《英国未来技术移民白皮书》的理念、特点及对中国的启示

2019-01-26吴文峰

中国人民警察大学学报 2019年7期

吴文峰，李琦

(中国人民警察大学，河北廊坊 065000)

中国著名移民法学专家刘国福教授认为，技术移民是指以自身才能为主要条件，离开本人国籍国或常住国，合法地永久或者临时迁徙至另一国家的外国人[1]。美国从1924年就确立了以技术人才身份入境的外国移民法律制度，在1965年又明确区分出科技专业性人才和技术劳动性人才两种不同的技术移民类别。20世纪90年代，老牌移民国家加拿大、新西兰和澳大利亚都完善了本国的技术移民政策，德国、英国、法国等国家也及时推出了最新的技术移民制度。但近几年，英国由于频繁遭遇恐怖袭击以及大量非法移民涌入的现实威胁，渴望脱离欧盟来重新掌控边境和控制移民，利用脱欧这一关键时期及时出台《英国未来技术移民白皮书》，重新强化对技术移民的选择性需求，加强对移民的控制，提高对边境的管控能力。

一、《英国未来技术移民白皮书》的概述

2018年12月英国内政部发布的《英国未来技术移民白皮书》(TheUK’sFutureSkills-basedImmigrationSystem)阐述了英国将如何利用脱欧时刻来引入一个新的、基于技能的移民体系。在这个体系中，工人的技能是最重要的，而不是他们的国籍。英国政府将优先考虑技术移民，以技能为基础的移民政策将确保英国仍然是欧盟乃至国际人才中心，吸引人们在英国充满活力和多样化的社区中工作。英国政府也会借此机会，改革其移民运作体系和程序，运用最新的数字技术，精简和改善对个人和雇主的服务，以便更有效地防止移民欺诈和权利滥用。《英国未来技术移民白皮书》内容丰富，理念新颖，特点突出，对我国移民体系的建立有着重要的参考意义。

二、《英国未来技术移民白皮书》的重要理念

(一)“技能优先、经济优先、无国籍限”理念

从国家政策的角度分析，当今综合国力的竞争就是经济实力的比拼，加快吸引技术人才，争取最快、最大的经济效益，是每个国家移民政策制定时的重要现实考量。《英国未来技术移民白皮书》的出台正是英国政府强化移民的选择，以“技能优先、经济优先、无国籍限”为指导，努力使外国移民为本国经济发展做出最大贡献的同时，最少地分享本国的社会福利。

《英国未来技术移民白皮书》概述中明确提出：非欧洲人不再享有一种移民体系，欧盟公民也不再享有另一种移民体系。未来的体系将以同样的方式适用于所有国籍，欧盟和非欧盟公民都一样，除非有客观依据加以区分。在总建议章节中也提到：英国退出欧盟后，在执行期结束后，英国将终止欧盟实施的现行自由迁移制度，以便英国移民规则适用于欧盟和非欧盟移民，且只适用于基于技能的单一制度，而不是基于个人来自哪里。在第六章中也阐明：英国未来的边境和移民体系将确保英国继续吸引和留住来英国工作并为英国带来重大利益的人，它将建立在人们拥有的技能和才能之上，而不是他们的国籍。

这些建议的提出都反映了在全球化的时代背景下，经济发展会带来移民增多，要本着宽容和开放的态度吸引移民。相反那些保守和排斥的态度必将导致文化冲突和种族主义的产生，进而对国家和社会的正常生活秩序产生负面影响。移民获得目的地国的国籍，能更好地形成移民的自我归属感，能更容易、更快速地融入所在国。《英国未来技术移民白皮书》正是建议英国政府通过法律的形式来反对种族歧视，让入籍移民享有与本地居民平等的权利，享有与当地居民相同的社会福利、工作机会等，进而使不同国籍、不同民族、不同种族的人在居住国都能获得平等的待遇和机会，真正地促进族群认同和社会融合。

