为国际移民全球治理贡献中国智慧——以中国参与《安全、有序和正常移民全球契约》制定为例

周渊钧，马 勇

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

党的十九大报告指出：中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。习近平在多个场合都提出要“为全球治理贡献中国智慧”，根据这一重要指示精神，在国际移民治理领域，中国也应当积极参与并贡献中国智慧。作为全球化的重要产物之一，移民问题受到国际社会的广泛关注，伴随着移民数量的不断增加，难民、非法移民等问题也不断产生，国际移民治理日益凸显其重要性。中国作为移民迁出大国和新的移民迁入国[1]，面临的移民问题也越来越突出，决定了中国参与国际移民治理的必要性[2]。2018年12月11日，第73届联合国大会通过了《安全、有序和正常移民全球契约》(以下简称《契约》)，中国也积极参与了《契约》制定，并在此过程中发挥了一定作用。通过研究中国参与《契约》制定的途径、方法以及所做的贡献，探索中国参与国际移民治理的有效途径，能够为将来中国更好地参与国际移民治理并贡献中国智慧提供宝贵的经验。

一、《契约》制定概况

2016年9月19日，联合国总部在纽约举行的“难民和移民问题峰会”讨论通过了《难民和移民问题纽约宣言》(以下简称《纽约宣言》)。根据《纽约宣言》附件二，一项政府间磋商和谈判进程开始启动，《契约》的制定被提上了议程。

(一)制定过程

第一，咨询阶段。这一阶段的主要工作是收集实质性意见和具体建议，为制定全球移民《契约》提供信息。2017年5月至11月，举行了关于促进安全、有序和正常移民的六次非正式专题会议，内容涉及人权、移民驱动因素、国际合作、移民的贡献、走私和贩运、劳动力流失。2017年8月至11月，联合国区域委员会拉加经委会、西亚经委会、非洲经委会、亚太经委会和欧洲经委会分别组织了区域筹备会议，对相关问题进行区域性磋商。此外2017年8月至2018年7月，还举行了5次多方利益相关者听证会和7次区域民间社会协商会议，以确保在全球范围内听取地方和区域非政府组织、民间社会组织、学术机构、移民、侨民和基层社区的声音。

第二，评估阶段。这一阶段始于2017年12月4日至6日在墨西哥巴亚尔塔港举行的筹备会议，主要工作是回顾并评估在咨询阶段收集到的意见。会前，6个行动小组已经分别从人的层面、社区层面、地方层面、国家层面、区域层面、全球层面这6个层面向成员国提出了具体问题，在会上所有成员国就这些问题进行公开讨论，并就执行手段、伙伴关系、体制结构以及后续行动和审查提出自己的看法。此外，来自联合国系统以外的专家小组成员还提供了有关实施和后续审查的建议。评估的结果被纳入《契约》的初稿(“零草案”)，为第三阶段的政府间谈判提供了基础。

第三，谈判阶段。关于《契约》的政府间谈判在联合国总部举行，首轮谈判始于2018年2月，先后进行了6轮谈判，并于7月的最后一次谈判中就《契约》文本内容达成一致，经过5次修改的《契约》最终定稿。

第四，正式批准。2018年12月10日，来自150多个国家的政府代表在摩洛哥的马拉喀什通过了《契约》。12月19日，第73届联合国大会以152票赞成、5票反对、12票弃权正式通过了《契约》[3]。

(二)性质与理念

1．《契约》性质

《契约》无法律约束力，它没有为各国创造任何新的法律义务。《契约》虽然提出了一系列的目的与措施要求，但更多意义上是就完善国际移民治理提出的一项倡议，《契约》重申各国决定其国家移民政策的主权权利及其管辖范围内根据国际法管辖移民的特权。

须注意的是，尽管《契约》本身没有法律约束力，但它仍具有一定的国际道义约束作用。这种约束并非法律义务，而是一种介于法律、政治和技术之间的混合规范。一方面，它确实反映了现有的人权准则和其他相关的法律原则，《契约》中关于普遍法律原则的国际共识，在一定程度上会对各国产生制约；另一方面，《契约》很可能对现有法律的解释和新法律的制定产生重大影响。此外通过现有法律及其在国际法领域的相关解释制定共同的“原则、承诺和协定”，《契约》可能会发挥规范补充作用。

2．重要理念

(1)尊重和保障人权

《契约》中尊重和保障的人权主要是指移民的人权，这一理念贯穿始终，在很多方面得以体现。一是在指导原则中，以人为本原则和人权原则都强调了将人置于核心地位，消除歧视，尊重、保护和落实所有移民的人权；二是在具体目标中更多地体现出这一基本理念。比如，《契约》提出减少迫使人们离开原籍国的不利因素和结构性因素、及时提供移民各个阶段的准确信息、为移民提供获得基本服务的机会，这些目标都旨在保障移民的权利[4]。

