行政公益诉讼起诉条件制度的完善路径浅析

2019-01-26郭一星孟一姝周江涛

中共济南市委党校学报 2019年5期

郭一星孟一姝周江涛吴靖

2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会作出了修改《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的决定，从法律层面上确立了检察机关提起行政公益诉讼的职能。至此，我国行政公益诉讼制度完成了从理论研讨到试点探索，再到正式进入法律实践的过程。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼司法解释》）。《公益诉讼司法解释》完善了检察行政公益诉讼案件的办理程序、检察机关的诉讼权利义务等内容，为办理行政公益诉讼案件提供了相对具体、统一的指引，对于实践层面存在的问题，“两高”坚持求同存异、协同推进的原则，但也选择性的回避了实践中已经出现的问题和分歧。行政公益诉讼起诉条件的认识分歧尤为突出，有必要结合具体案例深入分析，尽早形成共识，逐步推动相关制度完善。

一、行政公益诉讼起诉条件的审查判断

检察机关提起行政公益诉讼的法理基础是基于客观诉讼构造的公益诉讼人理论，尽管与行政行为的相对人、行政行为的相关人即利害关系人提起的普通行政诉讼均遵循行政诉讼的一般原理及法律规定，但也存在显著的差异，在起诉条件的法律设定上不尽相同。

（一）关于受案范围问题

与普通行政诉讼的受案范围不同，行政公益诉讼的受案范围具有特殊性，仅限于法律规定的特定领域。实践中，需要特别注意行政合同与民事合同的界定。行政机关履行民事合同的行为不涉及监督管理职责，即便造成国有财产损失，也不存在提起行政公益诉讼的余地。而行政机关履行行政合同的行为则应纳入行政公益诉讼的视野（主要涉及国有财产保护、国有土地使用权出让领域）。

（二）关于起诉节点问题

对诉前程序没有达到应有效果，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的判断。实践中，针对恢复植被、平整土地、治理污染等工作，可能受冰雪覆盖、施工条件不成熟、工期漫长等客观原因限制，检察机关提出检察建议后，有的行政机关客观上无法在两个月内完成恢复治理，但明确回复检察机关将采取整改措施，有详细的计划和目标的，检察机关应当对方案的可行性进行审查，必要时可咨询专家意见。认为方案切实可行的，一般暂时不提起公益诉讼，但必须做好跟踪监督，防止敷衍应付，在条件成熟时还可以提起公益诉讼；认为方案缺乏操作性、可行性或实际进展缓慢、措施乏力，只是敷衍应付之举的，可以提起行政公益诉讼。

值得注意的是，对于行为人的某些违法行为，除由法院判处刑事处罚外，还应由行政机关处以行政处罚。例如，对于违法占用耕地建房构成犯罪的行为人，仅对其处以刑事处罚并不能使受到破坏的耕地恢复原状，为此国土资源主管部门还应责令其限期拆除违法建筑并恢复土地原状，否则，便属于怠于履行职责，[1]检察机关可以据此提出行政公益诉讼。

（三）关于具体的诉讼请求问题

《行诉法解释》第68条对“有具体的诉讼请求”作出了列举式的解释，其中需要特别注意的是“请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”一项。因此，检察机关在提出行政公益诉讼时，应当遵循“一事一诉”原则，根据不同的行政行为分别提出诉讼。[2]否则，如果检察机关基于节约司法资源考虑，针对多个同类行政行为笼统地提出诉讼请求，有可能会被法院认定为诉讼请求不具体而裁定驳回起诉。由于行政公益诉讼属新生事物，法院在审理相关案件时难免出现一定的认识偏差。

二、行政诉讼起诉条件制度存在的问题

现行《行政诉讼法》在保障诉权行使的正当性方面，其制度设计主要是关于起诉条件的规制，不符合起诉条件的，认定为起诉不合法，或不予立案或驳回起诉。从《行政诉讼法》第49条的规定来看，法定的起诉条件包括原告资格、被告资格、诉讼请求、事实依据、受案范围、管辖六个方面的内容。除此以外，对于起诉的消极条件如不属于重复起诉、未超过法定的起诉期限，均未在该条中统一作出规定。

