英国护照制度：主要内容、优势分析及启示

宋子威

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

英国是英美法系的发源地，其法律制度具有独特的历史传统和发展道路[1]。英国的护照制度与该国的宪法以及所有法律制度一样，其特点是没有一部完整的法典，而是来源于若干单行的成文法以及大量的“不成文法”乃至皇家诏令和国际法。本文所探讨的英国护照制度是指英国的各种法律法规、习惯惯例、欧盟法律乃至皇家诏令对于英国护照法律关系的描述以及调整护照主管机关与当事人权利义务关系的相关规定。

一、英国护照制度主要内容

(一)护照的种类设定

英国护照按国际惯例主要分为普通、外交和公务护照三种，作为君主立宪制国家，英国还特有一类皇家护照，仅供皇室成员持有，如表1所示。此外，笔者还将英国护照按有效期、持证人年龄、持证人数量、使用次数和通行效力等其他方式进行了分类梳理，如表2所示。

(二)护照的申请与签发

1.签发机关

2013年，英国护照主管部门从身份和护照服务处(Identity and Passport Service，IPS)变更为护照署(Her Majesty’s Passport Office，HMPO)，隶属内政部，是为全球英国国民处理护照申请、签发的唯一部门(1)海峡群岛、马恩岛和各个海外领土的总督负责其岛内或领土内的护照签发。。英国驻外使领馆不提供护照申请服务，但协助海外国民办理挂失、延期等紧急事项[2]。

表1 英国护照种类和具体设置

表2 英国护照分类方式和相应类别

2.签发对象和申请资格

英国护照的签发对象除严格意义上的“英国公民”外还扩大至更为广义的“英国国民”。除对本国公民和外国人的法律地位作出区别外，英国还一贯注重对“国民类别”进行区分，根据1981年《国籍法案》，英国国民分为英国公民(British Citizen，BC)、英国海外领土公民(British Overseas Territories citizens，BOTC)、英国海外公民(British Overseas citizens，BOC)、英国臣民(British Subjects，BS)、英国国民(海外)(British Nationals Overseas，BNO)、受英国保护人士(British Protected Persons，BPP)6种(2)在各种英国国民类别中，除公民和海外领土公民之外，都属于历史遗留的特殊类别，申请途径极少，一般情况下其子女也不能继承(除非该子女将成为无国籍人士)，这些类别将逐步消失。。以上6种身份的英国国民只要排除5种法定情况(3)涉嫌重大犯罪或处于通缉，法庭要求限制旅行自由，处于保释期且保释条件包括禁止出境，有尚未还清的政府债务以及联合国或欧盟要求限制旅行自由。即有权申请护照。如护照申请被拒绝，申请人有权要求听证。

3.申请签发程序

英国护照种类众多，笔者把较为正规且具有代表性的几类护照申请签发程序整理如下：

(1)成人护照的申请签发。申请人凭身份证明可通过网络、电话、邮寄三种方式向护照署提交申请，答复方式为邮寄，此过程须绑定银行卡以实时支付费用。申请审核期间，护照署将邮寄面试通知，申请人收到面试通知并电话回执后，护照署安排申请人至就近的护照办公室(4)面试地点设于面试机构即地方护照办公室(Local Passport Office)中，其是英国护照署的附属机构，全国有54个，分布在各行政区划内。进行面试。面试时间约30分钟，目的是防止骗取护照。为保护申请人隐私，面试记录将于护照发放后销毁。面试结束后，申请人可在网上追踪自己的护照签发进度，如果护照申请成功，新护照将通过皇家邮政挂号邮寄的方式投递给申请人。一般情况下，初次申领护照需6周时间。

