外国人永久居留退出机制研究

徐 荧

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

外国人永久居留制度，是调整外国人在中国境内永久居留事项的制度。当前，无论是立法实践还是理论研究，都侧重于外国人永久居留的进入阶段，即永久居留的审批管理，对永久居留的退出环节缺乏必要的重视，导致我国永久居留的退出机制相当不健全。现行有效的法律规范中，涉及外国人永久居留退出的只有两个条款，一是《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)第49条，二是《外国人在中国永久居留审批管理办法》(以下简称《审批管理办法》)第24条，且这两个条文的内容基本相同，只是新旧法、上下位法之间的一种重复性规范。与立法的简单粗糙相对应，学术界也未有学者专门从永久居留的退出这一视角入手展开研究，这一领域尚处于理论空白状态。

随着移民管理体制改革的推进，国家层面已经关注到外国人永久居留的退出问题。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》明确提出“形成进入与退出结合的外国人永久居留服务管理制度体系”，将构建完善的外国人永久居留退出机制提上了日程。

一、构建外国人永久居留退出机制的必要性分析

外国人永久居留制度，实质上是赋予特定外国人在华永久居留资格的行政许可制度。取得我国永久居留资格的外国人，除政治权利和法律法规规定的特定权利和义务外，享有与我国公民相同的权利、承担相同的义务。可见，永久居留资格是权利和义务的结合体，其本质是一种法律地位，取得了永久居留资格就意味着获得了我国永久居民的身份。我国对于永久居留资格实行审批管理，主要目的在于筛选对我国发展有利的移民申请人，让这部分人进入我国永久居留，释放“人才红利”，为我国现代化建设做出贡献。但是，永久居留制度不仅要把好入口关，也要把好出口关，不仅要重视审批阶段的移民筛选和准入，更要对外国人获批永久居留资格后的行为表现进行持续关注，注重移民进入后的监督检查和管理服务，保证跨越准入门槛的永久居民始终符合国家发展利益，防止出现因融入不彻底等原因导致的移民分化，避免永久居民成为社会的不安定因素，甚至从事违法犯罪活动，破坏社会秩序和国家安全。这也是对行政许可监督检查的应有之义。外国人永久居留退出机制，本质上就是行政许可的监督检查环节在永久居留制度中的具体体现，是对已经批准的永久居留资格实施动态管理的需要。当今时代，世界局势错综复杂，国家安全是国家各项政策和制度的首要目标。然而，信息的高速传播和国际联系的紧密却使得国家安全处于更容易遭受侵害的情势之下，借助永久居留的退出机制，也可及时发现凭借不正当手段获批永久居留资格的外国人，尤其是恐怖分子、黑恶势力、分裂势力、谍报人员等危害国家安全的重点危险人员，及时清除危害国家安全和利益的永久居民，确保国家安全和稳定。

二、我国永久居留退出机制的立法现状评析

(一)取消永久居留资格的性质定位不明

《出境入境管理法》第49条和《审批管理办法》第24条都规定了取消永久居留资格的情形，包括危害国家安全和利益、被处驱逐出境、弄虚作假骗取永久居留资格、违反在华居住时限义务四种情形。总体上看，外国人被取消永久居留资格都是因为违反了我国法律的某些规定，这是否意味着取消永久居留资格在性质上属于行政处罚？这一措施的确具备了行政处罚的以违法行为为前提、制裁性、终局性的特点，但《出境入境管理法》并没有明确规定取消永久居留资格是一种行政处罚。同时，从这一条款的位置来看，它置于第四章《外国人停留居留》中，而不是在第七章《法律责任》之下，如果取消永久居留资格是一种行政处罚，那么在法律的体系上就出现了结构的混乱和不周延。如果它不是行政处罚，那么是何种性质的措施呢？《出境入境管理法》也未予以明示。这种逻辑上的矛盾和法律文本不明朗的态度，给取消永久居留资格这一措施在实践工作中的运用与落实带来了障碍。

(二)实体情形规定不当

暂且搁置取消永久居留资格是否属于行政处罚的问题，它都是现行法律规定的退出永久居留的唯一途径。然而，目前列举的四种实体情形仅仅是因外国人过错而退出永久居留的部分情形，不能覆盖退出永久居留的全部情况。例如外国人可能因死亡而客观上不能永久居留，可能因不愿意继续在中国居住而主动放弃永久居留，还可能因加入中国国籍而没必要继续永久居留。这些都属于正常退出永久居留的情况，在现有法律规范中都未提及。虽然第49条第5款采用概括性表述的方式为下位法的细化和扩展留下空间，但不等于说上述情况被包含在所谓的“其他情形”中，而且《审批管理办法》事实上也没有就实体情形作出扩展。第5款实际上被束之高阁，成为一句空话，不具有实际指导意义。

