加强和改进刑事拘留检察监督的实证研究*

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公安机关集刑事拘留的决定、执行、延长和变更权于一体，其不仅适用率高，而且几乎不受外界监督和制约。随着社会对执法规范化和人权保障的要求越来越高，如何加强刑事拘留检察监督，防止刑事拘留被滥用正日益得到重视。本课题组对简阳市人民检察院近期开展的刑事拘留检察监督试点工作进行了专题调研，从实务的角度解析刑事拘留检察监督的困惑和难点，探讨加强和改进的对策。

一、刑事拘留检察监督存在的主要问题与实践探索

［案例一］公安机关在办理W等人涉嫌寻衅滋事案时，将与其一起来简阳但在酒店休息的A、B刑事拘留，并以结伙作案为由延拘至30日并报捕。检察院在审查批捕中发现，该案系突发案件，事前并无共谋，事发时A、B在酒店休息，没有任何证据证明A、B系共犯，对其刑事拘留并延拘至30日明显不当；C、D虽然当时在场，但没有任何肇事行为，理应在24小时内讯问后，或最多3天内查明无违法行为即予以释放，但同样延拘至30日并报捕。虽经检察机关依法监督予以纠正，但当事人已被错误拘留30余天。

（一）刑事拘留检察监督存在的主要问题

刑事拘留是严厉性仅次于逮捕的强制措施，目前几乎不受外界监督和制约。检察监督面临知情难、查证难、纠正难等普遍问题，监督成效与聚焦监督主业主责和社会期望存在较大差距。从面上看，刑事拘留检察监督存在的主要问题有：

1.缺少具体可行的监督程序，监督被动性较大。目前对于刑事拘留的监督只有十分原则的规定，检察监督的目标、原则、内容、路径、方式等，都没有明确、具体的操作程序，致使司法实践中监督意识弱化、监督工作茫然，远未形成常态化、制度化监督机制。一些地方尝试改进刑事拘留检察监督，都离不开与公安机关协商会签文件，以求得被监督者支持监督者给自己套“紧箍咒”。

2.主要依赖于审查批捕环节，监督滞后性明显。目前，检察机关对刑事拘留信息的掌握主要依赖于报捕案件。一方面，刑事拘留信息严重滞后，即使错误刑事拘留被发现纠正，当事人往往已经被拘留达7日甚至于30日以上；另一方面，由于监督意识不强监督标准不明，检察官对刑事拘留适用和延长是否得当一般不予仔细审查和评价

3.信息来源狭窄，监督盲区较大。目前，刑事拘留检察监督的信息来源主要在审查批捕中阅卷、开展刑事拘留专项清理活动和当事人控告申诉三个方面。前者不仅严重滞后而且漏掉相当一部分刑事拘留信息，后两者并非常态化机制，与刑事拘留适用的短期限、经常性形成强烈反差，不可能成为有力度的监督途径。大量刑事拘留后未报捕、未移诉案件成为监督盲区。据自贡市检察机关对2014年至2017年刑事拘留适用情况的专项调查，刑事拘留后不报捕不移诉（一般作撤案处理）占24.2%，久侦不决占16.6%。［1］这些案件多数不会进入检察机关的视野,刑事拘留适用及延长是否得当几乎就是“模糊账”。

（二）加强和改进刑事拘留检察监督的实践探索

［案例二］付某通过攀爬入室的方法盗窃一部苹果6手机；几天后又窜入郑某（房东）与徐某（租客）共同居住的室内行窃被挡获。公安机关以多次盗窃为由将刑事拘留延长至30日，并在次日向简阳市人民检察院备案。检察官审查备案表后发现疑点，及时到办案单位核实调查，认为付某除上述两起盗窃外无其它涉罪行为，不符合“多次作案”延拘至30日的法定事由，建议立即将案件提请审查逮捕，并对延拘不当发出了《纠正违法通知书》。