(二)“简单、高效、便民”的移民与边境管控系统

《英国未来技术移民白皮书》倡导的技术移民系统将具有数字化、简单化和易于使用的特点。其第九章中提出：未来的英国边境和移民系统将利用最新的数字技术来改善客户体验，提高安全性。未来，所有非英国或爱尔兰公民前往英国旅行前，都需要获得许可，包括电子签证或电子旅行授权。申请将在线进行，如果成功，将获得电子许可，说明个人的移民身份。这一措施将成为英国新的端到端边境和移民体系的基础。航空公司将对旅客进行检查，以便了解此人是否被获准入境前在边境旅行，以及雇主、房东和公共服务机构是否有权评估其入境资格，并与此人离开英国的记录挂钩。英国未来的系统将是对用户友好的，它将更多地利用政府各部门的现有数据，减轻政府对申请人以及那些希望提供就业或学习机会的人的担保负担。对新系统的用户来说，一个潜在的好处是可以提高提交和批准申请的速度。这将有助于鼓励移民和雇主使用该系统并访问英国，政府也能从当前系统的数字化和精简化中受益。例如，使用数字身份将消除更新个人生物识别居留卡的成本。

英国政府已经积极着手实施与内政部、英国税务海关总署、英国就业和养老金部门共享就业、福利和移民记录数据。同时，英国为了保持在吸引国际人才方面的竞争优势，政府已经承诺利用网络数字技术尽量缩短聘用技术移民所需时间，并力争在三周内办理完绝大多数工作签证，进而实现让“数据多跑路、人才少跑腿”的目标。

2018年4月，英国内政部推出了一项新的在线检查服务，使英国雇主能够确认，持有生物识别居留许可证或生物识别居留卡的非欧洲经济区国民，目前是否有权在英国工作，以及他们是否受到任何限制。从2019年1月开始，英国雇主可以要求在线检查，同时政府正在开发的数字状态检查服务将提供快速和安全的状态验证。

(三)“族群认同与社会融合”的理念

德裔社会学家达伦多夫在论述现代社会冲突时曾经指出，虽然排斥他者的态度、措施和规定都是违背公民社会基本原则的，但是“只要公民社会仍然局限在民族的边界之内，它就必然与排他的态度、措施和规则相结合”[2]。纵观世界各国的移民政策，都或多或少地反映出那种与生俱来的民族排他性情感，大多数国家在对外来移民的选择和接纳中表现得较为含蓄，所以“族群认同与社会融合”这一理念在移民体系的建设中就显得十分重要。

《英国未来技术移民白皮书》第八章中提出：移民必须学会说和理解英国的语言，并充分利用英语来成为英国社区的一员。随着英国离开欧盟，这一点只会变得更加重要。人们必须团结起来成为一个整体，消除一切障碍，与广泛的利益攸关方合作，包括社区、志愿组织和宗教组织。

语言和文化在移民融合和迁入社会的进程中发挥着关键性作用，所以，欧盟通过制定相应的移民政策，使不同文化能够融合在一起并被承认与接受，让不同民族、种族的人享有相同的机会和政治权利，在心理上促进移民对移居国家的社会产生归属感，最终实现移民对移居国主体社会的政治、经济和社会生活平等的和充分的参与[3]。

三、《英国未来技术移民白皮书》的特点

(一)鲜明的反恐时代特点

如果说自1989年柏林墙倒塌、苏联解体，20世纪最后十年洋溢在西方各国的是一片得意与乐观情绪的话，那么，“9·11”事件无疑如当头棒喝，令那些依然陶醉在冷战胜利狂欢中的西方政治家们顿时惊诧莫名。取而代之的，是“一种无法辨认、多重向度的恐惧”。而且，这种恐惧在“移民，种族，贫困，福利，犯罪，丧失工作，税金，威胁”等一系列符号下被架构出来，提供一种可兹辨认的标的，界定出一种“他们”和“我们”的对立，并使许多坚信需要一定程度种族主义和排外主义的领导们从中获利[4]。

