法治视野下人民警察角色定位研究

马 志，朱林聪，文宇琳

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

当前，我国进入改革攻坚克难的关键时期，社会各类矛盾激化。作为维护社会治安和国家稳定的中坚力量，警察应当厘清自身的本质属性和权力职责，在法律赋予的权力和责任之内寻求最佳的角色定位。2016年12月，《中华人民共和国人民警察法(修订草案稿)》(以下简称《人民警察法(修订草案稿)》)向全社会公布；2019年2月1日，《公安机关维护民警执法权威工作规定》正式开始实行。在法治社会和警务改革的背景下，有必要对警察角色定位进行深入分析和研究。根据现行《中华人民共和国人民警察法》(以下简称现行《人民警察法》)的规定，“警察”一词的定义作广义解释，包含公安机关、国家安全机关、监狱、司法、检察等警种。基于当前我国公安机关的本质属性和在政府部门中的权力比重，本文的“人民警察”作狭义解释，主要是指公安机关的人民警察。

一、人民警察角色概述

(一)人民警察角色的定义

马克思指出:“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[1]人总是处于一定的、复杂的社会关系之中，一个人的“角色”反映了主体的客观存在，表现了主体的行为模式和活动形态。“角色”由拉丁语派生而来，最初是指在戏剧、歌剧舞台上演员所饰演的人物，后来人们发现，现实社会和戏剧舞台之间是有内在联系的。美国社会学家乔治·米德提出，“角色”是个人在所有社会关系中具备的身份和行为模式的综合，角色的本质是物质性和社会性，在人类社会活动中具有重要地位和作用。

在社会进程中，警察角色也不断发生着改变，其在社会中的角色直观反映了警察群体的客观存在和行为模式，具有重要的社会意义。权利义务是警察职能的最直观表现，是警察角色的分类依据。但是，警察的职能并非警察角色的本质。多数学者将警察角色本质的争论放在打击犯罪和服务社会上。角色的本质是物质性和社会性，警察角色的本质应当立足于警察机关的阶级属性。警察机关是国家的暴力机关，是国家管理社会和管理人民的重要手段和中介。警察是一个古老的职业，随着国家的诞生而诞生，随着国家的发展而发展。马克思认为，警察是国家机器，警察的政治性证明了警察是国家的暴力性工具。从国家体制与警察历史来看，警察的政治性是警察角色的本质属性。

警察角色理论是西方警察科学的重要组成部分，主要包含警察角色和角色冲突两部分。警察角色在维护国家政权、保护人民生命财产安全等方面具有独特的作用与职能，同时也包含社会大众对警察权力职能的认知、态度和看法，当然也包括警察本身对自己的认知和看法。从社会学角度看，警察是国家的权力机关，国家通过法律赋予其打击违法犯罪、维护社会秩序的“硬拳头”，与此同时，随着现代社会的发展，警察更应具备服务社会、服务人民的“软职能”。所谓的人民警察角色，是指人民警察基于其政治性的本质属性，以法律所赋予的权力责任为内容，以社会期待为参考的执法行为规范与职能模式。

(二)人民警察角色的类型

基于警察角色的属性，警察角色的职能从其政治职能发展和剥离，逐渐演变为打击犯罪和服务社会等多重职能。警察角色的类型体现在各个国家对于警察职能、警察任务、警察作用的规定，直接反映在警察权责的规定。同时，国家的体制和实际情况也决定了这个国家对警察这一职业的职能定位和角色扮演。当前，根据我国法律规定和执法实际，我国警察角色可以分为以下几种类型：

1.政治角色

基于警察角色的政治性，我国现行《人民警察法》第3条规定了人民警察的任务是维护国家社会安全，忠于党和国家。国家通过强制力制定法律法规，合法地授予警察暴力使用权，“国家被认为是暴力适用‘权’的唯一来源。而‘政治’就是指争取分享权力或影响权力分配的努力”[2]。无论是国家，还是作为国家武器的警察的政治性都在占有、影响、控制、垄断这种权力的努力中得以最真切的体现。警察既是维护国家政权“强悍”的暴力机器，也是社会秩序和人民群众利益“温和”的守护人。

2.组织角色

《人民警察法(修订草案稿)》对中央与地方事权的划分原则、警察内部的管理、招录、职能、奖惩等内容进行了详细说明。根据现行《人民警察法》《公安机关组织管理条例》，结合当前警察组织与警察个人的关系来看，警察在组织中有明确的权力与责任分工。“组织决策的实施人员有着自己的利益、是非观点，他们在组织决策的执行过程中把自己的意志、解释强加于组织决策之上。”[3]在这一层面，警察在内部机构中扮演了组织角色。

