新时代用诚信建设创新基层社会治理

蔺俊萍

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

当前，我国正处于社会转型期，各种矛盾问题易发多发，各种利益诉求不断涌现，各种不稳定因素交织叠加，这些都使得基层社会治理面临的形势更加严峻复杂，日益呈现出碎片化、分散化、矛盾化的趋势，已经出现局部治理危机。推动基层社会治理创新，已经成为一项重要而迫切的课题和任务。党的十九大报告提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”[1]这一治理格局突破了传统的单一治理模式，突出强调多元主体通过协商、合作、互动、共赢的方式，着力打造政府、企业、社会组织、民众之间的新型关系，实现资源整合、秩序构建和治理效能提升。基层社会治理，就是要打破传统政府所依靠的路径，承担起维持秩序、调节经济和协调社会发展的职能，其主体有政府组织，也有非政府组织、企业和个人等。这些主体相互依存，以共同的价值观为指导，以达成共同目标进行协商和谈判，通过合作的形式来化解社会矛盾纠纷，最大限度消除社会分歧，进而凝聚共识，这被看作是现代社会治理的内在要求与逻辑起点。而这一系列目标的实现都离不开诚信建设。加强诚信建设，构建社会诚信体系，有助于提高全民的诚信道德素养，规范社会主体的诚信行为，协调社会群体的利益关系，化解社会矛盾，促成社会主体之间的协商、合作、互动，最终实现社会共赢。因此，诚信建设是解决我国当前基层社会治理难题、推动社会治理现代化的重要抓手。

一、诚信的社会治理功能

(一)诚信建设有助于提高全民的诚信道德素养，为基层社会治理提供价值基础

社会发展实践证明，一定的社会治理、社会体制机制背后一定有一套价值体系在支撑着，确保制度的有效运行。如果好的价值体系来支撑好的制度，制度的运行就能达到预期效果。如果有很好的制度，却没有很好的理念，没有好的价值体系，制度的运行效果就要打折扣[2]。推进国家治理体系和治理能力现代化，好的价值体系就是我国当前所倡导的社会主义核心价值体系。而诚信作为伦理价值的核心，其在社会主义核心价值体系中占有重要地位，其所蕴含的精神理念、价值取向、道德准则等以其无形、无声的感染力和渗透力时刻滋润着广大社会成员的心灵，指引和规范着社会成员的行为。

1．诚信道德宣传，有助于矫正偏离的社会价值倾向，形成价值认同。社会价值倾向是指社会主体价值理想上的思想倾向、价值追求上的心理偏好和价值选择上的行为趋向[3]。当前诚信价值倾向的偏离主要表现在人们对诚信道德价值伦理的世俗化、功利化与实用化等方面。矫正偏离的诚信价值倾向，树立正确的诚信价值观，必须通过在全社会开展诚信道德的教育和宣传，使社会公众充分认识到诚信是安身立命之本，是一个人应该具备的最基本的道德品质，是人与人交往应该遵循的一条基本原则，是实现社会和谐发展的一条重要法则，进而引导社会公众自觉接受以诚信为核心的社会主义核心价值观，提升诚信道德觉悟，并内化于心外化于行。自觉恪守和践行诚信原则，使讲诚信日益成为社会公众的一种自觉追求、一种精神境界，在全社会形成一种社会风尚，并以此为契机带动全民族道德水平的整体提高。

2．完善的诚信规章制度体系，为社会公众提供诚信价值评判的准则，引导价值取向。制度的价值传导性在于一项制度的设定是在充分考虑当前社会利益关系的前提下，按照社会成员共同的利益和价值标准确定的规范体系来制定，反映的是集体理性，其中蕴含着社会成员所共同倡导的价值观念和准则[4]。制度体系的设立，实际上是设定了一种价值标准，即参照基点，从而在合规则性的基础上，对人们的行为进行引导。诚信制度的价值传导性即是以“必须做”或“禁止做”的规范形式，为人们的诚信行为提供了一个模式、标准和方向，久而久之会对人们的价值观产生影响，使人们对诚信的认知由对制度之“畏”走向内心之“敬”，自觉从事诚信行为。

