全面依法治国背景下公安情报工作立法研究

司谨源

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

党的十八届四中全会通过并发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，描绘了一幅全面、具体、有针对性的依法治国路径图。党的十九大对全面依法治国做了浓墨重彩的论述，将全面依法治国提升到新的高度，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障[1]。在全面依法治国背景下，为了加强和保障国家情报工作，维护国家安全和利益，实现公安情报工作法治化，2017年6月27日《中华人民共和国国家情报法》(以下简称《国家情报法》)颁布。

《国家情报法》是我国第一部专门的情报法律，是公安情报工作法治化的支撑，也是开展公安情报工作的保障。除《国家情报法》之外，《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)、《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)、《中华人民共和国反间谍法》(以下简称《反间谍法》)、《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称《反恐怖主义法》)、《中华人民共和国国家安全法》(以下简称《国家安全法》)等法律也对公安情报工作有所涉及。张秋波、郭永良、梁秀波对公安情报法治化的路径、理念、重点和体系等问题进行了研究[2]；郭秦茂从《国家安全法》与《反恐怖主义法》视角出发，对国家情报体制的法律建构进行了论述[3]；杨传美对公安情报搜集工作法治化建设路径与国外经验进行了探索[4]；张静对全面依法治国背景下的社区治理法治化问题进行了研究[5]。当前学界对公安情报法治化建设的研究较为成熟，但尚没有全面依法治国背景下公安情报工作立法的相关研究。本文通过总结当前公安情报工作相关法律的主要内容，结合全面依法治国背景，发现公安情报法律体系中存在的问题并尝试提出完善对策。

一、公安情报工作相关法律主要内容

(一)体制机制建设

公安情报工作的特殊性、重要性决定了必须有与之配套的、高效的体制机制予以保障。《国家情报法》强调建立“集中统一、分工协作、科学高效”的国家情报体制，并对国家情报工作的统一领导与协调机制的建立做出规定(第3条)；同时对国家安全机关和公安机关情报机构、军队情报机构的职责分工、相互配合，以及各国家机关与国家情报工作机构的配合作出要求(第5条)。《反恐怖主义法》中，也对情报工作的体制机制的建设进行了规定，强调由国家反恐怖主义工作领导机构建立国家反恐怖主义情报中心，建立全国性的反恐情报共享机制，并规定地方反恐怖主义工作领导机构应当建立地方性的跨部门情报信息工作机制(第43条)。可以看出，情报工作体制机制的顶层设计已经初具规模。

(二)情报工作流程

因情报工作的涉密性，法律中并没有对宏观情报工作流程进行全面而明确的规定，但在部分法律条文中对宏观情报工作流程有所涉及。《国家安全法》第51条提到实现情报信息的收集、研判、使用和共享流程。《反恐怖主义法》第47条规定了情报信息的筛查、研判、核查、监控、应对处置和通报流程。

除宏观的情报工作流程之外，相关法律还对具体的情报工作环节进行了规定，如强调群众工作在情报工作中的重要性(《国家情报法》第4条、第7条、第12条，《反恐怖主义法》第44条，《反间谍法》第2条)，对技术侦查措施的使用进行严格规定(《国家情报法》第15条、《刑事诉讼法》第八节、《反间谍法》第12条、《反恐怖主义法》第45条)，对情报分析与预警的结合以及利用科学技术进行情报分析进行规定(《国家情报法》第22条、《反恐怖主义法》第47条、《国家安全法》第53条)，对情报共享体制机制进行规定(《国家安全法》第51条、52条，《反恐怖主义法》第43条、46条)。

(三)情报工作保障

公安情报工作相关法律中对情报工作保障的规定主要有以下三个部分：

一是人员保障。《国家情报法》中人员保障方面主要涉及情报人员及亲属、普通公民两个方面，法律对相关人员的安全、合法权益予以保护，并对作出重大贡献的予以奖励。《刑事诉讼法》从情报工作本身的特殊性出发作出规定，以保障情报人员的人身安全(第152条)。前文提到的对技术侦查措施使用的规定也是对公民权益的保障。

二是经费保障。《国家情报法》第21条规定国家对情报工作机构的机构设置、人员、编制、经费、资产实行特殊管理，给予特殊保障，在法律层面对情报工作的经费做出保障。

三是监督审查。公安情报工作相关法律在监督审查方面的规定主要是《国家情报法》第26条，强调了国家情报工作机构应当建立健全严格的监督和安全审查制度，对工作人员遵守法律和纪律等情况进行监督，在法律层面规定了监督审查的必要性。