(2)推动合作共赢

《契约》的基本前提是“所有有关移民行动的国际合作”至关重要，因为“没有任何国家能够单独解决移民问题”。国际移民是在国家间进行活动的群体，其产生的影响不仅仅局限于一国之内，而是国家间的。因此，一方面，由于移民固有的跨国性质，任何国家都无法单独解决移民问题，它需要国际、区域和双边的合作与对话。另一方面，完善移民治理对各国都有益，《契约》表达了对改善国际移民合作的集体承诺，倡导各国加强合作，发挥移民的积极影响，实现互利共赢。

(3)全政府全社会参与

作为《契约》的重要原则之一，全政府全社会参与的方式在《契约》制定过程中也明确体现[5]。一方面，全政府参与方式旨在协调与移民相关的政府各级部门。另一方面，全社会参与方式旨在广泛听取多方利益攸关者意见。参与《契约》筹备进程和会议的不仅有联合国成员国和专门机构，还包括收到长期邀请以观察员身份参加大会工作的政府间组织和其他实体。此外，所有相关利益攸关方，包括公民社会、私营部门、学术机构、议会、散居社区和移民组织，都有可能有效参与这一进程，利用这些人员、机构和媒体的经验和专业知识，促进了多方利益攸关方的伙伴关系，以解决各方面的移民问题[6]。

(三)主要内容

《契约》是关于国际移民治理的一份完整合作框架，作为第一个关于移民问题的全面国际协议，该协议被描述为“全球移民对话和国际合作历史上的一个里程碑”。《契约》内容全面，包含制定愿景、指导原则，提出的23个目标构成了《契约》的主要内容，每个目标都有相关的承诺和行动范围，涵盖数据共享利用、在移民各阶段提供充分及时的信息、为所有移民提供合法身份、拓宽正规移民途径、解决和减少移民工作中的漏洞、预防和打击人口贩运等多个方面。此外，《契约》还规定了后续落实和评估，建立了审查机制，以确保对各国的承诺进行监测和后续行动。

二、中国对《契约》作出的贡献

(一)积极参与制定过程

中国积极参与《契约》制定的各个阶段。首先，在咨询阶段，中国参与了旨在讨论移民驱动力问题的专题会议和旨在讨论移民贡献的专题会议，还在这一阶段的区域磋商过程中，参加了2017年11月于曼谷联合国会议中心举行的“安全、正常和有序移民全球《契约》亚太筹备会议”，常驻联合国亚太经社会代表黎弘公参代表中国政府在会上发言，明确表达了中国政府对移民问题的高度重视，并愿意积极参与《契约》制定和全球移民合作。其次，在评估阶段，中国参加了2017年12月于墨西哥巴亚尔塔港举行的全球移民《契约》筹备会议，就行动小组提的问题与各国展开公开讨论。接着，在政府间谈判阶段，中国同其他会员国与观察员国一起，分享对草案的总体印象，在区分规则和不规则、区分难民和移民、实施与建设能力、跟进审核等方面开展交流，参与推动《契约》的定稿工作。最后，在《契约》批准阶段，驻摩洛哥大使李立率中国代表团参加于2018年12月10日在摩洛哥马拉喀什举行的联合国全球移民问题政府间会议，并在会上代表中国政府发表了关于国际移民治理的四点主张。2018年12月19日，在第73届联合国大会上，中国投出了赞成票，推动了《契约》的最终通过。

(二)对《契约》内容的影响

中国代表团姚绍俊参赞在咨询阶段的专题会议二中就可持续发展和消除贫困、人为危机是移民的驱动力、气候变化和自然灾害的不利影响是移民的驱动因素这三个问题开展探讨，提出了加强国际合作、促进各国共同发展、构建“人类命运共同体”、全面落实《2030年可持续发展议程》、通过对话协商解决国家间的争端等观点。他还在专题会议四中就移民和发展之间的联系、移民和侨民对可持续发展的贡献和降低移民汇款的转移成本这三方面开展探讨，提出改进移民数据的收集和分析、加强移民管理能力建设、对移民采取开放包容的态度、发展数字普惠金融，促进金融包容等观点。中国代表团提出的上述观点在《契约》中有所体现，例如在《契约》的序言部分就提出《契约》根植于《2030年可持续发展议程》，《契约》的指导原则中明确提到国际合作与可持续发展、在具体目标中提到收集和利用准确的移民分类数据、促进对移民的金融普惠等。可见在《契约》制定过程中，中国提出的思想与观点对《契约》的内容产生了重要的影响。

(三)有效推动《契约》落实

中国不但直接参与了《契约》的制定过程，还在双边或多边外交场合上利用自身的国际影响力积极推动《契约》进程。2018年7月16日，第二十次中国-欧盟领导人会晤在北京举行，会上双方期待《契约》取得进一步成果，并提出要在移民治理领域加强合作。2018年9月28日，在第七十三届联合国大会期间，金砖国家外长举行例行会晤，会上外长们提出欢迎各方根据《纽约宣言》达成《契约》，并推进《契约》的进程。利用这些外交场合，中国向国际社会传达了积极参与国际移民治理的声音，积极推动《契约》的通过进程。此外，在《契约》正式通过后，中国还利用“一带一路”倡议这一平台，提出了“一带一路”沿线国家和地区人员的出入境通关便利政策，这一政策符合《契约》精神，是中国为推动《契约》落实所做的重要贡献。