近两年来，四川省简阳市人民检察院按照上级院安排和实际需要，开展了改进刑事拘留检察监督的实践探索。与市公安局会商并联合印发了《关于开展刑事拘留检察监督工作的实施办法》（以下简称《办法》），从而把刑事拘留检察监督作为一项“专门监督”工作提到了前所未有的高度，初步建立了检、公协调机制，重点解决了以下问题：

1.强化了监督共识。在缺乏顶层设计的情况下，检、公达成共识是监督工作创新开展的基础。简阳市人民检察院既注重依法履职、强化监督，又注意增进理解、消除隔阂，多次通过座谈会、联席会、推进会等方式，与公安中层以上干部进行深入、广泛沟通，逐步达成了共识：开展刑事拘留检察监督不是对侦查人员“找毛病”“挑骨头”，而是共同促进依法办案，从而尽量消除抵触情绪，由检察机关“一头热”变为两家配合抓。《办法》明确了检察院对适用、延长、变更、撤销刑事拘留措施进行监督。

2.疏通了信息渠道。及时、全面掌握刑事拘留适用信息是突破传统监督瓶颈的关键。目前，简阳市人民检察院除了传统办案渠道外，还运用信息化建设成果较好地解决了刑事拘留信息严重滞后和局限的瓶颈。一是在公安机关法制部门配备检察专用电脑，与警务综合平台联网，赋予检察院进入警务综合平台的权限，可以查询、统计、分析刑事拘留适用的第一手信息；二是建立重点情形案件刑事拘留适用备案机制，对延拘至30日、刑事拘留后取保或撤案等几类案件，办案部门在决定后24小时内，填写电子式《适用（延长）刑事拘留备案表》和《刑事拘留后变更（撤销案件）备案表》，通过网络传输至法制部门，转送检察院备案。

3.建立了监督机制。一是落实监督专人。检察院侦查监督科明确1名副科长和1名检察官，适当减少办案量，把更多精力用于办理监督事宜；公安局法制部门明确2名人员，负责加强刑事拘留适用审查、备案表传送、落实监督意见。二是明确监督方法。检察院对于刑事拘留中发现的问题，根据严重程度分别采取《纠正违法通知书》《检察意见书》《检察建议书》《情况通报》（一般倾向性问题，不针对个案）予以监督纠正，同时说明依据和理由；公安机关接到监督文书后，应当立即进行调查核实，并及时回复检察院。三是明确监督责任。《办法》规定将刑事拘留检察监督的情况纳入对干警执法办案考核。

二、刑事拘留检察监督的困惑与难点解析

简阳市人民检察院对刑事拘留检察监督的探索虽然有了一个开端，但离成熟的监督体系还有较大差距。除简阳院外，成都市武侯区院、新津县院、高新区院等分别开展刑事拘留检察监督试点工作。各院试点情况大同小异，但由于缺少顶层设计，都离不开与监督对象“协商监督”这一基本套路，使监督者缺少底气、超脱和坚韧；此外，刑事拘留检察监督的价值目标、重点选择，监督的信息、时点，监督机制的有效构建、运行等等，在理论上、实践中都还有不少困惑和难点需要厘清、解决。

（一）刑事拘留检察监督的价值目标

刑事拘留检察监督的具体实施，必须综合考虑合法性、必要性和可行性，这就需要研究在现有法律框架下，监督工作的价值取舍，以及急需解决且能够解决哪些问题？只有厘清思路，才能找准刑事拘留检察监督的着力点和落脚点。

我们认为，刑事拘留检察监督理想的价值目标是：遏制和解决刑事拘留适用中的突出问题，实现保障侦查与保障人权相统一，前移防范冤假错案关口。但是，适用和监督是一对矛盾统一体，保障侦查与保障人权的统一，不仅是适用者和监督者共同作用的结果，而且要达到相对平衡的程度，避免严重偏向某一方的情形普遍化、常态化。这样理解并不是要降低监督工作的权威和成效，而是基于案件情况的复杂性、刑事拘留适用和监督的非标准性、适用者和监督者认知的差异性及能力的有限性，回归监督理性。换句话说，公安机关不可能精准适用刑事拘留，检察机关也不可能精准监督或通过监督达到精准适用刑事拘留；只能抓住违法和侵犯人权中的突出问题予以监督解决，而容忍一定程度的“偏差”，如同审判监督（畸轻畸重可以抗诉，偏轻偏重则容忍）一样，不可能把判决监督到精准的程度。如果把追求“精准”适用作为监督目标，则只会适得其反。