(二)诚信的协调功能有助于化解矛盾、增强社会凝聚力

在实际的经济社会生活中，由于人们的社会地位、实践经验、知识水平、认识能力和个性特点等方面的差异，导致社会关系经常会呈现出一种紧张、猜忌、怀疑的病态，如何协调社会关系就成为社会治理创新亟待解决的问题。社会诚信的协调功能主要指，社会主体之间基于彼此信任而展开的对话和沟通，通过沟通协调人与人之间、个人同社会组织之间的利益关系。诚信是社会黏合剂，诚信能够增强沟通的安全感与良好预期，对人们之间的相互关系予以调节和整合。诚信的协调功能主要表现在以下几个方面：

1．协调人际关系，增强社会凝聚力。诚信是处理人与人之间、人与社会之间关系的最起码的要求。人际关系的和谐，社会组织的正常运转和目标的实现，必须依靠人们之间的信任与合作。社会发展的实践表明，社会诚信水平的提升可以转变人们的态度，消除彼此之间的猜忌，化解交往中的矛盾，增强相互的理解，为实现有效沟通创造条件。对一个组织而言，诚信会增强组织成员的凝聚力和责任感。所谓社会凝聚力，就是社会成员基于共同目标所形成的合作意识、合作行为等。信任是合作的前提，是社会组织产生的基础，同时也是社会组织发展壮大的依托，建立在彼此信任基础上的社会成员才能够实现长久合作。任何社会都需要保持必要的凝聚力，否则社会就会成为一盘散沙。较强的社会凝聚力不仅能够增强社会组织的吸引力，还能够使社会成员产生满足感和归属感，激发社会成员的积极性、创造性，为社会发展贡献力量。

2．协调利益关系，化解社会矛盾。改革开放40年，我国社会结构发生了深刻变化，社会中不同的利益群体已经形成，各种利益冲突日益明显。利益冲突是引发各种社会矛盾、社会问题的根本原因，协调利益冲突和处理人民内部矛盾就成为当前基层社会治理的首要问题。诚信之所以能够协调利益关系是因为它能够带来利益，它是一种能够带来利益的手段。首先，社会诚信是一种先进的社会意识，它是在人们追求利益的活动中产生和发展的，正所谓“己所不欲，勿施于人”，诚信道德所蕴含的内在的价值理性和价值判断能够使人们树立正确的利益观，即一个人、一个组织，只有建立在诚信基础上获取的利益才是正当利益；只有坚持诚信才能获取长远利益。其次，社会诚信通过对人们的逐利行为进行规范和约束来达到协调利益的目的。社会诚信在一定程度上规范了社会成员开展社会活动应该遵守的“游戏规则”，并明确告知违反规则将承担的责任。因此可以使社会按照人们预定的轨迹运转，形成良好的心理预期，进而减少因失信行为而产生的利益摩擦。

(三)诚信的动员功能有助于调动社会成员参与社会治理的积极性

社会动员是指国家、政党或社会团体为实现一定的社会目标，采取多种方式影响或改变社会成员价值取向、态度和期望，使社会成员达成一定的价值认同与思想共识，引导和组织社会成员积极参与社会实践活动的过程[5]。社会动员是国家治理体系的重要组成部分。社会动员包括公众的政治参与、组织成员的组织参与以及公众对社会生活的参与等。社会动员的基础是人民群众的根本利益，包括公共利益。当今社会中涉及公众利益的问题错综复杂，相互交织，光靠政府一方来“掌舵”制定公共政策已经很难兼顾到各方利益需求，政府必须与人民一道寻求解决方案，让人民群众参与到公共政策的制定和实施过程中来，重构公共服务思路。社会动员的核心就是通过公共利益把人民群众团结起来。社会生活将成为公众参与越来越重要的方式和内容。而动员群众参与公共事务的关键在于人民的信任。当前由于信任缺失而导致社会动员失败的例子不胜枚举。如2014年8月3日，云南昭通发生地震，政府通过网络号召市民捐款，遭到前所未有的抵制，甚至谩骂，原因何在？官民信任危机所致。还有，由于“郭美美事件”而导致慈善事业的诚信危机，近几年社会公众的慈善捐款微乎其微。由此可见，诚信建设在实现社会动员方面具有非常重要的作用。社会诚信的动员功能主要体现在以下几个方面：