二、全面依法治国背景下公安情报工作立法应遵循的基本原则

(一)以人为本

为实现建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，党的十八届四中全会《决定》中提出必须坚持五项原则，体现出全面依法治国、以人为本的思想。坚持人民主体地位，要求为了人民的利益制定法律，法律为人民所掌握、所遵守、所运用；法律面前人人平等，强调公平正义，任何人都应该在法律之下行事，规范和约束公权力并加强监督。全面依法治国背景下，公安情报工作立法应遵循以人为本的原则，做到为人民立法、为人民执法、受人民监督，开展工作要保障公民合法权益。

(二)程序法定

《决定》中提到全面依法治国，要实现“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，这其中也蕴含着程序法定原则。程序法定包含两个方面的内容，即“有法可依”与“有法必依”。前者指法律制定应完备，要做到科学立法；后者指应严格遵守法律，执法、守法情况应受到监督。全面依法治国背景下公安情报法律体系构建应满足程序法定原则的两方面要求，首先应科学立法，将公安情报工作中的各个环节通过法律予以规范和明确，建立监督机制；其次在开展情报工作过程中严格守法，使权力受到监督和制约。

(三)法治与德治相结合

国家治理需要法律和道德共同发挥作用，德治与法治相得益彰。公安情报工作立法应满足法治与德治相结合的原则，既要通过科学立法，建立相对完善的法律体系，发挥法律的规范作用；又要培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，发挥道德的教化作用，实现道德与法律的相辅相成。

三、当前公安情报工作立法的不足

(一)情报工作方法规定不完善

1．对情报搜集的监督不完善

当前法律中对情报搜集活动监督的规定局限于情报机构的自我审查与自我监督，缺乏外部监督。开展不同的情报搜集手段，不仅对应不同的机构，而且针对不同的对象、适用不同的程序、具有不同的用途，其操作的深度、广度及强度都各不相同，对应的监管力度与监管方式也应不同。但是，我国的法律层面并未根据不同主体对情报搜集进行细化，仅笼统地规定了国安部门、公安部门及相应的军事机关为情报机构[4]，赋予了相关机构使用技术侦查措施的权限，国安、公安和军事部门都可以采用技术侦查措施，但没有监督技术侦查措施的相关规定，更没有根据机构的不同进行有针对性的限制。当前对公安情报搜集的规定主要依靠内部规范来完成，对情报搜集的监督仍然依靠公安系统内部的自我监督，存在一定风险。

2．传统侦查手段规定不明确

《刑事诉讼法》第151条规定：为了查明案情，在必要的时候，经公安机关负责人决定，可以由有关人员隐匿其身份实施侦查。但是，不得诱使他人犯罪，不得采用可能危害公共安全或者发生重大人身危险的方法。其中能够进行侦查的主体为具有侦查权的公安机关，即按照法律规定只有具有侦查权的侦查人员才有权开展“隐匿身份侦查”。法律对“隐匿身份侦查”进行了明确的规定，但在实际工作中，通过与非警察人员的合作获取情报信息以辅助侦查的现象仍然存在。而在现有的法律条文中，传统侦查手段尚没有明确的法律定位。

(二)情报工作流程规定不全面

1．情报工作流程不清晰

当前公安情报工作相关法律对情报工作的宏观流程限于情报工作的涉密性而只有粗略概括，在具体的情报工作环节中，也只对情报工作中的群众路线、技术侦查、情报分析与情报共享等作出了部分规定，并没有涉及情报报送、信息发布、绩效考核、产品反馈等环节。开展具体工作时，仅能依靠内部规定进行规范，缺乏法律指导，没有实现情报工作流程的法治化。

2．缺乏有关对外合作的规定

目前在《国家情报法》等相关法律中，涉及情报工作对外合作的内容较少，开展情报对外合作的法律规定主要依靠我国加入的国际组织和地区组织的章程、条约等，以及与相关国家(地区)签订的情报合作协议和跨境案件侦查协议。此外，我国与周边国家和地区的边防警务部门通过会晤纪要、合作协议的方式，开展情报交流，也具有法律效力[6]。国内法缺乏有关对外合作的规定，而国际法中有关情报对外合作的法条较多、内容繁杂且法律效力层级不明，缺乏国家层面的总体规划和系统规定。

3．未涵盖情报工作其他参与者

当前公安情报工作相关法律中普遍强调情报工作中群众路线的重要性，也对组织与公民应当支持和保障情报工作作出了规定，同时也对组织和公民合法权益的保护进一步明确，但相关法律并未明确其在情报工作中的具体责任和参与方式、参与流程、参与程度、参与环节，实际工作中缺乏法律指导，制约了情报工作开展的广度和深度。

