农村基层治理机制比较研究——以浙江象山和河北鹿泉乡村治理为例

田 丽

（中共河北省委党校 党建教研部，河北 石家庄 050071）

乡村治理的议事决策机制——“四议两公开”由河南邓州率先提出，有效解决村务决策和监督、为村民提供公共服务，受到党和国家领导人的高度肯定。2018年中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》，要求村级重大事项、涉及全村人共同利益的决策必须实行“四议两公开”。但是，考虑该项制度实施的成本较高，不能经常动用。因此，村民日常遇到的困难和问题如何解决、采用何种灵活有效的治理机制，浙江象山的“村民说事”和河北鹿泉的“夜谈会”就是很好的探索经验，两种治理机制是对“四议两公开”制度的补充，建构了群众表达自身诉求的良好渠道，起到激发村庄内生动力、有效化解矛盾纠纷等作用。发源于浙江象山的“村民说事”，形成了以农村基层党组织领导、以“说、商、办、评”为核心内容的制度体系，构筑了村务管理、决策、治理、监督的全闭环，走出了一条共商共信、共建共享的治村理事新路子。在石家庄鹿泉区的宜安镇，乡村干群夜谈讨论，也“谈”出了基层党组织有效领导乡村治理的新天地，“谈”出了干部们干事创业的热情，“谈”出了村民们致富增收的信心，更“谈”出了乡村振兴的大好前途。

一、内在动因

两种治理机制的形成不是无的放矢，而是有明确的问题导向，问题背后都蕴含了深刻的社会背景。象山的“村民说事”针对当时出现的征地款去向问题，内里是东部发达地区农民间的阶层分化导致的情绪对抗和相互不信任；鹿泉的“夜谈议事”针对的是个别村民对于公共事务的不合作行为，内里是村民长期“各顾各”导致的人心涣散。

（一）象山“村民说事”：阶层分化视域下的干群矛盾

最先想到“村民说事”这个点子的，是浙江象山县西周镇杰下村。为了一笔白溪水库引水工程的补偿款，村里掀起了不小的“风浪”，村民们纷纷指责村干部从中“渔利”，“贪占”了村民的利益。村党支部书记郑祖法被逼急了，决定举行现场说事会，要把这件事说清楚。当时所有人的情绪都处于高度亢奋的状态，干部委屈、群众生气，说事现场出现红脸、梗脖、拍桌的“热闹”场景。事后村民们承认，自己心中积累的东西太多太久了，火气有点大，后来说话的机会多了，心理距离近了，态度就不一样了，大多数时候都能够平心静气地表达诉求。

为什么干群之间会出现这种极度不信任、甚至对立的情绪呢？主要是长期以来干群之间沟通不够、信息不畅的原因，也有某些干部确实曾经发生过侵害群众利益的事情。如果从社会结构的角度分析，这里面隐含了东部发达地区农村阶层分化后人们之间产生的隔阂与怨恨，以及利益密集型村庄容易产生的利益分配不公的问题。

改革开放以来，东部沿海地区经济社会快速发展，带来了当地百姓普遍生活水平的提高，同时因经济分化带来社会关系、生活方式、居住格局、消费模式、闲暇方式、政治参与等方面的分化和差别，农民之间由于财产、收入等差异出现较为明显的阶层区分。阶层不同于阶级，是指一个社会内部由于经济收入状况、社会地位、权力资源等方面的差异而形成的社会层次，它是社会结构的有机组成部分，代表着不同的经济、政治、文化需求层次和不同的利益。东南沿海地区人多地少，纯粹依靠农业难以满足其致富的需求，于是农民们利用独特的区位优势在对外开放中发展加工制造业从中获利。最初是职业上有了分化——企业家、技术员、管理人员等等，而后逐渐在收入上有了差异——有成为企业家积累巨额财产的农民，也有依附于当地主干企业的产业链做下游生意或从事管理工作的农民，还有完全成为打工一族或仍然从事小规模农业生产的农民。他们在生产、生活和消费上处于不同的圈子，往来日益减少，渐渐成为相互隔阂的两类群体，两类群体内部加深联系形成巩固的利益共同体，但是群体之间却出现越来越宽的裂缝。在“双富、双带”的政治语境下，相当一部分农民企业家进入村“两委”、成为村干部，打工一族或从事小规模农业生产的农民由于忙于生计没有时间，或者自身实力不够导致没有自信，较少参加村中事务的讨论和决策，自动隔离于村中大小会议之外。由此带来的问题就是，农民企业家或处于管理层的农民依托于其政治身份获得越来越多的人际关系等社会资源，继续实现其利益的增加，而其他阶层农民的政治参与较少、政治冷漠加剧，自身利益的增加值与内心的期望值难以匹配导致内在的怨恨和不满不但没有减少，反而因为没有发泄渠道越积越深，从而成为某些人越级上访、重复上访、甚至群体性事件发生的直接诱因。