现有的四种实体情形规定也存在很大缺陷。《出境入境管理法》规定了“对中国国家安全和利益造成危害”的情形，而《审批管理办法》对类似情形的表述却是“可能对国家安全和利益造成危害”，调整同一事项的法律规范之间发生了冲突，为实践中的执法操作带来很大困难和争议。“危害”一词概念模糊，在理解上产生争议，究竟是既成危害还是可能危害，是实害后果还是潜在危险，法律没有给出准确的答案。“被处驱逐出境”的情形也存在同样的问题。《出境入境管理法》的规定是“被处驱逐出境”，显然是包含了被法院判处驱逐出境(作为刑罚的驱逐出境)和被公安部决定驱逐出境(作为行政处罚的驱逐出境)两种情形，而《审批管理办法》则只涵盖作为刑罚处罚的驱逐出境。此外，“弄虚作假骗取永久居留资格”与其他三种情形在违法行为的发生时间上有着本质区别，弄虚作假发生在申请永久居留资格之时，而其余三项发生在获批永久居留资格之后。在行政许可理论体系中，根据违法行为发生的时间不同，规定了不同的法律后果，对于前者是撤销行政许可，适用于在申请许可过程中出现违法而本不应授予许可之情形，属于对行政许可进行监督检查后的一种处理方式；对于后者是吊销行政许可，适用于已经合法取得了许可、但在许可实施过程中发生违法的情形，属于行政处罚范畴。将截然不同的两种情况杂糅起来规定在同一种措施之下，是行政许可理论与永久居留制度立法实践的脱节，也反映了我国永久居留退出机制的不健全。

(三)相对人程序参与不够

取消永久居留资格的程序规定较为粗糙，只是简单规定了其决定主体是公安部，以及取消永久居留资格后对永久居留证件采取收缴或宣布作废的处理方式。由谁来提出取消外国人的永久居留资格、有哪些必经步骤、作出取消永久居留资格决定应考量哪些因素、作出决定之前是否要通报或征求外交部的意见等，都没有明确的规定。就现有规范来看，似乎从提出到最终决定的整个过程都是公安部独自完成，没有提前告知外国人拟取消其永久居留资格的事实和原因，也没有给外国人陈述和申辩的机会，缺乏相对人的程序参与，也没有设置必要的监督手段。行政机关在作出影响相对人权利的行政决定时，说明其所依据的事实和法律，是保障相对人权利、防止行政权力专断的有效方法[1]。然而，目前的法律文本中却找不到任何一条关于外国人程序保障的规定，也没有规定公安部在作出取消永久居留决定时应当说明理由的强制性要求。作为一项剥夺外国人权利、涉及其重大利益关系的措施，在未履行告知、听取程序的情况下就作出决定未免太过草率。而且，因这一措施的性质不明，也无法适用行政处罚的相关程序，使得这一措施在程序规定上处于空白状态，外国人的权益得不到有效保障。随意取消外国人业已获得的永久居留资格也容易引发国际争端，损害我国文明形象。

(四)救济手段缺失

有权利必有救济。由于行政权力的单方性、强制性、专横性，一旦失控，对相对人合法权益的侵害极大。因此救济制度是行政法领域重要的制度设计，旨在及时修正不合理或不合法的行政行为、对已经发生的损害进行赔偿，以实现保护相对人权利、控制机关权力的行政法基本价值。《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)和《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)已经赋予了外国人与中国公民同等的申请行政复议和提起行政诉讼的权利(1)《行政复议法》第41条：外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国境内申请行政复议，适用本法。《行政诉讼法》第98条：外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。，取消永久居留资格的行政行为也不在行政复议和行政诉讼受案范围的否定列举之中(2)行政复议的否定受案范围包括：内部行政行为；部分抽象行政行为；行政调解和仲裁等不具有强制力的民事调处行为。行政诉讼的否定受案范围包括：国家行为；抽象行政行为；内部行政行为；终局行政决定行为；刑事司法行为；行政调解和仲裁行为等。，因此在移民领域赋予外国人行政复议和行政诉讼的救济手段本不存在任何法律上的障碍。然而《出境入境管理法》却在这一问题上采取了回避态度，并未对取消永久居留资格设置必要的救济渠道。取消永久居留资格是对外国人在华永久居留权的剥夺，已然影响到外国人的重大利益，救济手段的缺失使外国人权利得不到有效保障，这显然是不符合现代法治需要的。

