时，有时因情况复杂，譬如网络直播实时性的特点导致取证困难，网络警察往往以“刑”代“行”，以刑事侦查为名越权使用刑侦手段，以此躲避行政诉讼和行政赔偿[5]。先将案件确立为刑事案件，也就是先通过刑事侦查手段来进行调查，若案件事情清楚、情节不构成刑事案件时，再转为行政案件处理。

第四，公安机关行政执法监督不足。公安机关不同于一般政府机关，兼行政执法权与刑事司法权于一身，应当强化对其执法过程的监督。我国对于警察执法监督的主要法律途径包括人大监督、涉警信访、警务督察、行政复议、行政诉讼、检察监督以及行政监察等七种方式，且不论各有权机关对警察执法监督的实际效能有明显的等差与分化[6]，在实践中，诸多监督手段并不能全面、有效地监督警察执法权力。

三、UGC模式下网络视频治安监管的完善路径

(一)构建网络视频治安监管的法规体系

面对新的网络治安难题，及时更新法律规范与全面构建法律体系十分重要。

第一，提高立法质量以树立法律权威。整治UGC模式网络视频非法使用的不良之风，让网络警察执法办案有法可依。首先，要坚持科学立法、民主立法。科学立法就要把握UGC模式网络视频发展的本质，从实际出发，确保制定的法律结构合理、法律内涵适用。民主立法就要广泛征求民众的意见，确保民众的知情权、参与权。其次，要解决立法过于简单、原则的问题。根据《中华人民共和国立法法》第6条第2款规定：法律规定应当具体明确且具有可操作性。姑且不论在我国互联网行业法规文件中，相关规定往往过于原则化，单看处罚标准与监管主体就已模糊不清，让人难以揣度。在处罚违法UGC模式网络视频过程中确定法律证据时，往往会看到某违法行为依照《治安管理处罚法》或其他行政法规来进行处罚，抑或是某行为依法由有关主管部门审核、监管，这无疑从立法层面上造成了监管主体的重叠与处罚标准的不统一。再次，要解决法律规范之间的衔接问题。应杜绝“尾随式立法”，在充分考量下制定监管UGC模式网络视频的法律依据，防止下位法与上位法的冲突。

第二，完善专门立法以填补立法空白。当前，我国有关互联网、信息系统违法犯罪的立法还比较分散，并没有形成一个相互补充、拾遗补缺、全面覆盖的法律体系。很多国家根据自身所面临的网络治理问题，出台了相关的专门性法规，或者在原有法律中增设与网络违法犯罪相关的处罚条款。英国为了遏制网络侵权行为出台了《数字经济法》，构建起打击网络侵权行为的基本制度框架；德国为了规制激进且有害的网上宣传，出台了《多媒体法》(又称《信息和传播服务法》)，标志着开始全面规制网络内容；日本为了打击网络违法犯罪，将制作、传播网络违法信息纳入刑法处罚范围[3]。近几年，我国网络社会治安问题比较严重，其中由UGC模式网络视频引发的治安问题频出，但法律规制方面略显滞后且缺乏针对性。关于打击利用UGC模式网络视频进行违法行为的相关规定，《治安管理处罚法》仅第68条有所涉及，无法应对当前的不同情况。

为此，有必要在制定、完善法律规范时更有针对性，根据当前的立法状况，笔者认为有两种解决途径：一是根据网络治安问题的特点在《治安管理处罚法》中增加相关处罚条款，二是出台专门的网络法律规范。面对网络空间引发的治安问题，《治安管理处罚法》中已有所规定，例如针对在计算机信息网络中刊载民族歧视、侮辱内容的，可予以拘留、罚款等行政处罚。针对UGC模式网络视频引发的治安问题，亦可通过列举式的立法模式完善相应法律条款，对利用网络视听工具扰乱社会秩序、侵害他人权益、进行非法信息传播的违法者予以治安处罚。根据国务院2019年立法工作计划，《治安管理处罚法》拟进行修订，从公布的征求意见稿来看，有意进一步加强对网络空间违法行为的打击。