东部发达地区基本上都是内生的利益密集型村庄，村民依托村庄自身优越的区位优势和丰富资源就能获得发展的机会，村庄利益是村民个体发展的基础，如果利益分配不公就容易导致村民对干部产生严重的对立情绪以及村庄集体的发展由于一些村民持续的上访而无法继续推进的困境。所以“村民说事”是干群之间谋求共识、积累信任、推动发展升级的重要方式。

（二）鹿泉“夜谈议事”：集体行动视域下的个别村民“耍赖”

石家庄鹿泉宜安镇的“夜谈会”首先源于新寨村新换届上任的村“两委”干部急需解决某些村民长期拖欠土地承包费和村庄东环路整改的拆迁问题，两个问题都涉及到某些村民的不配合、“耍赖”——不交承包费，不给修路腾地，索要高额补偿。村干部召集村民代表、老党员等村中威望高的人员和利益相关方的村民一起夜谈讨论，“吵吵”了几个晚上，居然就把积累多年的老问题解决了。

为什么个别村民“耍赖”、罔顾村庄公共利益总能成功？第一，中国几千年的封建社会对乡村社会施加了深刻的影响，农民们自给自足的传统、小农的分散性使其容易只看到自身家庭和家族的利益，很难看到除此之外的公共利益。费孝通先生在《乡土中国》中提出了“差序格局”的概念，指的就是农民以自身为中心向周围推及关系的远近，关系最近的是家庭成员，关系比较近的是家族成员，用血缘关系确定村庄共同体即所谓“公共利益”的边界。新中国成立后实行了社会主义改造，打破了用血缘关系界定村庄共同体的传统，改成生产队的单元，用意识形态和政社一体的方式建设了新的村庄共同体。改革开放实行家庭联产承包责任制之后，土地分产到户，生产队的共同体单元解体，个体农户成为农村发展经营的主体。血缘关系和意识形态等方式界定村庄共同体失败，农民心中再无“公共”的概念，有些人为了自身的利益不惜违背村庄的公共规则和集体利益，没有丝毫羞愧，村庄缺乏制约乃至惩戒此类行为的氛围和手段。第二，村干部缺乏威信，解决此类问题非常吃力，新寨村之前是有名的乱村，村庄治理非常混乱，前几任村干部在自身清正廉洁上总出问题，无法在群众中树立威信，干群之间长期积累的不信任和疏离感，自然也无法解决个别村民影响公共利益、“搭便车”的问题。第三，阶层分化在河北大部分地区不是非常明显，村民们之间的收入有分别，但没有拉开太大差距，因此，干群之间、村民之间的矛盾纠纷大部分不是在建立在贫富差距基础上的情绪对抗，较少涉及严重的阶层对立，更多是琐碎事情的矛盾冲突，村庄人心散漫，难以形成一致行动。

石家庄地处华北平原中南部，经济处于中上水平，工商业较为发达，农业作为基础只能维持温饱，农民大部分都外出打工，一般在家附近就可以找到收入不错的工作机会，只要有劳动能力的家庭，生活都较为宽裕。但是村庄集体经济普遍较差，内部发展资源严重匮乏，属于利益稀疏型村庄，主要靠外部输入资源，如项目资金等推动发展。因此，大多数村庄面临非常严峻的发展任务，但是个别村民“耍赖”“搭便车”影响到村庄提供服务、实施项目和推动发展的集体行动。

二、运行机理

两种治理机制的运行都不是乡村干部和党组织唱“独角戏”，而是在党员干部和村民代表、乡贤等的共同参与下，通过议事、协商，充分发挥村民自己的作用，凝聚了人心，达成了共识。

（一）“村民说事”：干部办事、群众满意、利益实现

“先顺气、再说事”。通过现场说、设立“说事室”专门说和“线上说”等灵活多样的形式，让群众把积攒多年的怨气、情绪宣泄出来。“遇事好好说”就是寻求不同阶层和个体利益共同点的有效途径，在“说”的过程中逐渐找到最大公约数，让广大农民“心往一处想”。针对村民“有事找不到人、有话没地方说”的现状，象山积极拓宽说的渠道、创新说的形式，把倾听群众呼声作为基层党组织的重要工作，让党员干部冲到听群众“说”的“前线”。