(五)欠缺完善的证件注销规定

注销是行政许可监督检查的后果之一，是指基于特定事实出现而由行政机关按照法定程序收回许可证件或公开宣告证件作废的行为。注销是一项程序行为，不影响相对人的实体权利，这是因为在注销之前相对人的此项资格便已经灭失或无法行使。由此可以看出，注销是为了保障行政机关对外发放的证件的公信力而存在的一种手段，及时将已经失去效力的证件收回或公告其效力情况，防止有不法分子利用这些失效证件进行违法活动。《审批管理办法》第24条规定的收缴外国人居留证或宣布作废，就是对证件注销的规定。但这一条款内容并不完整，只是在取消永久居留资格的基础上作出了规定，对于其他原因导致资格灭失进而需要注销证件的情形是缺失的。公安部公开征求意见的《外国人永久居留管理条例(草案)》第33条(3)《永久居留管理条例(草案)》第33条规定有下列情形之一的，由公安机关收缴或注销其外国人永久居留证：(一)被批准加入或恢复中国国籍的；(二)取得永久居留资格的外国人死亡的；(三)外国人永久居留证被宣布作废的。尝试对证件注销进行规范，然而将宣布作废当作注销的一种适用情形，是对证件注销情形与注销方式的混淆。同样，收缴作为注销的一种具体方式，与注销并列也是不合适的。而且这一条款所规定的注销情形也不够全面。可见关于永久居留证件注销制度的建立还应进一步探讨和研究，使其符合注销理论规律。

三、外国人永久居留退出机制的立法完善建议

永久居留的退出是外国人永久居留制度不可或缺的一环，通过这一机制，可以及时有效地清理不适合继续保留永久居民身份的外国人，保障永久居民群体的精干和优良，实现国家利益目标。

(一)确立外国人永久居留资格的吊销制度

1.将原取消永久居留资格更正为吊销

《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)对于剥夺行政相对人某种资格而设定的处罚种类是吊销许可证、执照。虽然法律可以设定其他种类的行政处罚，但前提是作为一般法的《行政处罚法》中没有设定此类处罚，否则便会导致行政处罚系统内部的紊乱。永久居留资格实质上是我国对符合条件的外国人签发的允许其在中国永久居留的行政许可，永久居留身份证属于许可证的范畴，剥夺外国人的永久居留资格完全可以通过吊销许可证这一处罚种类来完成。“取消”一词偏重口语化，不是惯常的法律用语，而且新设定取消永久居留资格的处罚种类也造成了法律之间的冲突和不衔接。因此，应当将原来法律规定的取消永久居留资格更正为吊销永久居留资格，遵循法律语言的专业性和精确性，维护法律体系的统一。并将《出境入境管理法》第49条移至第七章《法律责任》中，明确其法律责任的属性，确认其行政处罚的定位，确保法律文本的结构安排在逻辑上实现科学合理。同时，这一行为也进入了《行政处罚法》的规制之下，当事人对这一行为不服的也可直接适用《行政复议法》或《行政诉讼法》主张救济(4)《行政复议法》第6条规定有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的。《行政诉讼法》第12条：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼，对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的。。

2.修正吊销永久居留资格的实体情形

既然明确了吊销永久居留资格的行政处罚性质，那么在设置具体情形时就要注意与永久居民的义务联系起来，将违反义务作为吊销永久居留资格这一处罚的前置依据。

首先，修改现有情形中言语模糊的规定。鉴于永久居民身份的特殊性，以及近年来恐怖势力无孔不入的紧张局势，出于最大限度保护国家安全的需要，对“危害国家安全和利益”情形适用可能性标准。借鉴刑法理论中的抽象危险犯理论，只要永久居民实施了某些特定行为，例如与恐怖组织成员有联系、在公开社交平台上发表辱华言论、试图窥探国家秘密、有宣扬和声援国家分裂活动的行为、有严重犯罪行为等，就可判断其具有危害国家安全和利益的高度危险性，从而满足了吊销永久居留资格的实体要件。当然，这种“可能”必须要有一定的客观依据作为支撑，不可任意泛化适用范围。