(三)情报共享规定不具体

《反恐怖主义法》中有建立国家反恐怖主义情报中心、建立跨部门情报信息工作机制等相关规定，但这些规定都立足于反恐这一视角，强调的只是反恐情报的共享。《国家安全法》中提及公安机关应当依法搜集涉及国家安全的情报信息，对于获取的涉及国家安全的有关信息应当及时上报，但这是针对涉及国家安全的情报信息，并无涉及其他情报共享的法律条文。情报共享法律规定的缺乏也是当前情报共享出现各自为政、标准不一、共享困难等问题原因之一。

(四)缺乏情报队伍建设的规定

当前公安情报法律体系中与情报队伍建设有关的规定局限于对工作人员的政治素质和业务素质方面的宏观要求，如《国家情报法》中第6条和第22条内容。全面依法治国背景下，公安情报法律体系建设要求法治与德治相结合，法治强调执法能力与业务能力，德治强调道德水平与精神面貌。这既要求公安情报队伍具有优秀的业务能力，又强调公安情报队伍的社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德培育。现有规定局限于对人员的宏观政治素质和业务素质要求，缺乏情报队伍建设其他方面的规定，无法满足法治与德治相结合的要求。

四、全面依法治国背景下对公安情报工作立法的建议

(一)加强公安情报搜集监督

一是建立情报搜集手段使用审批机制。通过立法建立公安情报搜集手段使用审批机制，规定拟在公安情报搜集过程中使用的手段必须经过有关部门的审批方可使用，同时根据不同级别的公安情报工作主体，分别规定不同的审批部门，对情报搜集手段的使用加以限制。

二是引入第三方监督机制。在已有的内部监督基础上，引入第三方政府部门监督。我国可以在一定程度上参考其他国家的监督方法，取长补短，与现有方法相结合。如美国通过立法赋予法院、检察院一定的情报监督权限，从而保证情报搜集手段监督的中立性与客观性。

(二)完善公安情报工作规定

1．细化对情报工作流程的规定

公安情报工作中，情报报送、信息发布、绩效考核、产品反馈等环节是保证情报准确性、及时性，以及根据情况及时调整情报工作方向所必不可少的，而这些对情报工作提升质量与效率具有重要意义的环节并没有出现在当前的公安情报工作相关法律中。因此，应当细化对情报工作流程的规定，通过立法将情报传递、情报产品反馈与情报工作绩效考核的方法、流程、要求及责任部门加以明确，为实际工作的开展提供法律支持，实现情报工作法治化。

2．补充对传统侦查手段的规定

当前公安情报工作相关法律对传统侦查手段法律定位不明，导致相关工作开展处于一个尴尬的境地，缺乏法律的支持。而且考虑到传统侦查手段的秘密性和特殊性，极易在使用过程中引发其他风险。因此必须对传统侦查手段的法律地位加以明确，对其使用进行法律限制，从而使公安机关在使用传统侦查手段时有法可依，并通过法律的震慑作用尽可能降低行政风险。

(三)健全公安情报共享机制

公安情报共享是打破信息壁垒、避免“信息孤岛”的重要方法，只有促进情报共享才能实现情报产品的价值最大化、情报工作的效率最大化。但当前存在着因缺乏政策指导和机制而“不会共享”、因担心失泄密而“不敢共享”、因利益分配和保守执政理念导致的“不愿共享”等问题，已经严重影响了公安情报共享的质量和效率，并阻碍了公安情报工作的进步与发展。因此必须通过立法从国家层面对公安情报共享进行宏观规划和政策指导，明确公安情报共享流程；对共享过程中的人、财、物的使用加以保障，建立利益补偿机制；对公安情报共享加以考核，建立考核激励制度，从而形成共享的组织文化，实现公安情报共享的高效与优质。

(四)增强公安情报队伍建设

加强公安情报队伍建设，在法律层面明确对公安情报队伍业务能力的要求和对公安情报工作人员社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德等方面的要求，是全面依法治国背景下，公安情报法律体系构建实现法治与德治相结合的重要一步。同时，应该结合多方力量，将实战中的业务能力与道德需求与培养过程相对应，建立长效、有针对性的培养机制。

五、结语

在全面依法治国背景下看公安情报法律体系，可以看到当前体系在法律覆盖面、可操作性等方面尚存在一定问题，一定程度上影响了公安情报工作法治化的进程。法律规定宏观而不细致、笼统而不具体，国家机关多依靠部门规章行事，日常情报工作中仍然有法律缝隙，国家机关内部存在行政风险，人民群众合法权益将难以得到全面保障。因此在全面依法治国背景下，我们应当在平衡立法与泄密风险的过程中，兼顾打击违法犯罪与保障人民权益，不断完善公安情报工作法律体系，以法律为公安情报工作进步发展的助推器，全面实现公安情报工作法治化。