1．诚信建设有助于公众的社会参与。习近平总书记在党的十九大报告中强调，要“打造共建共治共享的社会治理格局”。这里的“共”突出强调了多元社会主体在公共事务方面的广泛参与和合作共治。公众社会参与的积极性是建立在官民互信基础上的，尤其建立在社会公众对政府的信任基础上。政府诚信是立国之本。执政者与人民的信任关系，是政治凝聚力形成的前提和关键。社会组织和社会公众信任政府，就会积极响应政府号召，实现政府与人民之间真诚和密切的合作，以此提高政策执行力和公众参与社会治理的积极性。

2．诚信建设有助于增强社会组织的公共参与。诚信是一个社会组织有效运行的基础。诚信建设可以激发社会组织参与公共事务的积极性。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“创新社会治理体制”，“激发社会组织活力”，在社会治理过程中要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。这些表述为社会组织参与社会治理指明了方向。社会组织是社会成员基于共同的目标和追求走到一起的，社会组织成员多具有相同或相似的专业背景，很多都是某一领域的专家，他们彼此信任相互合作，以服务组织成员和服务社会为目标。当前社会组织参与公共事务的积极性并不是很高。原因何在？从社会诚信角度来说，这其中既有政府与社会组织之间的互不信任，也有社会公众对社会组织的质疑。因此，加强诚信建设，完善社会组织的法律法规以提升社会组织的公信力和影响力，将有助于激励社会组织参与公共事务的积极性、主动性。

(四)诚信的监督功能有助于降低治理成本，弥补治理不足

社会治理的一个重要方面就是对社会各领域的行为进行监督，通过严密的监督来发现问题并及时进行解决。诚信建设恰好可以弥补政府监管的不足。诚信建设通过提高社会公众的诚信道德觉悟，唤起大家的诚信意识和责任担当，自觉按照社会诚信所倡导的价值理念和道德标准来约束自己和监督他人。尤其对社会上出现的非诚信行为进行检举揭发，以此来分担政府的部分监管职责，有效地降低社会治理成本，弥补因政府监管不到位而出现的社会问题。

1．诚信建设有助于降低治理成本。社会诚信建设通过规范和约束社会主体的行为，能够在社会主体之间产生安全感和确定感，形成良好的心理预期，进而减少彼此合作的风险，简化了交易程序，降低了为达成合作而产生的各种费用。例如政府针对社会诚信建立的激励机制，对诚实守信者给予优先办理行政审批、优先享受优惠政策、优先提供公共服务、减少审批环节、减少监管频次等优惠政策，给守信者更多的机会和实惠等，不仅可以起到很好的激励和带动作用，还可以大幅度降低各种由于不诚信行为带来的监管费用。

2．诚信建设有助于弥补治理不足。伴随着社会经济体制改革的深化，党的十八届三中全会提出正确处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起“决定性”作用。这意味着原有的强“政府”和弱“市场”、弱社会的治理格局将发生深刻变化，政府传统的市场监管和公共治理手段的合理限度以及空间等都将提出新的要求。这种变革情境下，社会信用体系的作用显得弥足珍贵，良好的社会信用体系对于“弥补行政监督不到位或者弱化”，提高政府的“社会治理能力”具有重要的补充作用[6]。

二、加强诚信建设，解决基层治理危机

群体性事件和上访数量居高不下，维稳压力和代价持续增大，暴力事件时有发生等，所有这些都表明我们的社会治理面临许多困境，甚至呈现出局部性的治理危机，能否妥善解决这些问题，实现社会和谐发展是对党和政府的重大考验。那么，如何通过诚信建设来解决基层治理危机呢？

近几年，以政府为主导的诚信体系建设正在逐步展开。党的十七届六中全会指出：要“把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法诚信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统，加大对失信行为惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围”。国务院2014年就出台了《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》。纲要中明确了信用信息共享和联合惩戒的有关要求。为了落实好国务院的规划纲要，国家发改委、人民银行会同有关部门，已经形成共47个部门参加的部际联席会议机制，对国家的诚信体系建设进行顶层设计。十九大报告进一步强调要推进社会诚信制度建设。由此可见，推进社会诚信建设已成为建设和谐社会的一项重要任务，社会各领域诚信建设正如火如荼地进行。