其次，关于驱逐出境与吊销永久居留资格的关系，应当说驱逐出境的程度更为严重，对永久居民的不利影响更为深远。被处驱逐出境，意味着该外国人必须被强制出境，其在中国不再享有任意一种居留资格，并且十年内不准再入境；而吊销永久居留资格，只是剥夺了该外国人以永久居民身份在中国无限期居住的权利，并不妨碍其凭合法有效的签证或停留居留证件在华居住。可见，被处驱逐出境的外国人必然无法继续实现永久居留资格的权利内容，为了避免出现享有永久居留资格却被禁止入境的情形，使得现实情况与永久居留资格权利待遇之间产生矛盾，对于被处驱逐出境的永久居民，应当吊销其永久居留资格。但考虑到永久居民与我国的联系难以割裂，或是其经济基础和发展重心在中国，或是在中国业已形成了稳定的家庭，被处驱逐出境后十年不准入境的附带限制将对其带来极为不利的影响，因此对这部分人适用驱逐出境必须慎重。永久居民只有构成危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪、毒品犯罪等严重犯罪时才可适用驱逐出境，对于有一般违法和轻微犯罪行为的永久居民，则要保护其资格，一般不予驱逐出境。也就是说公安部不可能对永久居民作出驱逐出境的行政处罚决定，只能是法院依刑事诉讼程序对某些严重犯罪的永久居民判决驱逐出境，因此对于该情形的措辞表述也应予以明确和限定。

再次，删除“弄虚作假骗取永久居留资格”的情形。吊销永久居留资格作为一种行政处罚，只向后发生法律效果，在吊销之前其永久居留资格是合法有效的。然而在申请人弄虚作假的情境中，其从一开始就不具备获批永久居留资格的条件，所取得的永久居留资格理当自始无效，吊销永久居留资格显然无力解决此前的法律效力问题，也证明了这一情形并非吊销永久居留资格可以规制的适格实体情形。

最后，补充永久居民违反义务的部分情形，主要是指永久居民不履行在中国居住满一定时限等身份维持义务的情形。获批永久居留资格后并非一劳永逸，永久居民有责任以某些作为或不作为的方式继续维持其身份，义务内容也多是其在申请永久居留资格时自愿作出的承诺。例如，按照申请时提供的投资计划继续注入资金、在具有卓越能力的行业领域工作满一定服务年限、保证借以获批永久居留资格的夫妻关系存续达一定期限要求等。如果申请人取得永久居留资格后不履行身份维持义务，则表明其已经不再满足在华永久居留的条件要求，其所具有的永久居留资格也就不再具有正当性。为了遏制这种滥用行为，理应吊销其永久居留资格。然而，违反居留期间的管理义务并不必然导致吊销后果，对永久居民某些违反管理的行为应当予以容忍，给予其改正的机会。例如永久居民违反依法纳税义务，即使是构成了逃税罪等危害税收征管的罪名，仍可以通过《中华人民共和国刑法》中的有期徒刑、罚金等刑罚实现制裁目的，并不危及国家根本利益。但如果永久居民实施了故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡、强奸、抢劫、绑架、拐卖妇女儿童等严重犯罪行为，已经成为社会的毒瘤，具有极强的社会危害性和人身危险性，在追究刑事责任的同时，也应当吊销其永久居留资格。永久居民如果实施了危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪、毒品犯罪等行为的，举轻以明重，当然应当吊销永久居留资格，但由于这几类犯罪被涵盖在对永久居民判处驱逐出境的情形中，可以适用“被法院判处驱逐出境”这一情形吊销其永久居留资格，无需再重复列举在法条之中。

总之，在修正后的吊销永久居留资格情形中，要突出永久居民的过错因素，严格限定这一措施的制裁属性。综上，可以对吊销永久居留资格的情形做出如下设定：(1)可能危害国家安全和利益的；(2)被法院判处驱逐出境的；(3)违反居留时限要求等身份维持义务的；(4)有故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡、强奸、抢劫、绑架、拐卖妇女儿童等严重犯罪行为的；(5)其他不适宜在中国继续居留的。