(2)儿童护照的申请签发。不满16周岁的儿童(5)该儿童的国民类别应为英国公民、英国海外领土公民或英国海外公民。应由其法定监护人(6)法定监护人一般为儿童的亲生父母，某些情况下也可以为该儿童的收养人、领养人、儿童福利院院长等。依照程序代为申请护照，申请表需要监护人、附属人(7)能够证明该成年人确是负有对申请儿童监护责任的人。和儿童本人(12周岁以上)(8)12周岁以上的申请儿童必须签名，未满12周岁的申请儿童可以不签名。的签名。领养、收养、代孕和辅助生殖的儿童还需要审查更为全面的其他证明信息。一般情况下，初次申领儿童护照需3周时间。

(3)团体护照的申请签发。团体护照是针对有组织的青少年前往特定欧盟国家旅行的护照证件。它适用于学校、童子军、旅行团或其他国家认可的组织(9)还包括夏令营、运动俱乐部、音乐团体、慈善机构或军校学员等。。该护照适用人数为5至50人，团员年龄应在旅行结束时小于18周岁。每团必须有两名年满21周岁且持有10年有效期英国护照的青年担任正副团长，如团长因故不能继续旅行副团长可使护照继续生效，无团长负责时团体护照将失去效力。

(三)护照的管理

护照管理内容庞杂，笔者仅列举几类代表性较强的内容进行分析介绍：

1.性别认证

2005年《性别认证条例》出台前，护照署根据申请人出生证明确定其注册性别。现在，因医学发展可能，性别认证已在英国的护照管理工作中处于最高重视级别。英国护照署规定持证人如变更性别，必须经医学和法律确认后按程序变更护照。同时，护照署还强调申请人信息受《信息保护法》保护，要求此类申请必须保密处理，变性信息的泄露可能导致纪律处分甚至法律诉讼。

2.损毁护照的换发

英国护照署声明换发损毁护照应首先区分自然磨损(wear and tear)和人为破坏(damage)。自然磨损的判定取决于检查人员对护照行程史的判断，如大量的签证和验讫章以及长时间的国际旅行。人为破坏的判定则是破损程度以致不能证明持有人身份，并且满足破损的细节无法解释、塑封膜的损坏程度必须替换照片、资料页存在一定变色现象、页面缺失或分离等。如护照被判定为人为破坏，持证人视情将面临高额罚款或监禁。

3.多重国民和多重国籍

(1)多重国民。根据《海外领土法案》，如护照申请人兼有英国公民和其他类别国民身份，则其护照国籍应显示为英国公民而不是具体的海外属地。某些特殊情况下，申请人可能具备多个英国国民身份，如同时为英国公民、英国海外公民、英国领土公民，则可根据申请人要求，在其护照国籍栏登记一个具体的国民类别。因不存在持证人同时为两个或多个不包括英国公民的国民类别身份的情况，多重国民的护照效力和管理与英国公民一致。

(2)多重国籍。英国外交和联邦事务部明确声明英国政府不反对具有他国国籍的英国公民持用英国护照，对此类申请人正常审核、签发护照。但是，当具有双重或多重国籍的英国公民与其他国政府发生冲突时，英国政府不予保护。针对这一问题，印制在护照上的备注信息也作出了明确警告。

4.遗失、被盗护照

英国护照署专门建立了“遗失被盗护照数据库”，该数据库与其他所有政府网络数据联通，护照署公开声明鼓励遗失被盗的持证人尽快挂失并按需申领新护照。持证人挂失遗失被盗护照并申请新护照的全过程由数据库自动处理，申请信息一旦通过审核，数据库将自动注销遗失被盗护照并进行后台登记，任何人为操作都无法介入修改。

二、英国护照制度的优势分析

(一)体系完善，发展成熟

英国护照制度已有600年历史，经历了文艺复兴、大航海时代、工业革命、两次世界大战以及经济全球化等众多国际交流的密集时代，这些发展经历加之长期作为殖民宗主国和移民输出国的身份，使得英国比历史上绝大多数国家积累了更多的移民管理(尤其是本国对外移民管理)经验[3]。英国护照制度作为该国通过法律手段管理本国公民出入境和主权事务的重要制度，存在于庞杂的一般性法律、部门规章、习惯惯例甚至皇家诏令之中。英国护照制度虽然没有成文的规范法典，但也因此而体系庞杂广泛、内容全面细致，这些分散的规章制度并没有混乱冲突，大量单行的规章制度反而使得英国政府对于有关护照颁发管理行为的各种情况设计得较为严密，深刻体现出了立法统一性的基本理念。