近年来英国发生的恐怖袭击事件和未遂恐袭事件大都与移民或移民后裔有关，因此，英国政府在反恐背景下加强了对非法移民的打击力度，可以说对于英国政府来说，打击非法移民已经成为仅次于反恐的第二大任务。然而，这些恐袭事件的领导者和参与者大都是合法移民，甚至是已入籍或在当地土生土长的合法公民。《英国未来技术移民白皮书》正是体现出英国移民政策加大了对移民文化、种族、宗教因素的考量力度。

在《英国未来技术移民白皮书》第四章《安全顺畅的英国边境管制》中的第12条指出：实施期结束后，英国《关于拒绝入境、允许留境和驱逐出境的移民规则》将适用于所有进入英国的人。这将增强英国根据欧盟公民的行为、前科或被认为对英国构成威胁的人而拒绝其入境或驱逐他们的能力。这将确保英国采用一致的门槛来防止那些对英国社区构成危险的人越过边界。此条款重点强调了：在英国脱离欧盟和自由移动结束后，政府将重新控制英国的边境，努力改善合法游客的入境体验，并加强安全措施，以保护英国免受威胁。在英国未来的制度下，每个人(除了英国和爱尔兰人)都需要获准前往英国的许可，以便政府能知道谁想来到英国，为了什么目的来，进而去防止犯罪和预防进入英国的威胁。这些都表明英国未来移民体系建设，将更加注重边境一线管控，严防恐怖分子进入英国本土境内。

(二)紧迫的现实需求特点

《英国未来技术移民白皮书》第六章第26条规定，英国目前保留一份短缺职业清单，该清单优先考虑在当前高技术路线上限范围内的个人，如果移民从事短缺职业，该清单将免除他们定居所需的最低工资门槛。英国政府已要求移民咨询委员会审查短缺职业清单。苏格兰已经制定一份独立的短缺职业清单，政府也会邀请移民咨询委员会为北爱尔兰编制一份这样的清单，并考虑短缺职业清单的组成对于威尔士是否适用。

此外，英国政府会根据现行体系及时调整引进路线，以便满足其他方面人才的现实需求。(1)创新者。英国政府在2019年春季推出一条新的创业签证路线，面向那些处于职业生涯早期、具有创新商业理念和想要在英国扩展业务的有经验的商业人士，以便他们可以顺利地进入创新者路线。(2)特殊人才。为希望在英国工作并在创意、艺术和人文、科学、研究和工程以及数字技术领域有高技能的人才提供一条灵活的路径。(3)投资者。面向那些为英国做出重大经济贡献的人。(4)其他临时工人。除了新的临时短期劳工路线外，英国政府会继续开放其他临时路线，例如青少年流动计划、运动员路线和为创意界人士及慈善工作者而设的路线。

(三)多方协作与科学调研的特点

移民治理对于整个欧盟来讲需要考虑内部安全和外部边界控制问题以及公正、自由、反恐等问题，对于英国来讲需要各个参与者、不同地区共同努力。《英国未来技术移民白皮书》正是表达了英国政府愿与境内私营企业、公共和志愿部门、雇主以及行业代表就移民治理问题开展对话、协商与合作的态度。

在《英国未来技术移民白皮书》概述中明确了：政府要与英国各行各业的企业接触，听取他们希望未来体系享有什么优先权、有什么关注点和想法。政府的决心是确保未来的体系是高效的并能满足用户需求的，政府将继续与全英国广泛的利益相关方进行接触。

四、对我国未来移民体系建设的启示

欧洲国家，特别是英国、法国这些传统意义上的欧洲民族国家的“选择性的技术移民政策”，对于中国这样的传统意义上的民族国家，更具有直接的借鉴意义[1]。

(一)明确技术移民管理之定位

我国在技术移民制度的探索与应用方面与世界其他国家情况类似，无非就是想通过引进外籍技术人才来促进本国的经济发展与技术创新。同时我们也必须清醒地认识到，与国外发达国家人口老龄化现象严重、技术岗位人员后继乏力相比较，我国当前与今后相当长的一段时期内人力资源的供给依旧是充足的。因此，我国不应把建立技术移民制度的重点仅仅放在如何去弥补某些低技能岗位的空缺或者只是针对重点稀缺行业引进外籍高技术人才，更是要运用技术移民制度为外籍人才提供一个发展平台和一种权益保障，通过发挥技术人才在经济发展中的功能和作用，缩短与发达国家之间在高级技术、先进知识和管理水平方面的差距，进而加大我国在国际人才市场中的竞争力。我国“人才强国”战略的提出、《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》的颁布、“千人计划”的出台，都表明了在全球化背景下我国要全面推动经济转型与发展。