3.规范吊销永久居留资格的决定程序

吊销永久居留资格作为一项影响较重的不利益处分行为，必须严格遵循正当程序原则，尊重相对人在程序中的主体地位，保障相对人的知情权、申辩权，强化相对人的参与程度，通过履行程序正义进而最大程度地接近实体正义。既然将吊销永久居留资格定性为一项行政处罚，那么就应当遵守行政处罚的程序规定，包括《行政处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》中关于立案、调查、决定、执行的一整套程序步骤规范内容。吊销永久居留资格事涉外国人与国际关系，较为敏感，其决定主体级别相较其他行政处罚应当更高，由中华人民共和国国家移民管理局(以下简称“国家移民管理局”)决定较为合适。而永久居民是否违反义务、是否出现吊销永久居留资格的实体情形，通常依靠承担永久居民日常管理服务职责的基层部门来发现和调查，故提起主体一般应设定为永久居民居住地的设区的市公安机关移民管理部门。即设区的市公安机关移民管理部门对永久居民进行调查取证后，认为应当吊销永久居留资格的，便上报国家移民管理局。同时，国家移民管理局也可以自己提起对永久居民的调查程序，并作出吊销永久居留资格的决定。作出吊销永久居留资格决定的前提是事实清楚、证据确实充分，从而在实体上保证处罚决定的正确性，因而调查的环节格外重要。在调查过程中，为防止主管机关掌握信息不对称造成的偏听偏信，需要将听证制度引入吊销永久居留资格的决定程序，给予相对人当面陈述、申辩和质证的机会，保证行政决定的客观公正，也增强决定的可接受性，降低事后争议率，减少因纠正违法行政决定和救济相对人造成的资源浪费。

(二)建构外国人永久居留资格的撤销制度

撤销是行政行为效力变更的重要制度内容，也是行政许可监督检查的法律后果之一，是行政主体自觉地使违法行政行为效力灭失的一种自我纠错方式。在行政行为撤销理论的指导下构建永久居留资格撤销制度，实现永久居留资格退出机制与《中华人民共和国行政许可法》的有效衔接，妥善解决因批准决定作出前的违法事由导致错误批准的永久居留资格该如何处理的问题。

首先，明确撤销永久居留资格的适用情形。按照一般行政许可的撤销理论，撤销的适用对象是因申请之时就存在违法因素而本不应获得批准的行政许可，包括实体上的违法和程序上的违法，包括行政主体的违法和相对人的违法，其根本目的是纠正和变更那些违法行政许可的效力状态。但具体到永久居留资格的撤销问题上，必须考虑永久居留资格主体的特殊性。永久居留资格是授予外国人的，与国内实施的一般许可不同，它牵涉到外交政策、国际关系的因素，处理时要更加慎重和有理有据。设定撤销的适用情形，实质上是相对人信赖利益与公共利益的博弈。其中，信赖利益是指相对人对公权力机关所作出的行政行为的信任，往往伴随着基于此信任而作出的处置和安排，信赖利益是对行政机关撤销权的限制。而公共利益是不特定社会成员所共有的长远的利益，体现着社会公平正义的价值追求。在相对人具有值得保护的信赖利益时，不可轻易撤销已经作出的行政许可，除非需要让位于更重要的公共利益。在某种程度上，外国人的信赖利益影响到国家形象和对外关系，具有了公共利益的成分，因此永久居留资格的撤销要更加严格，只有实质性的重大的违法方可适用，轻微的程序瑕疵则需通过其他方式来补救批准行为的合法性。同时，基于行为自负的基本正义原则，行政主体违法的不利后果不应由相对人来承担，也就是说不能因行政主体的违法而撤销相对人的永久居留资格。可见，只有相对人一方存在重大违法事由才是永久居留资格撤销的适格情形，相对人自始知晓行为的违法性从而排除了信赖，所以不存在保护相对人信赖利益的问题[2]。具体而言，包括以下情形：申请人故意提供虚假材料或隐瞒真实情况骗取永久居留资格的；申请人以胁迫、贿赂等不正当手段取得永久居留资格的。