（二）刑事拘留检察监督中的几个关系

基于检察监督的价值目标，需要厘清和处理好以下关系：

1.保障侦查与保障人权。惩罚犯罪和保障人权是刑事诉讼目的不可分割的两个方面。尊重和保障人权是我国宪法确定的重要原则，也是现代刑事司法理念的核心价值；检察机关的法律监督就是人权保障机制和权利救济机制的组成部分。［2］从适用和监督这对矛盾统一体来看，公安适用刑事拘留首先会从自身工作出发，保障侦查需要；而检察监督则应着眼于保障人权防止刑事拘留滥用，如此形成制衡。也就是说，刑事拘留检察监督的主要任务是发现和纠正严重侵犯人权的情形，即不当刑事拘留、不当延拘（至30日）；而对可以刑事拘留（延拘）而没有刑事拘留（延拘）的，一般不纳入监督范围（除非达到严重破坏诉讼程序的程度）。这既符合监督的价值目标便于实务操作，又符合刑事诉讼法规定的“可以拘留”“可以延长”而不是“应当”。［3］检察机关在着眼于保障人权实施监督行为时，注意掌握分寸、策略和方式，不干扰侦查权、刑事拘留权的正当行使，就是对侦查活动的依法保障。

2.合法性监督与合理性监督。合理性（必要性）比合法性具有更高的要求和判断难度。我们认为，刑事拘留检察监督主要是合法性监督，违法适用或违法延长属于监督范围，但可以兼顾对合理性的引导，确有特殊情况严重不合理的，可以提出引导意见、建议。有人主张检察机关要对刑事拘留适用或延长是否合理实施监督，甚至主张对刑事拘留开展羁押必要性审查。我们认为，这既缺少法律依据也难以行得通。首先，法律赋予的侦查监督权是对“侦查活动是否合法实行监督”，“有违法情形的,应当及时提出纠正意见”，［4］合理性监督显然超越了法律的授权，而且可能因“指责”过多形成对侦查权的重大干扰，引起反感；其次，合理性没有明确标准，其判断的难度远远大于合法性，检察官也是人不是神，凭什么你说不合理就是不合理？最后，刑事拘留适用的紧急性、临时性、证据不充分性，决定了侦查机关应当具有较大的自由裁量权，如果限制太严、太死有违立法初衷，这与逮捕必要性的评估根本不同。

3.形式（程序）监督与实体监督。在执法日趋规范的大环境下，刑事拘留程序上严重侵犯人权的情形较少发生。因此，我们认为，刑事拘留检察监督主要是实体监督，即对是否符合刑事诉讼法规定的适用条件或延拘（至30日）条件进行审查和评价；其次是对刑事诉讼法明确规定的必经程序，如出示拘留证、立即送达看守所羁押、限时讯问和告知亲属等，也应当审查和评价，这些程序同样关系到人权保障。至于公安机关内部呈报、审批手续等形式上不完善、不规范的，一般不予专门监督，因为难以用“违法”来评价。