技术移民制度的探索，首先，要突出技术、知识导向，争取引进和利用更多符合经济发展需要的优秀外籍人才。其次，要突出便利的特点，在遵守相关法律、维护国家权益、保障基本国民安全的基础上，尽可能为外籍技术人才在出入境方面提供便利和减少来华工作期间的困难，为技术移民打造有归属感的生活环境与事业环境。再次，要完善技术移民辅导措施，强化移民前辅导，提升移民机关的业务管理水平，全面保障技术移民的权益。最后，要构建多元文化共存的社会环境，培养“多元尊重”的价值观，促进社会融合与族群认同。

(二)构建技术移民“渔网理论”体系

《英国未来技术移民白皮书》的核心是技能优先原则。现实生活中，引进技术移民就好比渔民捕鱼，要想捕到大鱼，就必须把渔网的网目编织得又大又牢固。渔网由经线、纬线、网结、网目、网坠五部分构成，它有捕捞功能和过滤功能，在对外引进技术人才方面，“渔网理论”也有留住外籍人才和过滤筛选人员的功能。

1．经线

经线要纵向到底，制定良好的引进外籍人才制度以及构建顺畅的指挥领导体系。

必须要有合理、全面、通畅的外籍人才引进体系，配合以强有力的从上到下的领导机构，才能切实加大对外籍人才的引进力度，从而使外籍人才敢于、愿意来华，并带动身边的技术人才一同来华。只有充分发挥“渔网理论”从上至下一盘棋、一张网的垂直指挥领导体系，加大实施更优惠利好的外籍技术人才引进措施与制度，这张吸引和留住人才的“大网”，才能留住人、拴住心。

同时，我国应设立专门的国家移民咨询服务机构，以一种机构和社会组织的形式，从企业、民间、社会的角度为政府就移民问题做好建议、咨询、调研、协商、服务工作。其次，专门针对外国人建立专业的人力资源市场，提供相应的职业介绍、咨询与雇佣信息等服务。加快推进相应的中介机构规范化发展，开拓吸引海外技术人才的渠道，广泛吸收世界级的优秀人才。最后，完善相应的外籍人才资源公共服务平台，为外籍人才来华就业提供便捷、高效、透明的一站式服务。

2．纬线

纬线要横向到边，各引进外籍人才的具体部门，横向结合，一同发力，关联好、配合好引进人才这张“大网”的打开与收紧。

世界各国对技术人才的引进工作都非常重视，我国要想在竞争中取得胜利，必须用好这张“网”，充分发挥全国各科研单位、机构、企事业等部门的横向连接与配合，打破部门间的利益壁垒，从全国一盘棋的角度来做好引进外籍人才的工作。人才来得多了，各部门配合、关联着收一收“网”口，人才来得少了，各部门结合、横向地开一开“网”口，时刻确保能“网”住、留住需要的外籍技术人才。

此外，中国国内的著名大学、高校对留住外籍留学生、外籍交换生，特别是那些品学兼优和科研能力强的学生，也有着义不容辞的责任，这些高校也需配合国家做好外籍留学生人才的引进工作。

3．网目

网目要大小可调，确保“网目”的大小能恰到好处地起到过滤、吸引、留住外籍高技术人才、重点急需人才的作用。

一张网捕鱼的大小就取决于网目的大小，对于外籍高技术人才、重点急需人才，我们必须及时地调整“网目”的大小，做到张弛有度、整体联动，尽全力收紧这张“网”，留住、拴住这些人才。对于那些鱼目混珠，想借助利好措施或有其他企图的外籍人员，我们这张“网”，就要及时缩小“网目”的大小，切实过滤掉这些不需要的外籍人员，从而保证国家利益的最大化。我国签证的签发机关与入境口岸的边境检查站，就发挥着“网目”的过滤作用。