3.打击与服务角色

现行的《人民警察法》规定了警察在打击违法犯罪、保护社会利益、维护公民生命和财产安全等方面的职能。预防、制止、打击违法犯罪，这不仅是法律赋予警察的职责，也是警察最基本的职能，符合社会成员共同的要求。但是，打击犯罪是警察最原始的职能，随着社会的发展和进步，群众的社会期望愈发强烈。社会期望是指社会的整体期望。不同的社会群体有不同的心理偏好和利益追求，因此对警察角色的期望也各有不同。但是，就整体的现有政治体制来看，无论是在安全保卫、打击犯罪，还是在人口管理、追求公民权利与国家警察权力的平衡方面，警察的服务职能有其必然性和必要性。当前，我国警察“万能”的形象已深入人心，大到制服持刀歹徒、小到爬窗撬锁，人民警察无所不能。

4.其他角色

当前，虽然武装警察部队已由中央军委全权领导，不再列入国务院序列，但其他范围的警察队伍仍保持着统一的管理制度、严格的纪律作风和有效的行动组织。结合现行《人民警察法》第51条和其他规定，在日益复杂的社会矛盾和打击恐怖活动面前，警察具有一定的军事属性。

不同时期的警察角色，往往会因为当时的经济基础、社会构造、价值取向等因素影响出现不同的角色类型。从现代意义上的警察诞生至今，警察这一职业经历了四次全球性的警务革命，警察的角色定位也随着警务革命而不断变更。

二、我国警察角色冲突现状及原因

警察角色的冲突是西方警察角色理论的内容之一，具体表现在法律规范、社会大众、警察组织及个人对警察这一职业的期待和现实的差距与冲突。

(一)警察角色冲突的现状

当前，虽然我国法律法规规定了警察的职能范围，明确了警察的角色内容和类型。但是，我国警察角色冲突依然存在并呈现加剧的趋势。现实执法中，警察所承担的职能和扮演的角色远远超出法律规定的范围和要求，大量的非警务活动极大地消耗了国家警力和警察个体精力。据研究调查，自2000年以来，全国范围内非警务活动的110接处警比例逐年上升，民警加班时间和加班人数更是急剧上升。就基层而言，民警的工作压力不断加大，因公牺牲的人数也逐年增多。据公安部统计，2019年第一季度牺牲民警就高达64人。

我国警察角色类型多样，其冲突表现也是复杂多变。具体表现为：权力与权利的冲突、法理与情理的冲突、集体与个人的冲突等。权力与权利的冲突是指警察所兼有的权力与权利的冲突，主要表现在警察作为公职人员所拥有的公权力与作为公民所拥有私权利之间的冲突。法理与情理冲突是指法律与道德的冲突，具体表现在警察作为法律的捍卫者和执行者，与作为守护公民利益者之间的冲突。集体与个人的冲突是指警察在警察集体与警察个人、为社会服务和个人利益间的冲突，具体表现在服从上级意志与保障个人合法利益的冲突，为人民服务与舍弃个人得失的冲突等。

我国相关法律法规明确了警察的职责范围，虽然有助于警察的角色定位，但是在现实生活中，警察所担负的责任远远大于法律规定的范围，其所扮演的角色更为复杂多样，社会对于警察的期望与警察自身角色定位之间产生了矛盾。理论与现实、警察角色之间的冲突问题，也将导致警察对职业的认知感与荣誉感受挫，严重影响正常警务工作的开展。

(二)警察角色冲突的原因

1.部分警务范围不明确

根据现行的《人民警察法》第2条规定：公安机关的保护对象可以分为国家、社会、公民三个方面，并没有进一步细化。一方面，概括性的规定有助于公安机关在面对复杂的社会形势时，留足应急空间，做出合理决定；但另一方面，不确定的规定会导致权责不分，扩大警察承担的任务责任范围。现实中，法律解释权不在警察手中，面对复杂的社会关系和治安环境时，法律往往又难以及时有效地做出准确解释，这就使得警察职权范围无法进一步明确，执法弹性和范围较大。

虽然《人民警察法(修订草案稿)》第12条将“调解处理民间纠纷”作为警察的职责，但是民间纠纷涉及面很广，程度也各不相同，这种情况下难以区分是否在警务职权范围内，使得人民警察在实际执法活动中难以“对症下药”。同时，民间纠纷的范围不确定，更可能导致公民滥用警力资源，任何问题不加区别地拨打报警电话，容易造成公共资源的浪费。