第三，出台实施细则以规制网上执法。在处理网络违法案件时，相关法律依据只规定了上限而没有规定下限，其中针对具体网络违法行为的处罚标准也模糊不清。从某种程度上看，赋予了网络警察极大的行政执法自由裁量权，但容易导致同案不同判，处罚方式、处罚力度各有不同。北京网络警察办理案件实施警示执法制度，在作出行政处罚前进行三次警示，违法行为人在三次警示之后仍然不予以改正才会受到行政处罚。但是，仍有部分地区直接进行行政处罚，处罚措施采用警告、罚款、行政拘留抑或并行都有[7]。为此，在根据相关条款处置利用网络视频进行淫秽表演、恐怖信息传播的行为时，有必要根据违法程度不同，在法定幅度内对处罚标准进行再次细化，以达到违法行为与处罚力度相适应的目的，以防网络警察在处置过程中滥用权力。同时，有必要在全国范围内推行警示执法制度。

(二)形成科学高效的治安监管运作机制

公安机关应当注重程序的正当性，科学合理地开展工作，既不能一事不管，也不能矫枉过正。

第一，强化网络社会综合治理基本原则的指导性。要保证UGC模式网络视频的健康发展，就要在执法过程中贯彻四个基本原则。(1)坚持建设与管控相结合原则。一方面要狠抓网络警察队伍的素质建设，以适应当前复杂多变的网络环境；另一方面要切实强化对UGC模式网络视频的监控，通过线上巡逻执法等形式严防紧盯。(2)坚持技术防控与社会管控相结合原则。UGC模式网络视频可通过微信、微博、抖音等不同媒体渠道分享上传，数量大，仅靠人力是无法满足审核要求的，必须运用技术手段加强防控。此外，由于网络空间构建于现实社会之上，加强对网络服务提供者的监督可以弥补监管范围过窄的问题。(3)坚持比例原则。网络警察在整顿违法视频时应当把握限度，既不可随意扩大打击范围，将某些只是单纯抨击社会阴暗面的短视频作为违法视频来处置，又不可滥用权力加重处罚，否则容易引起公权力的过分膨胀。(4)坚持依法治网原则。民众在参与网络社会时需要守法，网络警察在执法过程中应当注意执法有据。

第二，厘清各部门网络视频执法监管的职责范围。根据《中华人民共和国行政处罚法》第24条之规定，确立了行政处罚一事不再罚的基本原则。在监管UGC模式网络视频时，各部门依据各自的部门规章对违法行为进行处罚，基于这一原则公安机关针对违法行为发生重复管辖时，应当确立合适的冲突适用规则。笔者认为，公安机关应联合其他执法部门构建联合管控机制，并明确“先管优先”“公安管辖优先”。当出现重复管辖且决定作出的行政处罚类型相同时，谁先做出行政处罚谁就具有管辖权。当涉及扰乱治安等违法情况时，公安机关的管辖权优于其他部门的管辖权。

第三，树立网络警察办理网络行政案件的程序性标准。“微罪不追诉”理念为刑事案件转行政案件提供了理论空间，《中华人民共和国刑事诉讼法》第15条、《治安管理处罚法》第2条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第174条等条款为“刑”转“行”提供了理论基础。“刑行转换”本来是为了挽回对案件定性错误的后果而设立的程序性规定，然而在整治部分网络案件上却发现个别公安机关利用这一漏洞采用刑事侦查措施及强制措施来办理行政案件。为了防微杜渐，在程序上，应完善案件转换之间的程序性规定，落实公安机关负责人审批制度，对刑事案件转行政案件的具体情形予以详细规定，对使用刑事手段办理行政案件的网络警察应给予相应的行政处分。

第四，健全公安机关处置违法视频的监督制度。一是强化内部监督。要求网络警察在办理案件过程中进行登记备案，对重大疑难案件经上级审批后方可作出行政处罚。同时，完善网络警察执法的监督机制，保证监督工作的常态化开展。二是强化司法监督。强化司法监督就是要强化来自检察院等司法机关的监督工作，针对证据是否充足、法律适用是否正确、措施是否采用得当等进行评价。三是强化社会监督。网络警察在执法的同时也应当受到网民的监督，应通过在网上公布警情、处罚结果等信息，有效防止网络警察权力失范。