（一）起诉条件在行政诉讼法规范体系中的地位值得商榷

《行政诉讼法》共有九章内容，起诉和受理作为独立一章居于第六章，前五章分别是总则、受案范围、管辖、诉讼参加人和证据部分。民事诉讼法和修订前的《行政诉讼法》也是如此的结构安排，以至于司法解释在总体的结构安排上也是沿用了同样的体例。由于《行政诉讼法》没有设置诉讼要件制度，与诉讼要件大体相同的内容都被视为起诉的要件。即使单纯从起诉条件的设置来看，这样的安排也至少存在以下问题：一是有违先总后分的基本要求。起诉条件决定诉讼是否符合法定的受理条件，是诉讼程序启动之初最先需要考虑的问题，不应当安排在受案范围、管辖、诉讼参加人、证据部分之后。二是混淆了起诉条件与其具体内容之间的关系。受案范围虽然决定司法审查的边界，将其作为单独的一章也无可厚非，但它只是起诉条件的一项内容，从功能上来说与其他起诉条件并没有质的区别。将受案范围作为第二章，而将起诉条件作为第六章，割裂了整体和部分之间的关系。同理，起诉条件本身就涵盖了管辖、诉讼参加人和证据部分的相关内容，不应当安排在这些内容之后。更好的选择应当是，在对起诉条件作出总体规定之后，再安排起诉条件所涉及的相应具体内容。三是有悖公众的认知习惯和立法习惯。先总后分、由整体到个体是人类认识事物的基本规律，也是通常的立法技术。《行政诉讼法》一反常规，除在第二章规定受案范围以外，还在第四章规定原告资格和被告资格，在第六章起诉条件条款之前规定起诉期限，显得较为杂乱和无序，难以从整体上有效把握各个起诉条件之间的内在关联性，加剧了公众对本就复杂的起诉条件的认知迷茫。

（二）起诉条件之间的内在逻辑不明

受案范围、原告资格、被告资格、请求权基础、起诉期限是行政诉讼起诉条件的核心内容，这些起诉条件之间应当存在一个基本的逻辑顺序，即“受案范围—原告资格—被告资格—请求权基础（具体的诉求和事实依据）—起诉期限”。确定这一逻辑顺序的依据是：首先，对于一个不符合受案范围的起诉，也无须再讨论原告资格、被告资格等问题；其次，在符合受案范围的前提下，首先需要考虑的是原告是否能够提起行政诉讼，之后再考虑被告适格问题。如果不解决原告资格问题，就贸然将被告强制卷入诉讼，显然对被告并不公平；再次，在原、被告都适格的前提下，就需要对原告提起的诉讼请求是否有相应的事实依据或者请求权基础作出判断；最后，起诉期限问题实质上属于被告的抗辩事由，是后置于其他起诉条件的事项。根据行政诉讼起诉条件审查的内在逻辑顺序，在前的条件不符合法定要求时，无须再讨论其后的条件。在前后两个或两个以上条件都不具备的情形下，只能适用位置靠前的条件作出不予立案或驳回起诉的决定，而不能同时适用两个以上的条件，因为这样虽然表面上加强了论证的效果，但实质上却暴露出法官对裁判理由的不自信，从而弱化司法裁判的权威性。

（三）起诉条件审查的标准过高

除了《行政诉讼法》第49条规定的起诉条件外，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉法解释》）、《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉讼权的若干意见》进一步拓宽了起诉条件的范畴，将法院的审查范围延伸至更广。事实上，法院在立案程序中往往同时对起诉要件和诉讼要件进行审查，将诉讼的成立与诉讼的合法性评价混为一谈，常常出现起诉审查标准过高的情况。虽然《行政诉讼法》第51条第1款规定了立案登记制，但由于《行政诉讼法》及其司法解释本身并未将立案登记制的审查标准写入，实践中的“登记立案”需以“符合本法规定的起诉条件”为前提，并未从根本上改变行政诉讼审查起诉条件标准过高的现状。

三、行政诉讼起诉条件审查的优化路径

根据行政诉讼构造的顺序，行政诉讼程序分为起诉要件、诉讼要件以及本案要件审理三阶段。其中，起诉要件是诉讼成立的前提，诉讼要件是诉讼合法的前提，而本案要件则是胜诉的前提。不同审理阶段，需要审查不同的要素，审查的强度也需要进行区分。

（一）对起诉要件的审查

对起诉要件的审查是一种基础性形式审查，只有在符合起诉要件后，法院才会进行诉讼要件和本案要件的审查，其主要存在于立案阶段的审查中，审查内容包括对原被告、诉讼请求、事实理由是否明确等，无需非达到适格，只需满足“明确”。所谓原被告是否明确，是指其身份信息、名称、地址是否明确。诉讼请求明确，是指原告的主张是可辨认的，如要求确认行政行为违法、撤销行政行为等都可视为诉讼请求明确。事实理由明确，是指交代清楚原被告双方之间的争议即可，不要求其必须对诉讼请求形成有效支撑。在此阶段，审查内容应严格限定在《行政诉讼法》第49条规定的范围内，不应再额外增加审查内容。