三、中国参与《契约》制定对更好贡献中国智慧的启示

国际上的大国地位决定了中国参与国际移民治理的重要性，而移民大国身份也决定了中国参与国际移民治理的必要性，在此次中国参与《契约》的制定过程中，能收获许多有价值的经验，将为今后中国更好地参与国际移民治理提供重要借鉴。

(一)大力推广移民治理的先进理念

近年来，我国积极参与全球治理并提出了一系列中国主张和中国方案，形成了全球治理的先进理念。比如习近平提出的“人类命运共同体”理念，该理念与《联合国宪章》精神高度契合，已被写入联合国决议、安理会决议和联合国人权理事会决议，在国际上产生了重大的影响力。而这一理念在《契约》中也有所体现，比如《契约》在论述国际合作的原则时提到，“没有哪一个国家能够独自解决移民问题”“要求开展国际、区域和双边合作与对话”，表明各国在移民问题上相互依存、休戚与共的关系，体现了合作共赢、共同发展的价值理念。“人类命运共同体”理念与国际移民治理都追求人的安全与利益、都追求国际社会的有效治理，二者在理论上高度关联[7]。在国际社会应对国际移民治理挑战时，“人类命运共同体”理念必将凸显其价值。中国应将“人类命运共同体”理念融入到国际移民治理中，有效利用“人类命运共同体”理念已有的国际影响力，把握《契约》内容与“人类命运共同体”理念的契合点，积极在国际移民治理领域向国际社会发出“合作参与国际移民治理、推动构建人类命运共同体、实现各国互利共赢”的声音[8]。此外，“人类命运共同体”价值理念丰富，《契约》中仅有部分得以体现，今后中国在参与国际移民治理的过程中，应该不断挖掘“人类命运共同体”的价值理念并融入国际移民治理中去，进一步扩大我国先进治理理念的感召力和影响力，增进国家间的沟通与信任，提高我国在国际移民治理领域的话语权与主动权。

(二)有效利用移民治理的国际平台

在《契约》的制定过程中，中国利用国际平台做出了重要贡献。在咨询阶段，中国代表团在专题会议中就相关议题发表了观点，提出了建议，其中许多观点都能够在《契约》内容中得以体现。此外中国还在第二十次中国欧盟领导人会晤、金砖国家外长会晤等场合传达积极参与国际移民治理的声音，积极推动《契约》的通过进程。这是中国有效利用国际平台为国际移民治理献言献策、贡献中国智慧的典范。此外，在利用国际平台参与《契约》制定的过程中，中国收获了许多经验。联合国制定《契约》的过程历经咨询、评估、谈判、批准四个阶段，在此过程中广泛听取多方利益攸关者意见，形成了全社会参与的协商机制。这一分阶段、分层次、多方协商的规则制定机制值得中国借鉴。现有的国际平台为中国参与国际移民治理提供了重要途径，也为中国开展国际移民治理提供了重要经验与方法。作为联合国常任理事国之一和国际移民组织的成员国，中国应该有效利用成员国身份的便利条件。一方面，要积极参与到联合国和国际移民组织牵头的国际移民治理行动中去，除了参与各项移民政策的制定过程，在国际会议上献言献策，表达中国观点以外，中国还可以在具体行动中贡献力量。另一方面，要充分借鉴现有国际平台的经验做法，在今后推动建立移民治理区域性法律及各项规定的过程中，以此机制为基本遵循，增强国际社会的认同感，推进相关法律及各项规定的通过和有效落实。

(三)主动开辟移民治理的全新路径

在有效利用现有的国际平台参与国际移民治理的基础上，中国还可以利用自身的影响力以及区域协作机制，主动开辟移民治理的新途径。2019年4月28日，在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛刚刚闭幕之际，国家移民管理局提出了“一带一路”沿线国家和地区人员的出入境通关便利政策，这是中国利用“一带一路”倡议推动落实《契约》的重要举措。借此契机，中国可以丰富“一带一路”倡议的合作领域，将国际移民治理纳入合作范围，推动参与“一带一路”倡议的国家及国际组织合作构建移民治理的有效机制。在此过程中，还应进一步增强“一带一路”倡议的国际认同感，立足解决共同面临的移民问题，各个国家及国际组织可以在定期举办的“一带一路”年会上，广泛咨询各方的意见，针对问题进行磋商与谈判，通过开展深入的交流与协商，在形成的协议、规划等区域性文件中融入社会各方的意见，以此增进国际社会的认同感，获得国际社会的广泛支持，进一步吸引更多移民领域的联合国机构或其他国际组织参与到“一带一路”倡议中来，加强与这些组织机构的合作，为中国参与国际移民治理开辟更便捷有效的途径。