大型活动安保学警警务保障模式探究

董 佳

(中国人民公安大学，北京 100038)

大型活动是指由单位或政府在特定时间和空间内进行的，有众多人员参加的具有一定影响力的有益的社会公共活动[1]。近年来，随着我国国际地位和国际影响力的逐步提升，越来越多的政治经济会议、体育赛事和文艺演出等大型活动在我国多个城市举办，如北京奥运会、上海世博会、广州亚运会、深圳大运会、南京青奥会、杭州G20峰会、乌镇世界互联网大会等。一些大型活动也即将举办，如北京2022年冬奥会等。大型活动数量不断增多，规模不断扩大，规格与标准也不断提升。大型活动安保工作是全社会重点关注的问题之一，安保工作质量决定着大型活动能否成功举办。如何在新的治安形势下做好大型活动安保工作，是各级公安机关目前面临的一个重要课题。

一、学警参与大型活动安保工作的意义

为确保大型活动顺利进行、社会秩序稳定，公安机关必须投入大量警力，严把安保工作各个环节。然而，目前全国公安机关面临着警力不足、安保力量短缺等问题。作为公安队伍的重要补充力量，全国公安院校的学警迅速投入到安保工作中[2]。学警在校所学专业知识和警务技能在整个安保工作中发挥着重要作用，为大型活动安保活动顺利进行奠定了基础。

(一)有效缓解安保工作中警力不足状况

放眼世界，全球反恐形势严峻，大型活动安保工作备受世界各国重视。以2016年杭州G20峰会为例，这次盛会使杭州成为世界瞩目的焦点，安保工作的任何疏漏都可能给恐怖势力以可乘之机。中国在G20峰会上采取了最高级别的安保措施，全面做好会议场所、元首驻地和行动路线的安全保卫工作。高标准的安保工作，要求杭州市公安机关投入大量警力。然而，在我国警力严重不足的形势下，仅仅依靠本已超负荷工作的杭州市公安民警执行峰会安保任务，不仅会给民警带来巨大的身心压力，也容易出现工作疏漏。为解决警力不足的难题，峰会安保组在向其他地区借调警力的同时，也积极向各地公安院校寻求帮助。在公安部统一部署下，一批批学警赶赴杭州增援G20峰会安保工作，成为缓解基层警力不足、顺利完成峰会安保任务的一支重要力量。

(二)切实增强学警的警察意识和实战技能

警察意识的培养，是从实践中来到实践中去的过程。大型活动安保作为警务实践的具体形式，有利于锻造学警的警务意识[3]。学警以“准警察”身份参与诸如巡逻、设卡和安检等大型活动安保工作，有助于明确自己的角色定位，了解社会对警察角色的期待，进而更好地树立警察角色意识。同时，学警参与大型活动安保工作是公安院校实现教学训练与实战结合的必然要求。以安保工作作为学警社会实践的平台，在保障安保工作有序开展的同时，检验了学校教学训练成果，极大提高实践效果，对于提高公安院校警务实战教学水平，培养适应社会发展、具有深厚专业知识和实战技能的公安后备人才有深远意义。

二、大型活动安保学警警务保障工作的主要内容

大型活动安保工作不同于一般执勤任务，学警队伍也不同于基层公安队伍。针对学警队伍的警务保障工作，必须深入分析整个大型活动面临的形势，准确把握学警队伍的任务特点，采取有力措施，合理配置警务资源，使学警以一流的服务标准、优良的纪律作风全身心投入到大型活动安保工作中，充分发挥执行力和战斗力。

(一)思想保障

思想保障是学警参与大型活动安保工作的先决条件。大型活动安保工作具有任务繁重、工作时间长和媒体关注度高等特点，学警容易产生理想与现实的心理落差、主观上的思想懈怠、工作制度变化造成的不适应、身份问题带来的社会关系紧张等思想问题。一旦处理不好，势必使整个安保工作受到影响。只有开展卓有成效的思想政治工作，才能保证安保工作坚持正确的政治方向，参与安保工作的学警才能拥有强大的信仰和动力。一是通过安保动员大会和誓师大会等形式对学警进行责任和荣誉教育，引导学警深入认识安保任务的重要性，激发学警的工作热情。二是针对个别学警在安保过程中出现的各种思想波动，公安院校带队老师及所在地负责人应及时做好思想政治工作，稳定整个学警队伍的思想状态[4]。三是充分发挥学警队伍中党员的先锋模范作用，通过定期开展政治学习、观看专题教育片等形式的思想政治教育，为增援学警坚持正确的政治方向、圆满完成安保任务打下坚实的基础[5]。