2.警察自身角色定位不清

当前，我国警察职业比其他职业的压力大得多。面对纷繁复杂的社会形势，社会对警务人员的服务要求进一步提高，多技巧、多功能、多方面的执法水平和素质要求，使得民警在行使职权时容易出现警察角色定位的模糊和冲突。公安机关每年考核公布的依据，仍会以报案数、发案数、破案率为主，大部分上级机关忽略了警民关系、公众满意度、群众参与破案等重要因素。治安案件数量、破案率成为衡量社会治安和自身业绩好坏的唯一标准，极大程度上导致了警察角色之间无法实现均衡发展，使得民警难以深入到人民群众当中了解民情、服务社会。同时，一项对382名警察的问卷调查结果显示：70%的民警认为公安机关最大的职权是打击犯罪；60%的民警认为在犯罪高发地区，减少对警察的武力限制能够有效降低犯罪率；在侵略性执法方式上，40%的民警持支持态度、30%持中立态度[4]。这一调查结果与当前服务社会和打击犯罪多职能的警察模式并不相符。

3.人民群众对警察角色存在误解

自建立警察部门以来，人们对警察这一职业一直抱着很高的期望与要求，这与警察部门的“有难必帮”的服务宗旨和对警察英勇全能形象的大力宣传有很大联系。同时，夸大、不实的报道使得人们对警察角色产生误解，然而绝大部分警察的工作都是平凡忙碌的，没有像宣传的那样令人激情澎湃。有关部门不实、夸张的宣传使得民众认为有任何困难都可以去找警察，找警察后一定都可以得到解决。而在现实中，公安机关因为自身警力不足、职权分配不均、人员素质不高等现实原因，导致社会群众的期望难以实现和满足，出现找到警察却不一定能受理、受理后不一定能解决、解决了不一定能满意的现象，进一步激化警察与社会民众之间的矛盾。

三、人民警察角色的定位与构想

警察职能并非警察角色的本质，警察角色的类型不能等同于角色的定位。角色类型是基于法律法规等内容总结得出的，而角色定位是基于警察本质和执法实际环境等多种因素考量从而设置的警察功能、作用和地位等。警察角色定位是警察角色本质属性的外在表现，警察的职能核心就是执法，包括刑事与行政执法。

(一)警察角色的权责定位

如果说警察角色的本质来源于权利和责任的规范，权利和义务来源于法律规定，因此警察角色定位从根本上来讲就是来自于国家各类法律法规。人民警察作为国家意志和公权力的执行者，更应当注重权利与义务的统一和协调。

1.人民警察角色的权力

人民警察的行政执法权。警察的行政执法权，是指公安机关及其人民警察，依照法定的职权和程序，执行法律、法规和规章的具体行政行为，包括行政许可权、行政处罚权、行政强制权等权限。现行《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》和现行《人民警察法》等法律法规做出了授权与规定。具体表现在：社会治安、人身检查、交通安全管控、危爆物品管控、消防警卫、出入境管理等多个方面。这些行政执法权是警察角色最基本也是最重要的权力。当然，人民警察履行职能的行为应当受到法律的保护，这也是保障人民警察更好履行职责的必备条件和现实要求。

人民警察的刑事执法权。人民警察不仅承担着行政执法任务，在刑事执法方面也同样具有一定的权力。《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)都赋予了警察刑事执法权。现行《人民警察法》规定：人民警察可以对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚、依法采取侦查措施和刑事强制措施，配合司法部门，提高司法效率。而且，赋予人民警察一定的刑事权力，有利于补充仅靠行政执法所带来的不足，有利于加强警察权力的执法硬度和尺度。

人民警察自身的合法权益。在依法执行职务活动过程中，人民警察依法享有基本的公民权利，如生命健康权、休息权、名誉权等。然而，由于我国人口基数大、社会矛盾复杂、警力配置不协调等原因，在实际工作中人民警察的基本权利如生命健康权、休息权等没有得到足够的保障。虽然相关法律法规规定了警务保障，但对人民警察自身权益等内容并没有实质性的规定，更多的是依靠地方性法规和各地公务员标准对警察进行保障，而其中又基本是对人民警察工资保障和因公致残、牺牲的待遇规定[5]。显然，这些规定难以应对警察权益保护所面对的问题和挑战。