4．网结

网络要稳定牢固，良好的指挥领导体系、优惠利好的吸引外籍人才措施和各具体部门的密切配合，才能保证“网结”的稳定牢固。

国家吸引与引进外籍人才的“大网”，需要上下一盘棋的整体考虑，也需要多部门的联动配合，这样“网结”才能更稳固，这样国家才能把“网”编织得又大、又好、又牢固，切实做到收放自如、硕果满满。

5．网坠

网坠要行动快速，下沉到海外前沿，下沉到驻外机构，扩展到全球各地。

我国驻外机构与使领馆要充分发挥“网坠”的作用，在海外前沿，在世界各地，配合国家需要，及时行动，做好外籍人才的前期寻找与接触工作，为国家引进外籍高技术人才和重点急需人才做好前期准备工作。

(三)完善“中国特色的技术移民”法律政策制度

英国未来技术移民体系强调的是技能优先、不看国籍，我国在借鉴英国经验的同时，也要走出有中国特色的技术移民之路。

首先，国家在加大引进外籍人才的同时，还应做好防止“智力流失”的工作。我国是一个移民大国，自20世纪70年代末改革开放到21世纪第一个10年止，源自中国本土的合法新移民数量总计约550万。如果再加上20世纪70年代从印度支那迁移到世界各地的华裔移民，总计可达600万以上[5]。外迁者不仅有普通劳动者，还有国家的高级知识分子、专业技术人才和技术劳工，如何及时防止“智力流失”和如何在“智力回流”中受益，同样是我国政府制定移民政策的核心所在。

其次，针对“中国特色的技术移民法”立法工作，我国可以利用《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》《中国21世纪议程》等文件提供政策性支持；利用外国人、外国专家出入境等相关制度提供法律性保障；利用成熟的综合国力竞争、引进外籍人才等研究作为理论基础；利用国际人才市场机制和中国特色社会主义市场经济体制作为体制保障；利用相关的外国人居留、就业、出入境和外籍人才资源的数据分析作为统计基础；利用老牌移民国家的技术移民法立法经验作为借鉴基础[1]。

最后，走“中国特色的技术移民之路”，我们可以借鉴《英国未来技术移民白皮书》中的一些经验做法。英国正是把其国际形象、地理环境、民族传统、伦理道德、风俗习惯、宗教规则等因素联系起来一同研究，进而制定出适合英国国情的技术移民体系。我国在制定本国的技术移民法律制度时应参考英国的成功经验，制定出符合我国国情的“中国特色技术移民法”。

(四)建立技术移民“多元融合”保障体系

这里所说的保障，既指引进外籍人才前期的心理保障工作，也指外籍人才引进后在国内的工作、学习、生活方面的保障。

1．文化的认同

从社会学角度来看，外籍人才处于不同于我国的社会环境中，我们必须考虑所引进人才的文化背景，要认同外籍人才的文化差异，要有文化上的认同。要尊重外籍人才的民族文化，要使外籍人才感觉到我国的包容性，要让外籍人才找到归属感，真正实现中国文化与外国文化的融合与互通。

2．不同价值观的认同

考虑到外籍人才的价值观与国内有所不同，所以无论是在前期吸引人才的准备工作中，还是在引进外籍人才的工作中，或是在人才被引进后的保障阶段，我国与外籍人才接触的人员或是各具体引进人才部门的工作人员都必须尊重外籍人才的价值观，只有表现出对于不同价值观的尊重与包容，才能真正拴住心、留住人。

3．不同群体的融合

从社会学角度看，吸收、引进外籍人才，不能单独考虑人才本身，还应考虑其群体、家庭方面的现实需求，可以说引进外籍人才，也是引进外籍家庭、群体。对于国家急需的高技术外籍人才，我国可以在携带家属数量方面考虑实施更为优惠的照顾措施。对于外籍人才后期的衣食住行等各个方面，必须考虑不同群体的融合问题，保证让外籍人才感受到群体认同感与归属感，打造出拴心留人的环境，最终实现融入中国社会的目标。