(二)组织保障

组织保障在学警参与大型活动安保工作警务保障体系中属于基础性保障，是学警在安保过程中实施执法行为、开展各项警务活动的基础。合理有效的组织保障可以明确学警的组织结构和人员分工，形成制度化的从属关系和权力关系，从而保证高度集中、统一的警务组织。组织保障的核心是对警察组织结构和警察领导权的划分，但对于学警队伍的组织保障应联系安保工作实际，与基层公安机关的组织保障区别开来，建立完善符合学警队伍特点、适应安保工作需要、权责明确、警令畅通的组织管理体制[6]。如G20杭州峰会召开前，公安部根据受援单位的要求统一协调，提前与各个公安院校进行对接，各个学校按受援地基层所队的要求将增援学警按专业分配到各个基层所队。学校以学警驻地为单位派驻带队老师，学警编入基层所队建制由接收单位主要管理，带队老师则采用灵活流动的方式负责学警的思想政治工作以及与受援单位进行各种学警警务保障事宜协调[7]。这种模式既有利于带队老师调研和业务能力提高，也有利于学警在大型活动安保工作中的综合管理。

(三)物质保障

物质保障是学警参与大型活动安保警务保障工作的核心要素，它具体包括装备保障、经费保障、基础设施保障和福利待遇保障等。装备保障是指学警在安保工作中必需的警服、警械、警用标志、警用技术器材、交通工具等硬件物质保障[6]。G20杭州峰会期间，为增援学警提供了两套夏季执勤服、多功能腰带等装备以及自行车、电动车等交通工具，极大方便了学警投入安保工作。经费保障是保障学警队伍正常运行的费用，是大型活动安保工作中学警队伍警务保障最为棘手、复杂的问题。基础设施保障主要包括学警在安保工作中的办公场所、训练设施、住所及其他生活设施。福利待遇保障是指对学警个人的医疗、保险、福利、生活补助等方面的保障。大型活动安保工作中要针对学警队伍安保周期长、执勤难度大、人员多等特点，紧贴实战要求，加强组织协调，制定各类方案，采取灵活保障模式，提高持续保障能力。

(四)法律保障

法律保障是学警参与大型活动安保工作的前提。学警在安保工作中扮演着行政辅助人的角色，其行为属于行政辅助行为。学警的任务就是辅助民警工作，在岗时服从带班民警指导[8]。学警所属的公安机关对学警的行为结果负责，因此必须明确界定学警的角色身份、行为边界和行为属性，避免因法律定位不明确而在安保过程中出现“越权”“失范”等情况，切实维护人民警察形象[9]。在正式上岗之前，公安院校和受援地公安机关应结合安保工作具体情况对学警开展针对性的法律知识和业务技能培训。在培训时要将学警在执勤过程中可能遇到的各种情况制定相应的处理流程，使学警在安保过程中有法可依。通过开展一系列安保知识的学习与培训，打牢学警的业务知识基础，提升学警综合运用警务知识与技能的能力。同时，采用学警与受援地民警一对一结对的工作模式，学警遇到难以处理的问题时可以交由民警处理，避免出现学警运用法律不当造成严重后果，也可以更好地保障学警合法权益。

(五)社会保障

学警在安保工作中容易受到社会各界关注，由于执法身份问题，一些群众在面对学警时不信任、不配合，这容易影响学警与公众之间关系，不利于公安机关执法权威的树立，极有可能危害到大型活动的顺利进行。公众的理解和支持有利于激发学警工作热情和工作积极性，这是社会保障的最佳体现。为了保证安保工作有序开展，维护学警执法执勤过程中的合法权益，公安机关应主动向社会展示学警风采，赢得公众对学警工作的理解、支持和帮助；应积极组织学警与其他社会单位联合开展文体娱乐活动，带动学警与人民群众建立良好关系，减少学警在执勤中的障碍和阻力。

三、当前大型活动安保学警警务保障工作的不足

警务保障工作是大型活动安保工作的重要环节，警务保障工作同整个安保工作一样具有复杂性、艰巨性和多样性。只有全力保障一线、突出保障重点、紧贴任务需要，警务保障工作才能成为安保一线民警的坚强后盾。然而，在实际的安保工作中有时缺乏对整体资源的统筹安排以及警务资源的优化配置，这在一定程度上挫伤了学警参与安保工作的热情与积极性，进而对大型活动安保工作的正常开展产生一定影响。

(一)思想认识不到位，组织管理缺乏活力

一些基层警务保障部门片面地把学警的警务保障工作视作边缘工作，尚未真正意识到学警在安保工作中的先锋队、主力军作用。除此之外，在安保工作中有些警务保障部门是临时设立的，存在着与基层公安机关原本的警务保障部门机构交叉、层次过多、机构重叠等不合理现象，造成学警警务保障工作效率不高，不利于学警警务保障工作的正常运转。

(二)经费保障不到位，学警待遇偏低

虽然各级财政部门在大型活动安保工作中对学警队伍的经费投入不断增加，但总体来说在学警警务保障方面还存在着很大的资金缺口。学警在安保工作中经常全天候工作，24小时备勤，工作强度和工作量与基层一线民警相当，有时甚至超过基层民警。由于安保期间面临的治安形势比平时更为严峻，加夜班、节假日停休对于学警们来说是常事。安保工作进入攻坚阶段后，学警每天平均工作10个小时以上，遇有演练或者重大安保勤务时甚至不能保证基本的睡眠时间。在这样的艰苦条件下，学警很少有加班以及节假日补偿，导致部分学警产生一定的心理落差。