（三）刑事拘留检察监督的重点选择

刑事拘留适用面广量大，逐案全部审查、监督，企图解决大大小小所有问题，既不可能也不必要，必须有所为有所不为。检察机关只有把有限的人力、精力、能力、时间，聚焦到少数重点事项上，才能既解决突出问题，又不干扰刑事拘留权、侦查权正当行使，实现监督的价值目标。我们认为，监督重点要围绕防止、发现和纠正严重侵犯人权、严重破坏诉讼程序来选择和确定。这与最高人民检察院关于“纠违”的有关精神是一致的。［5］综合比较各地开展工作的情况，我们认为，刑事拘留检察监督的重点包括：（1）没有法定事由不应当刑事拘留而刑事拘留。这是侵犯人权最严重的情形，理应作为监督和纠违的重点。如前述案例一对A、B的刑事拘留。（2）虽有一定法定事由刑事拘留，但已经或应当很快查明不构成犯罪或者依法不需要追究刑事责任，仍然不撤销刑事拘留甚至延拘至30日。［6］如前述案例一对C、D延拘至30日报捕。（3）没有法定事由或法定事由认识错误而延拘至30日。如前述案例二，将付某一次在同一户内盗窃房东和租客，认定为2次属于认识错误，对其延拘至30日，既是违法又降低了诉讼效率，也是监督和纠违的重点。此外，延拘1至4日，由于“特殊情况”难以掌握判断，且时间很短，只要不属于第一种情形，可以不予监督；符合法定延拘至30日事由，但确实没有延拘必要性的，可以建议或督促公安机关尽快报捕、取保或移送起诉，但不能纠违，因为不违法。（4）刑事拘留后未报捕、未移诉而撤案，或者变为取保候审不了了之。这些案件往往不进入检察机关的视野，属于“漏斗”案件，容易“藏匿”问题。检察监督的主要任务是堵塞“漏斗”，发现和纠正不当刑事拘留（延拘）或有罪不究。（5）违反法律规定的刑事拘留执行程序导致较严重不良后果。如没有立即送看守所羁押致犯罪嫌疑人逃跑、自杀，没有限时讯问致错误羁押延长，等等。

（四）刑事拘留检察监督的信息来源及监督时态

1.信息来源路径优化。在传统办案模式下，刑事拘留信息来源成为检察监督的制约瓶颈。突破瓶颈，必须创新信息来源常态化机制，解决及时性、全面性、针对性（重点刑事拘留信息）、有效性问题。

从试点单位看，普遍与公安机关会签了文件，实现了信息来源共享，可以利用警务综合平台查询刑事拘留适用的总体情况，一定程度上解决了及时性、全面性难题。但是，平台信息量大、简单，如前述案例一、案例二的延拘事由分别为“结伙作案”“多次作案”，根本不可能从中发现刑事拘留适用、延长有无不当，没有解决针对性和有效性问题，仍然不能满足刑事拘留检察监督的需要。

简阳市人民检察院试点的重点情形案件备案制较好地满足了信息来源的及时性、针对性和有效性，优势明显。一是抓住了监督重点，着力于解决刑事拘留适用和延长中的突出问题。而有人主张的全部备案，我们认为既无必要也不可能。二是充实了信息含量，备案表填写的简要案情和刑事拘留适用、延长、变更或撤销事由比平台更具体、详细，检察官能够更有效的了解并作出初步判断。三是公安机关在决定后24小时内报备案，使有效监督从严重滞后提前到“准同步”，便于及时发现和纠正违法刑事拘留、延拘。四是消除了监督盲区，将刑事拘留后未报捕、移诉而变更、撤销的案件，纳入了监督视野。五是检、公增加的工作量可以接受。重点情形案件数量约占刑事拘留量的一半左右，格式化、电子化备案表填写和传送相对容易。六是在现行法律框架下既不干扰刑事拘留权行使又优化了监督路径，只要最高人民检察院和公安部会商同意，就没有法律障碍，可以成为常态化监督机制。

2.监督时态体系优化。传统监督时态最早的环节就是审查批捕，严重滞后是固有的缺陷，优点是监督信息比较充分、完整。为此，有人主张改为事前监督或同步监督，通过提前介入或司法审查确保监督到位。我们认为，这既缺少法律依据，又没有必要性、可行性。现有法律框架下，事后监督仍然是基本的日常监督时态。如果再做细分，可以把平台查询和备案制叫“准同步”监督，把批捕环节叫事中监督（刑事拘留执行中），把刑事拘留后未报捕而撤销、变更叫事后监督，则形成了较为优化的监督时态体系，基本能够满足监督的需要。