(二)庞杂细致，灵活变通

英国护照制度继承了英美法系根据具体经验解决具体问题的特点，没有成文法典也就相对没有了固定的条条框框，这在执行时赋予了英国护照制度高度的灵活性。同时依据成文的法律法规和不成文的习惯判例，根据具体经验解决具体问题，使得英国护照制度在制定和执行时都能具有很好的针对性。这种灵活性和针对性在制度效果方面的体现有三点：一是制度调整的时效性乃至前瞻性强，管理机关可根据管理工作的实际情况和发展趋势及时更新和调节法律制度。二是可以更好地兼容并蓄国际惯例和本国国情，灵活多样的护照制度使得英国护照管理既符合了世界和欧盟的通行做法，又很好地立足本国实际，解决了皇室贵族、不同国民身份类别以及国籍认定等一些特有情况和历史遗留问题。三是移民官员和检查人员往往被赋予较高的裁量权，这种优势在处理特殊情况、敏感问题以及突发事件的特事特办、急事急办时显得尤为必要。

(三)保护主权，尊重人权

英国护照制度贯穿了保障权利、提供服务与打击非法、防范危害双向考量的思想。一方面，从法律规范上最大化地赋予了公民申请护照并自由出入境的权利，充分尊重和保障人权，如对申请人的面试问答、性别变更等隐私问题绝对保密等。另一方面，也以法律形式明确了对弄虚作假申请护照、伪造变造护照、持用伪假护照等违法行为的严厉打击，大力宣示和保护国家主权，如对护照申请人需进行现场面试，对骗取证件和持用或制造、变造伪假证件的行为人处以最高五年监禁。

三、英国护照制度对我国的启示

尽管中英两国在政治体制、法治理念、国情国策上都存在着本质不同，但就护照制度而言，作为历史上典型的移民输出国家，英国护照制度成型更早，发展更成熟。我国可结合实际，有所选择地吸收借鉴其成功经验与优秀做法，完善护照制度。

(一)进一步保障公民出入境权利，彻底解决出入境权利的区域差异

尽管《中华人民共和国护照法》(以下简称《护照法》)同英国护照制度一样赋予了公民护照申请权，并以保障公民合法出入境权利为立法理念。但是，我国护照制度在执行上并没有切实解决公民申请权的平等问题。由于申请人户口所在地行政区域的不同，部分公民可能在同等情况下丧失申请护照的权利，或者由于申请条件的限制程度和审批环节的工作效率不同，得不到平等的出入境权利保护。也就是说，我国护照制度仍然存在着区域差异，这必然导致现行法律对公民出入境权利保护的不公平。

目前，已有北上广深等43个城市准许异地申请护照，很多省市也已将实现异地申请护照提上了日程。实现异地申请与审批是护照制度的发展方向，是进一步保障公民出入境权利的重要体现，只要技术问题解决，大力推进，实现出入境真正意义上的全国联网指日可待[4]。

(二)进一步完善护照管理体制，健全护照颁发机构

英国实行的是单一的护照管理体制，所有种类护照的签发管理均由护照署全权负责，除关于护照的国际推广职责由外交和联邦事务部负责外，护照署是英国在全球范围内负责护照签发管理的唯一政府机构。在我国，护照由公安部和外交部共同制作颁发。《护照法》第4条规定：普通护照由公安部出入境管理机构或者公安部委托的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构以及中华人民共和国驻外使馆、领馆和外交部委托的其他驻外机构签发。外交护照由外交部签发，公务护照由外交部、中华人民共和国驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构以及外交部委托的省、自治区、直辖市和设区的市人民政府外事部门签发。《护照法》第21条规定：普通护照由公安部规定式样并监制；外交护照、公务护照由外交部规定式样并监制。公民出国的事由不同护照的签发主体并不相同，这种颁发管理分工不利于实现对护照事务的监督管理。这反映了我国护照法律体系缺乏缜密性和一致性。因此，将护照管理这一中央事权集中至一个部门专门负责，实现全国性的垂直领导是必然趋势。