其次，设定撤销永久居留资格的程序规范。永久居留制度是我国法治文明的对外窗口，无论是批准永久居留资格，还是剥夺永久居留资格，都要体现行为的法律性。虽然撤销不属于行政处罚，不像吊销永久居留资格的程序那样严格，但不等于说撤销永久居留资格可以任意而为，作为行政主体实施的一项具体行政行为，它也必须遵循一定的程序来防止恣意。同时，遵循法律程序作出的撤销决定也更容易被接受，能有效避免因撤销行为而破坏与相对人国籍国的关系。我国还没有一部统一的行政程序法律，在缺失单行法规制的具体行政行为领域，尚无明确的程序性规范，但行政公开、公众参与等最基本的程序要求是所有行政行为都应当遵循的，因此在设定撤销永久居留资格的程序规范时也应从这一角度出发。关于启动方式，包括依职权启动和依申请启动两种。国家移民管理局在监督检查过程中如果发现当初作出的批准永久居留资格的行为存在违法情形，可以依职权启动撤销程序。受理申请的设区的市公安机关移民管理部门如果发现申请人以欺诈、胁迫、贿赂等不正当手段获取永久居留资格的，应当向国家移民管理局报告，由国家移民管理局启动撤销程序。此外，由于永久居留资格实行配额管理，违法批准永久居留资格必然侵害到其他符合条件的申请人的利益，因此应当赋予利害关系人向国家移民管理局申请撤销永久居留资格的权利，但要求利害关系人提供必要的证据材料或线索，证明作出的批准永久居留资格的行为违法。为维持法的安定性，行政主体行使撤销权需要遵守期限规则。中国台湾地区规定行政机关行使撤销权的期限为自知道撤销事由之日起两年，督促行政机关及时行使权力从而保护相对人的信赖，但行政机关何时知晓撤销原因相对人无从得知和举证，这一期限计算方式容易造成行政机关撤销权的滥用[3]。大陆地区在设定永久居留资格撤销期限时，可以借鉴台湾地区两年的期限时长要求，但起算点可调整至行为作出之时，规定永久居留资格的撤销只有在作出批准决定之日起两年内方可实施[4]。撤销永久居留资格也需要建立在调查的基础上，调查重点是批准永久居留资格行为的违法性程度，即相对人在申请时是否存在实质的重大违法。撤销永久居留资格的决定主体是作出违法批准行为的主体即国家移民管理局，必须根据调查结果，并根据相对人的信赖利益、对公共利益的影响等因素综合裁量后作出决定。

再次，明确撤销永久居留资格的法律效力和事后处置。撤销的法律效力溯及既往，被撤销的行政行为自始无效。永久居留资格被撤销后，外国人此前在华居留的活动也随之失去了法律依据，此时要追究其非法居留的法律责任，并永久禁止其再次申请永久居留资格，实现惩戒和警示效果。对于相对人被撤销永久居留资格而产生的损失，由其自行承担，行政机关不予赔偿。

(三)新增外国人永久居留证件的注销制度

注销也是行政许可监督检查的法律后果，但与撤销是从实体上消灭行政许可的效力不同，注销是从程序上结束已经失效的许可证件的行为，其本身并不具有导致许可失效的实体能力。注销是结束一项行政许可的最后环节，其对象指向是行政机关授予许可而发放的外在可识别的证件、证书、标识等，目的在于保障政府许可信息的准确完整，维护政府对外发放证件的公信力。外国人永久居留证件注销制度，就是在法律程序上结束该证件而存在的制度，是实现外国人永久居留退出机制完整性不可或缺的一环。永久居留证件注销的前提是永久居留资格已经失效，包括形式上的失效和实质上的失效。形式上的失效是指，主管机关通过正式决定的方式消灭已经批准的永久居留资格的效力，包括吊销和撤销。实质上的失效是指，某外国人的永久居留资格虽然从外观法律形式上看仍是有效的，但由于某些法律事实的出现使得这一资格实际上处于不能行使的实质失效状态，具体包括永久居民死亡、加入中国国籍、自动申请放弃永久居留资格、永久居留证件期满未及时换发、取得他国永久居留权等情形。其中，永久居民死亡和加入中国国籍两种情形是主体不复存在从而使附属于其人身的永久居留资格实质上归于消灭，前者是生理上的主体消灭，后者是法律上的主体消灭。自动申请放弃永久居留资格是主体的选择行为使得这一资格名存实亡，实际上不再具有存在意义。而期满未换发证件和取得他国永久居留权其实是主体自动放弃在我国永久居留资格的一种外在表现，也造成了这一资格的实质失效[5]。注销的行为内容主要是指收回已经发放的外国人永久居留身份证并予以销毁，如果无法收回则需要向社会公告该证件作废，同时在档案和管理系统中作出标记，载明该外国人的永久居民身份已经不复存在[6]。

四、结语

外国人永久居留的退出机制，是永久居留制度不可或缺的组成部分。借助这一机制，可及时有效地清除危害国家利益的永久居民，保证永久居民群体的合条件性，有利于加强我国移民管理部门对永久居民的整体把握和管控，服务于国家安全目标。我国的移民管理体制改革已经开始，亟待将退出机制作为外国人永久居留制度的重要环节予以重构，推动外国人永久居留法律制度体系的完善。