三、刑事拘留检察监督的改进与完善路径

（一）强化监督理念

加强和改进刑事拘留检察监督，是检察机关的法定职责，既要敢于担当，又要坚守底线。针对当前的实际情况，按照“强弱项、补短板、重自强” 的要求，［7］我们认为需要强化、践行三个理念。

1.依法监督理念。刑事拘留检察监督是国家权力，必须遵循法定职能必须为、法无授权不可为的基本原理。依法监督主要包括两个方面：首先，检察机关加强刑事拘留检察监督是履行法定职责。不监督是失职，监督不力是懈怠，有效监督是本分，从而增强监督自信、自觉。其次，刑事拘留检察监督的内容、手段等都应当依法进行，不越权、不越位、不违法。

2.有限监督理念。坚持有所为有所不为，取大舍小，取重舍轻，着眼于突出问题，着力于重点情形，不纠缠于细枝末节，不吹毛求疵这也指责那也不对。

3.理性监督理念。张军检察长强调：“决不能有监督就高人一等的想法；要树立双赢多赢共赢监督理念。”［8］监督与被监督只是一种制度设计，没有身份高低地位高低之分，也不代表水平高低，双方职责不同但目标一致；监督工作的开展不得干扰刑事拘留权正常行使；实施监督要注意策略和方式，坚持刚柔并济，主要对严重违法行为“亮剑”；检察机关通过依法正确履职维护公平正义，但不是公平正义的化身，更不可能天然正确，既要防止刑事拘留权滥用又要防止滥用监督权。［9］

（二）提升备案制成效

备案制较好地提供了重点监督对象和基本案情、刑事拘留和延拘及变更、撤销事由，但为了减少侦查人员的麻烦，不能要求提供详细信息。因此，审查备案表有助于发现疑点，但还难以满足“判断”的需要。如前述案例二，如果简要列出作案的时间、地点，则可显露疑点，但判断依据尚需进一步查明。因此，有必要建立备案审查机制。重点在三个方面：一是警务综合平台查询与备案相核对，可以发现侦查机关备案是否有遗漏，如果有遗漏及时督促备案，确保该备全备。二是备案审查与案件审查相结合，在收到备案表后，检察机关可以安排人员到办案单位查询较详细的案件情况，判断刑事拘留、延拘及变更、撤销是否合法、得当。备案较少的，可以逐案审查；备案较多的，可以重点审查或抽查。三是对备案审查实施案件化管理，由员额制检察官和助理检察员轮流负责，审核责任限期落实到人，计算工作量，纳入绩效考核。

（三）完善多层次监督体系

实施刑事拘留检察监督应当保持理性和谦抑，采用与不同程度问题相对应的、刚柔并济的多层次监督手段和方式。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第569条规定：“对于情节较轻的违法情形,以口头方式提出纠正意见；对于情节较重的违法情形,应当报请检察长批准后,向公安机关发出纠正违法通知书。”此外，简阳市人民检察院还设置了检察意见、检察建议、情况通报、分析报告等柔性监督方式，分别针对确定的较轻违法、一般倾向性问题和工作不到位问题（如备案不全、不回复监督事项）实施监督或督促。

（四）完善监督成效评估体系

正确认识和评估监督成效，不仅有助于保持监督理性、提升监督自信，而且有助于将监督模式从矫正型向预防型转变。纠违无疑是监督成效的直接体现和重要指标，但这只是“矫正型”成效之一，没有体现因加强监督而引发的公安机关自身警觉、谨慎、加强内控而产生的“预防型”成效。监督是一把悬着的剑，当没有剑时，人们会更任性；当明知有剑时，人们会更循规蹈矩。这是人的通性。事实上，预防违法比纠正违法总是更有价值，外部的检察监督压力转化为侦查机关加强内部控制的动力，无疑是更重要的成效。为此，我们认为，需要完善评估指标体系，刑事拘留检察监督成效才能显现：一是针对问题发出的各种文书及纠正、整改相关问题的数量，体现刑事拘留检察监督的直接效果；二是通过检察监督促使公安机关自身加强把关后，更加规范适用刑事拘留措施，导致立案后刑事拘留适用率下降、刑事拘留后延拘至30日比率下降、刑事拘留后撤案率下降、刑事拘留后转捕率上升等，这些数据表明不当刑事拘留和不当延拘减少，是刑事拘留检察监督引发公安内控共振的成效。