(三)警用装备不配套，难以适应工作需要

当前，一些警务保障部门并未建立起科学的制度来规范安保警用装备的调研、采购和管理等环节。安保警用装备的预算、数量和标准缺乏统一管理，装备更新升级、保养维护、报废回收机制仍不完善，致使部分学警的装备损坏、遗失后不能及时得到补充[10]。学警在不同部门或同一部门不同岗位工作，其职责和职能差别很大。然而，目前大型活动安保工作中学警警用装备依然采用统一配发方式，没有考虑不同岗位的工作特点。学警警用装备的种类和数量往往固定不变，既统一配发警用多功能腰带、警用雨衣、强光手电、对讲机、肩灯等常用装备，也包括防割手套、雨靴等几乎用不到的物品。当地公安机关应根据学警工作岗位的实际需要发放相应的警用装备，在配发装备时要考虑是否必要、是否适用、是否足额。

(四)法律保障不健全，学警权益受到侵犯

基层公安机关警务保障工作以《中华人民共和国人民警察法》为依据，但是在我国现有法律体系中很难找到关于学警从事警务工作的法律条款。学警的法律地位、职责权限和角色定位不明确。由于学警身份问题，部分群众不愿配合学警的安检和指挥交通等工作，甚至出现暴力抗法现象，对学警进行言语侮辱甚至殴打。因此，亟须依据相关法律规定，明确界定学警身份，给予学警相应的法律保护。只有这样，才能更有效维护公安机关权威，减少妨碍或暴力抗拒学警履行职责行为，切实维护学警的合法权益。

四、学警参与大型活动安保工作警务保障的措施及建议

(一)组织高度重视，积极协调安保事宜

警务保障工作是事关大型活动安保全局的基础工作，当学警战斗在安保一线时，警务保障必须及时到位，甚至要走在安保工作前面，这样才能保证学警无后顾之忧，全力履行职责[11]。无论是任务受援单位还是公安院校，双方党委都应高度重视学警警务保障工作，加强沟通协调，为学警参与安保工作提供全方位保障。公安部、人事训练局、省公安厅、市公安局相关领导应高度重视学警的警务保障工作，召开相关专题会议，经常到学警驻地看望慰问师生，认真听取并努力解决学警与带队教师在生活与工作中遇到的困难。同时，受援单位应提高学警警务保障工作人员的服务意识和职业素养，促使工作人员能够贯彻各级公安机关的工作制度和政策规定，始终将学警的警务保障工作置于重要位置。

(二)落实经费保障，加大安保经费投入

当前，大量学警参与到大型活动安保工作中，学警的经费保障是不可或缺的。在警务经费保障预算编报时要充分考虑这一实际情况，争取各级财政部门的支持，把学警所需经费纳入预算。通过研究制定经费保障与管理办法，明确财务保障任务、资金供应方法、经费预算编报方法等标准，为经费保障提供有效保证[12]。加大正常经费拨款力度，及时分配下达安保专项经费，按照保障标准对担负一线执勤任务的学警进行补助，从财力上确保安保工作的有序运行。除此之外，受援地公安机关可以向有关部门申请专项警务活动经费，保障安保资金充足。当地警方应制定严格的经费使用计划，将警务保障经费主要使用在学警补贴、餐饮、住宿、医疗等方面，既避免因经费不足而导致保障不到位，也要保证经费合理使用。

(三)推进装备管理，完善基础设施建设

在学警装备的采购、发放、管理、回收等环节应紧紧围绕安保工作的实际情况，积极适应学警岗位流动性大及信息化警务的特点，不断提高装备技术含量。警务保障部门应最大限度地改善学警工作、生活条件，为学警提供相对舒适并且符合警营规范化要求的住宿、就餐、办公等基础设施，让学警能在舒适的环境下生活、学习和工作。另外，要注重学警在大型活动安保工作中的警营文化建设，组织开展文艺表演、集体生日等活动来调整学警的思想精神状态，真正让学警感受到组织的温暖；引导学警进行自我心理调适和疏导，正确应对安保工作中遇到的各种困难和挑战。

(四)完善法律规定，加强学警权利保障

民警在执法执勤时有专门的法律保障，但对学警的法律保障只零星存在于安保工作的相关临时规定中。为了切实加强学警在安保工作中的法律保障，可以对相关法律法规进行补充修订，细化学警警务保障的内容。一方面，对学警的职权进行合理界定，明确学警在大型活动安保工作中警务辅助者的角色，使学警的执勤工作有法可依。另一方面，增加对学警在安保工作中健康权、休息权、名誉权等合法权益的保障，并以法律条文的形式加以固定。受援地公安机关可以建立学警申诉维权中心，以便学警权利受到侵犯或受到不公正待遇时申请救助。

五、结束语

大型活动安保学警警务保障工作是一项系统性工程，当前我国公安机关在这方面还存在着一些不足。只有从组织保障、经费保障、装备保障、法律保障等方面实现新的突破，从理论和实践两方面构建学警警务保障机制，推动学警警务保障工作的跨越发展，才能以精确细致的警务保障工作解决学警的后顾之忧，使他们更好地在大型活动安保工作中历练自己，为今后步入工作岗位积累经验，为大型活动安保工作做出积极贡献。