(一)拓宽视野，树立正确的诚信观，对诚信建设进行全局规划和系统设计

现代社会是一个复杂的大系统，任何一个领域出现问题都必须着眼于全局进行规划和设计。构建社会诚信体系需要着眼于国家治理全局进行通盘考虑和设计。

1.社会制度自身的科学性问题。社会制度建设要考虑其自身的合理性、合法性和正当性问题。一个缺乏内在信用维度和价值理念诉求的制度，很难建立起应有的权威。这就要求基层政府在制定各项规章制度时，既要结合当地的实际情况，又要对规章制度的公平公正性进行深入论证，提高制度本身的社会认可度。

2.诚信制度的系统构建问题。诚信制度体系主要包括社会诚信法律法规体系、社会诚信规章制度体系、社会诚信评价制度体系、社会诚信监督体系等。此一层面的制度信用的核心内涵是指特定制度环境中“交换主体的信用、制度约束和制度激励，诱导或强制人们遵循制度信用规则，通过制度化的给予或剥夺，为人们提供守信的动机激励”[7]。诚信体系建设既需要国家的顶层设计，也需要各地方政府根据各地区实际情况进行认真谋划，系统构建，真正做到“失信者寸步难行”。

3.国家整体制度体系的配套建设问题。社会诚信制度体系的有效运转离不开国家大的制度环境，我国的民主法律制度、产权制度等是否完善，将直接影响信用制度的执行力。目前这三个方面都需要进一步完善，尤其是国家整体制度体系的配套建设问题，更应引起高度重视。第一，完善产权制度。产权作为一种社会工具，其重要性就在于它能帮助一个人形成与他人交易时的合理预期，明晰的产权关系是规范经济行为主体诚信行为的制度保证。产权不清、法人治理结构不健全，是诱发企业短期行为或失信行为的一个重要原因。因此，加强产权制度建设势在必行。第二，完善分配制度，公平公正分配社会资源。可以说社会资源的分配不公严重影响了政府公信力和群众满意度。当前尤其要完善各种税收制度，加大收入分配的调节力度，在初次分配和再分配中更加注重社会公平，逐步缩小收入差距，扩大中等收入群体所占比例，以此来形成稳定的社会阶层结构。第三，加强民主和法制建设。民主与法治是一个硬币的两面，两者缺一不可。一方面，加强民主建设，拓宽民主渠道。民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。当前民主建设的重要内容就是推进中央一直倡导的民主选举、民主参与、民主管理和民主监督。这四个环节缺一不可，其中民主选举和民主参与尤其重要。另一方面，加强法治建设，促进司法公正。在法律制度层面，法律体系是否完善、行政执法是否规范公正、司法公信力的高低以及法律法规的普及程度，均对社会诚信直接产生影响。社会诚信体系建设必须正视法律制度及法律运行中存在的问题，并积极加以解决。

(二)充分发挥基层政府在诚信建设中的主导作用

各治理主体在诚信建设中的地位不同，要明确各自的分工，其中基层政府既不能大包大揽，也不能撒手不管，要积极发挥主导作用。主要需要从几个方面加强引领：

1.规范政务诚信，构筑诚信政府。政府诚信是社会诚信建设的风向标，起到重要的带动和示范效应。近几年来，有一个非常令人担忧的现象，就是公众对基层政府的信任程度，并没有像我们预想的那样，随着人们生活水平的改善而提高，官方与民间相互缺乏信任，很难实现对话与互动。因此，现阶段主要应从三个方面加强政府诚信建设：转变政府职能，建设服务型政府；建立健全对基层政府公权力的约束机制，使权力有限化、监督公开化；大力倡导政府公务人员的诚信行为，发挥其引领和表率作用。

2.加强地方政府对诚信建设的组织领导。我国各地情况较为复杂，诚信建设不能搞一刀切，但也不能各自为战。一方面，地方部门诚信建设要服从中央的整体规划，在此基础上结合各地特点构建多层联动的社会信用服务机制，真正使失信者“一处失信，处处受阻”；另一方面，各地方政府之间在诚信建设方面也要进行必要的沟通与合作，互相取长补短，培育地方诚信建设典型。