四、刑事拘留检察监督的展望与建议

（一）加快顶层设计

各地单打独斗的“协商监督”具有天然缺陷，必须通过顶层设计予以解决。我们认为，在现有法律框架下，建议最高人民检察院借鉴立案监督的路子，［10］向全国人大常委会、中央政法委作专题报告，并在高层的主持或支持下会商公安部，联合制定《关于刑事拘留检察监督有关问题的规定》，弥补立法的不足，细化刑事拘留检察监督的适用规则，使刑事拘留检察监督从各自为阵的摸着石头过河，走向规范化、常态化，更具有现实操作性。

（二）提升刑事拘留检察监督信息化水平

在前述顶层设计的基础上，检、公联动、联网打造“互联网＋侦查监督”智慧信息系统，实现案件信息、刑事拘留动态信息、重点情形备案表等内容，全面、及时、直接进入检察监督视野，并利用智能分析手段进行监督信息筛选、提示、预警，从而由传统的“书面审查”“实地核实”，转变为“电子审查”为主。这必将使刑事拘留检察监督更加便捷、准确、有效。

（三）强化当事人制约机制

对刑事拘留加强检察监督是权力制衡的重要方面，但还需要强化当事人制约和救济的另一方面。当事人是错误刑事拘留的直接受害人和利害关系人，不仅导致阶段性失去人生自由，而且可能带来精神、名誉、经济的损害。因此，应当赋予和保障他们获得国家补偿和精神抚慰的权利，从而对公安机关刑事拘留权形成更有力的反向制约。不可否认，办案的复杂性和刑事拘留适用的特殊性，有时出错是难以避免的。但这不应成为国家机关理直气壮侵犯公民合法权利的免责依据。作为国家机关及其工作人员，应当牢固树立惩治犯罪与保障人权并重理念，摒弃惩治犯罪事大、侵犯人权事小的偏见：一是在宣布刑事拘留时，告知当事人及近亲属有申诉、申请变更等权利；二是对确属错误刑事拘留的当事人，书面告知有权依法申请国家赔偿。当然，这仅限于没有任何法定事由被错误刑事拘留的情形。这样做，能够更有力地警示公权不能“太任性”，也彰显国家对人权的尊重和保障，有利于树立法治权威。

注释：

［1］参见2017年9月四川省自贡市《信息化背景下的侦查活动监督论坛资料汇编》。

［2］参见孙谦：《新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能》，《检察日报》2018年11月3日。

［3］《刑事诉讼法》第82条规定：“公安机关对于现行犯或者重大嫌疑分子，如果有下列情形之一的，可以先行拘留”；第91条第2款：“对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准（逮捕）的时间可以延长至30日。”

［4］参见《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第564条、第569条。

［5］最高人民检察院原侦查监督厅《关于进一步规范书面纠正违法适用工作的通知》中明确：“判断侦查违法行为是否达到性质恶劣、情节严重的程度，主要看违法行为是否严重侵害当事人及其辩护人、诉讼代理人的人身权利、财产权利或者诉讼权利，是否严重破坏诉讼程序、妨害刑事诉讼依法公正进行。”

［6］《刑事诉讼法》第86条规定：“公安机关对被拘留的人，应当在拘留后的24小时以内进行讯问。在发现不应当拘留的时候，必须立即释放，发给释放证明。”

［7］郑赫南、闫晶晶、姜洪：《首席大检察官释放哪些创新发展信号——张军检察长在大检察官研讨班上的讲话解读》，《检察日报》2018年7月26日。

［8］同前注［7］。

［9］同前注［2］。

［10］2010年，最高人民检察院、公安部联合印发了《关于刑事立案监督有关问题的规定》，不仅使立案监督具备了较细的操作规程，而且从单向监督应当立案而不立案，完善为包括不应当立案而立案的双向监督。