在护照的分类管理方面，《护照法》虽然能在法条上与国际接轨，采用了普通护照、公务护照、外交护照的分类方式，但在实际上签发的护照仍为“三类四种”，具有一定的滞后性。护照既是国际旅行的身份证明，也是一国的主权象征，规范分类十分必要。

(三)进一步加大处罚力度、增加处罚种类，健全监督机制

当前发生的中国公民非法申领、持用护照活动，无论是其违法的方式和手段，还是违法的人员和地域，都发生了显著变化，出现了群体化、区域化、国际化的特点。而我国现有的护照制度对这种违法活动的处罚打击仍缺乏力度。《护照法》第18条规定：为他人提供伪造、变造的护照，或者出售护照的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关没收违法所得，处10日以上15日以下拘留，并处2 000元以上5 000元以下罚款；非法护照及其印制设备由公安机关收缴。第19条规定，持用伪造或者变造的护照或者冒用他人护照出入国(边)境的，由公安机关依照出境入境管理的法律规定予以处罚；非法护照由公安机关收缴。尽管相比之前有所加强，但处罚依然偏轻偏少。对比英国，其护照制度对违法行为规定了严厉的处罚措施，在英国伪造变造护照或持伪假护照故意欺骗出国的，最高将被处5年监禁。

为制约护照署不滥用较大的处罚权力，英国护照制度中的一些规定，实质上起到了对主管机关的监督作用。如在护照的申请过程中，申请人可以通过多种方式实时追踪签发进度，一定程度上保证了签发的工作效率；在遗失被盗护照的补发过程中，审核进度和补发程序均由自动化系统完成，有效地防止了工作人员渎职犯罪。在我国，近年来贪腐官员利用职权造成一人多照潜逃出境的案件时有发生，因此，减少人为因素影响，加大透明与监督的做法值得借鉴。

(四)整合《护照法》和《中华人民共和国出境入境管理法》，与时俱进实现国家移民法律制度统一

在立法形式上，法的体例主要分为法典与分散两种模式[5]，英国护照制度显然属于后者，分散模式的护照制度也的确更适合其国情历史和立法传统。在我国，单就护照制度而言，从2006年《护照法》出台至2013年《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)实施，护照制度由《护照法》绝对统领，和我国绝大多数其他领域的法律制度一样属于典型的法典模式。在《出境入境管理法》和一系列配套规章细则实施后，《护照法》所规范的很多方面被突破，趋于分散。就我国整体移民法律制度而言，当前该领域法律制度林立，移民和出入境形势的快速发展迫使各项新规接连出台，管理制度不断更新，而旧的主体法律又不能废止，分散的制度现状有悖我国立法统一性的基本理念。然而，我们应该认识到，总体而言我国已经初步建立了中国特色社会主义移民法律制度体系[6]，当前的冲突状态是我国护照制度乃至整体移民法律制度的发展进程中暂时的、不可避免的一种状态。

笔者倾向于更新并整合《护照法》与《出境入境管理法》，吸纳一部分同位法和下位法，并留给层级较低的法规规章一定余地，在此基础上制定新的“国家移民管理法”，原因有三：第一是当前国家移民管理体制改革正在深入推进，而护照和出入境管理制度明显滞后，所谓“大破大立”，以此契机理顺机制体制、完善法律制度时机成熟。第二是护照管理和出入境行为管理均属于宏观的移民管理，将护照和出入境制度纳入移民管理制度顺理成章。第三是根据大陆法系国家的法治理念，集中统一的法典模式是立法的高级形态，我国的立法进程也证明了从分散向集中发展是我国法律的方向规律。新的制度势必将更加有利于立法机关的通盘考虑和管理机关的统筹执行。