2.人民警察角色的责任

人民警察的职业责任。根据现行《人民警察法》第6条规定，人民警察的职责可以分为以下几种类型：一是根据人民警察的执法对象，可分为少数专政和多数民主职责。前者是指人民警察对危害国家和社会安全、破坏社会主义制度的人实行管控的职能；后者指人民警察保护绝大部分人民的合法权益的职责，如专群结合，旨在联系群众、依靠群众，共同维护和促进社会进步和稳定发展。二是根据人民警察职责的性质，可分为三种职责：治安职责，是为维护社会治安而履行的职责，在现行《人民警察法》中的第2、3章有具体规定：刑事职责，指执行法律法规所规定的刑事职责，如对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚等，保障国家立法、司法活动的顺利进行；社会服务职责，指警察为社会、为人民服务的职责，如人民警察对纠纷可以进行调解、对群众性组织指导安防工作等。

人民警察的道德责任。角色是一个集合各种责任义务的综合体，警察角色一方面要具备基本的公民道德素质，另一方面也要具备较高的职业素养。警察的职业特性和权力职能，从根本上决定并要求从业人员必须具备良好的职业素养和品行，遵守宪法和法律法规，履职尽责，公正廉洁，全心全意为人民服务。至于其他义务，如依法履行职责、违法赔偿、遵守内部纪律等义务。人民警察的权力义务源于法律，在履行任何一项职权时都必须要遵守法律法规，不能越权违法、执法犯法。赔偿义务是指人民警察违反法律规定而侵害他人合法利益时，警察部门和警察个人应该承担对应的赔偿责任；而遵守内部纪律义务指人民警察在警察组织内部应当遵守的规章制度义务。

(二)警察角色的定位构想

目前，西方发达国家警察角色的定位范围主要是社会治安管理者、人民的服务者和打击犯罪的执法者。通常其一个或数个角色占主要位置，其他角色兼具，这也符合当前社会发展潮流和世界警务改革的发展方向。

基于我国公安机关的行政权力和我国特殊的执法环境，简单地将人民警察的角色定位为服务角色略显不足。首先，我国公安机关和警察角色的本质属性是政治性，这就决定了警察的根本职能就是国家权力的维护者与危害国家政权的打击者和惩罚者。其次，服务型警察对国家整体的执法环境和公民的法律素养有较高的要求，根据上述内容，在当前和将来一段时间，我国的执法环境和公民法律素养都亟须进一步完善和提高。

首先，根据国家产生的阶级性和警察的政治性，行政管理职能仍然是警察机关最根本最主要的职能。警察的行政管理职能最终的目的是维护国家政权稳定，保障社会治安稳定，公安机关的强制力有利于保障国家和社会的稳定。其次，我国《刑法》和《刑事诉讼法》等法律赋予了公安机关打击犯罪的职能。因此，应当在法律的修改中明确新时期警察社会秩序维护者角色所包含的服务、打击、管理、紧急应对的四大职能，并突出警察达成角色职责必须重视服务职能[6]。当前，我国处于社会转型期和改革开放的深水区，社会矛盾复杂尖锐，违法犯罪呈现上升趋势。赋予公安机关打击犯罪的权力，不仅发挥了警察传统职能，也与我国的社会发展与现状相契合。随着现代法治社会的发展和公民法律意识的提升，传统的警察职能早已不能满足。根据新公共服务理论和法治社会对警察部门的要求，建设服务型警察有其必要性。警察作为社会公共事务的参与者之一，其角色定位应当与其他参与者保持平等。这既符合当前世界各国政府体制改革的理念，也与我国“大社会、小政府”的政府服务目标和原则相契合。但是在这一过程中，公安机关不仅要做到主动服务、积极调整警务工作模式，更要认清警察的本职工作，依法依规履职尽责，做到精准高效地服务社会。因此，现阶段我国警察的角色定位，仍应当以社会秩序的管理者为主，兼具打击犯罪和服务群众等多重角色职能。

四、完善警察角色定位的法律途径

随着社会各类关系的迅速变化和执法环境错综复杂，人民警察面临的执法任务日益繁重，监督方式呈现多元化。研究人民警察角色定位，主要目的在于：通过分析警察角色的实然与应然状态，探讨我国警察角色定位的构建与完善。

(一)立法层面

通过修改法律法规来完善警察角色定位应当慎重，要结合我国执法实际和特点，广泛听取人民警察和社会大众的心声，否则警察权利责任、角色冲突等矛盾仍难以彻底化解。因此，完善警察角色定位应当注意以下几点：