(三)发展和壮大社会组织，提高社会组织公信力

社会组织是公共治理赖以实现的“关键加入者”，提供了政府和市场之外的第三种力量介入公共事务管理、达成正和博弈治理范式[8]。社会组织成员来自于社会各界，基于共同的信念走到一起，不以营利为目的，主要从事公益事业，彼此信任度极高，很容易得到社会各界的认可。各国的社会发展实践表明，社会组织越发达越有利于推动社会的公平正义，越有利于实现社会善治。

目前，我国社会组织在数量上虽初具规模，但作用有限。大量的社会组织难以真正独立于政府之外，大多挂靠于政府的相关部门，带有浓厚的政府色彩。一些具有独立性的社会自发组织生存空间非常有限，筹集资金难，难以发展壮大。由于管理和社会监督机制很不健全，部分社会组织存在较为严重的营利行为，社会公信度低下。这些不足使其还不能完全肩负起表达民意、参与社会公共事务的重任。培育社会组织健康发展，提高其社会公信力需要从政府和社会组织两方面着手：

1.充分发挥政府的组织管理作用。根据国家发展需要，政府要加强对公益性社会组织的培育和管理，为社会组织的创立和发展创造条件，着力建设政府与社会组织的合作伙伴关系。完善社会组织相关制度，拓宽社会组织参与公共事务渠道，提高社会组织的社会认可度，努力使社会组织成为诚信建设的执行者和推动者。

2.加强社会组织自身的公信力建设。诚信是社会组织生存和壮大的根本保障，社会组织要自觉树立维护信誉的独立意识和高度的社会责任感。一方面，要加强组织内部的科学管理，严禁腐败问题的发生；另一方面，要与政府和相关单位联手，积极参与社会公共事务，提升社会服务质量，以质量树形象。

(四)加强对公众的诚信文化教育，提高公众的诚信道德素养

公众参与社会治理是民主治理的基础，公众参与程度越高，民主治理的程度也就越高。而公众参与的前提是政府对公众的信任，以及公众之间的高度信任。只有政府对公众充分信任，才会主动吸纳公众参与公共事务的管理，也才能形成更好的合作，而政府对公众的信任来自于社会公众诚信道德素养的整体提高。因此，有必要加强对公众的诚信文化教育，提高社会公众的诚信道德水平。

1.加强对青少年的诚信养成教育。青少年是祖国的未来和希望，他们的诚信状况直接决定了国家未来的诚信水平。当前，个别青少年在社会诚信方面存在几个突出问题，如考试作弊、学术论文造假、替考等。对于这些问题，一方面，需要加强诚信道德教育，把诚信道德规范纳入到不同层级的学校教育中，尤其是纳入未成年人的思想道德教育；另一方面，需要建立完善的法律法规进行严格约束，以此来营造良好的校园诚信环境，提升青少年的诚信道德素养。

2.加强诚信文化的社会宣传。这主要从两个方面来规划：一方面，从国家层面来看，要充分利用各种媒体，尤其是新媒体在全社会广泛、深入、持久地实施诚信道德宣传教育，创新诚信宣传形式，使诚信道德规范内化为全体社会成员普遍的道德品质并转化为一种道德行为，形成全社会以诚实守信为荣、以欺诈失信为耻的良好社会风气；另一方面，从基层组织层面来看，基层政府、企事业单位、社会组织等也应在其组织内部结合各项工作任务开展诚信宣传教育，激发组织成员的诚信意识，提高组织成员的诚信水平，以此带动社会诚信水平的整体提高。

总之，加强诚信建设，提高公众的诚信道德素养，规范社会各领域的诚信行为，努力打造一种积极、向上、充满正能量的“诚信社会氛围”，树立一种人人为主体和践行者的诚信文化精神，从客观上形成一种诚信伦理价值信念的主导性优势，有利于引领整个社会的诚信实践，实现社会的和谐有序，缓解我国当前面临的社会治理压力，提高社会治理效果。