1.明确人民警察的范围

我国现行《人民警察法》规定，“警察”包括了公安、国家安全、监狱、劳教机关的人民警察、司法警察和武装警察。而《人民警察法(修订草案稿)》第2条仅保留了公安机关的警察，其余警察并不包含在内。即使修订草案稿第104条作补充规定，将其他警种涵盖其中，但是通篇来看都是对公安机关的警察权利和义务的规定。这样缩小范围定义极易造成不同“警察”在执行任务时组织涣散、职权不清、非公安机关警察受排挤等实际问题，进而产生警察权责不清、角色定位模糊、队伍管理混乱等不良后果。

2.区分警察职权和非警察职权

区分职权有利于规范、细化警察权力，明确警察具体角色，减少警力资源浪费，而《人民警察法(修订草案稿)》并未作出明确区分。现实社会中，由于警察机关在社会建设和发展过程中发挥的巨大作用，人们对警察也给予了很高的期望与评价，认为他们凡事都能管、凡事都应管、管理能解决、管理应解决。因此在日常生活中，我们会看到警察“越权”参与到政府的行政活动中，如强制拆迁、计划生育等行为，甚至有些地方警察部门充当地方企业的“保护伞”，插手违法犯罪活动，造成恶劣影响。警察法应当是一部专门规范警察组织的法律，涉及警察队伍的各个方面，应对警察职权和非警察职权作出明确规定和区分，最大限度地排除非警务活动的干涉和地方政府的越权行为。

3.进一步优化警察权配置

警察权是指为满足国家安全和社会秩序需要，预防、制止、惩罚违法犯罪行为，而按照一定标准设定、分配、安排、调整的警察权[7]。《人民警察法(修订草案稿)》提出了中央、地方、中央和地方共同三种公安事权，但是并没有对于中央和地方事权的具体权责分配和保障制度作出规定，仅靠概括性规定在实践中难以操作。更重要的是，我国实行民主集中制，国家的所有事权全部归属中央，中央与地方只有职权分工而没有事权分工，分配中央和地方事权会违背宪法原则和国家管理体制，更加不利于警察职权划分和角色定位。

(二)执法层面

1.适应政府职能的转变趋势

当前我国政府无论是体制上还是执政理念上都在进行大刀阔斧地改革，主要表现在政府自我限权向社会放权。公安机关作为行政机关，是政府的重要组成部分，在自身角色定位的过程中应当避免机械操作，在政府改革的浪潮中把握脉搏。具体而言，警察在角色定位时，一方面要明确自身的职责，以稳社会秩序为中心，以打击犯罪和服务社会为基础；另一方面又要结合政府职能改革，在服务社会方面不断加强和完善，做到依法、合理服务。

2.依法履行警察的协助职能

现行《人民警察法》及其修订草案稿中对警察的协助职能作部分规定，包括对私权的协助和对公权的协助职能。具体而言，对私权的协助职能主要是对民间纠纷等民事方面进行协助，警察有维护社会治安秩序、保护人民合法权益的职责，这种职责自然应包括私权引发的公共危害在内[8]。这类协助职能应当明确适用条件和辅助范围，否则会产生滥用警力资源的现象。对公权的协助包括一般职务协助和执行协助，前一类是依照行政法满足职务请求要件的协助，后一类是对其他行政部门行政强制执行的协助。无论那一类，警察都必须依法协助，不得越权，不得滥用公权，越俎代庖。

3.注重结合当前改革的时代背景

目前，我国警察体系庞大，各警种权力义务交叉，我国独特的警察体制一定程度上制约了警察角色理论的发展。我国警察管理体制上仍然实行双重管理，地方政府拥有警察的财政权和人事权，较大程度地制约了警察的独立性，如上文所言，警力严重浪费在非警务活动上。因此，应在公安机关的人员任免和财政拨款方面，确立上级公安机关与当地党委政府间的科学比例，适当提高公安机关的自主性[9]。警察权力应适当精简，细化职责和任务，将警察角色理论融入警察执法；既要注重法律赋权的严谨性和逻辑性，又要结合当前警察体制改革的时代背景，吸取西方发达国家的先进经验，探索出具有中国特色的警察体制与警察角色理论。

在法治社会建设和新政府服务理论的影响下，我国政府改革必将向以服务社会、服务人民为核心转变。在这一转变过程中，人民警察必须始终站在维护社会长治久安、维护广大人民群众根本利益的立场上，人民群众的需求就是警察各项工作的立足点与归宿。警察要想行使好职权、定位好角色，必须以法律为依据，以维护社会秩序为中心，努力做到打击犯罪和服务社会相结合。