好好办事，让群众满意。仅仅让群众发泄情绪还不够，要真正解决群众的问题。有些村民遇到的问题，超出了村干部的能力范围，因此，建立县乡村三级联动机制为农民的生产生活服务，最终实现利益成果的共享，实现干群关系的和谐，积累干群之间的相互信任。因此，“村民说事”关键在“办”。民事村代办，结合浙江“最多跑一次”的改革，依托“一中心四平台”，实行村级事务管理多员合一、专职代办，实现村民办事不出村。村事大家办，发动乡贤、能人、村民参与村庄建设发展。“干得好不好，群众说了算”。说事村民专项评，对每件办结事项进行满意度测评。村民代表综合评，结合“双述双评”，对“村民说事”进行综合评价，倒逼干部改进作风、干事创业。镇乡（街道）绩效评，把“村民说事”与集体经济、村庄环境、社会稳定、干部廉洁“四张报表”考评相结合，与涉农政策资金补助挂钩，比学赶超、争先创优。

“村民说事”表面上解决的是干群矛盾，实质是在弥合不同阶层之间的利益分歧。执政党的重要职责一方面，尽量弥合各个阶层和群体之间的裂缝，而不是任其发展，更不能人为地制造鸿沟。社会贫富两极分化、基尼系数过高，往往会引起一个国家的管理者高度警惕，因为这些分化、差异、矛盾往往是社会冲突和政治不稳定的根源。另一方面，执政党应当为各个群体之间的沟通和流动提供足够的渠道，这也是进行社会整合的一种重要方式。尽管执政党有责任尽量拉近各社会群体之间的差距，但客观情况是，一个处于底层的阶层，其地位不可能突然上升。与此同时，作为这个阶层中的个人，则具有上升到更高阶层的渴望。因此，作为弥补，执政党的社会整合的一个重要内容，就是创造更多的实现这种渴望的机会，具体表现就是设计一定的制度回应民众的需求、实现民众的要求。体现在农村，就是要看村中大事小情是不是有村民真正参与、村民的需求是否真正进入到决策程序中去。

（二）“夜谈议事”：党的领导、舆论监督、达成共识

乡镇党委为村庄议事“出谋划策”。宜安镇的“夜谈会”充分体现了乡村两级的有效配合。乡镇党委接续村两委换届选举大讨论形成的良好风气，为换届后的村干部顺利开展工作积极谋划，并提供有效指导，在调研基层问题的基础上提出“夜谈会”的议事形式，村干部积极组织议事扎实推进落实，最后取得良好效果。如新寨村通过夜谈会解决了拖欠多年的土地承包费问题，推动了村里东环路的修建和西城街的改造，半年时间就扭转了村庄人心涣散的不利局面、营造了干部群众齐心干事谋发展的良好氛围，这就是乡镇领导和村民自治有机结合的最好体现。

村党支部组织村民“夜谈”，发挥战斗堡垒作用。村党支部全程组织、监督夜谈会，但在会上不定调子、不扣帽子、不打棍子，积极保护群众发言的积极性，把工作做在会前、会后。会议主题充分征求群众意见，但是不经支部同意的议题不能上会；会议规则群众商议确定，但是支部要最后把关，并准备好应对会上突发事件的预案；会议过程群众畅所欲言，但是支部书记要做总结发言；最关键不是一谈了之，支部在会后下足功夫，积极想办法解决会上提出的问题，能当场解决的立即答复，不能当场解决的要记入台账限时解决。总之，“谈出成效”“谈出期盼”，不但不让群众失望，还让群众自觉地期待下一次夜谈会的召开。村党支部的政治功能运作于无形、发挥于有形，有效引导夜谈讨论的正确方向，弘扬积极向上的正能量。

重建村庄舆论监督的氛围。夜谈时间充分考虑村民的工作和习惯，大多数村民白天在城里上班，夜晚回到生活的村庄，吃饭、洗漱后还有一定的闲暇时间，利用这段时间召集议事，不给他们增添负担，还能增强村民之间的联系和感情。议事地点灵活，不拘泥于会议室等正式场合，根据议题的种类，村内大槐树下或村民活动广场都成为夜谈会的举办地点，非正式的环境重现了乡村传统社会的公共空间，信息在此集散、交流，也有利于卸下村民们的心防，让他们轻松说出自己的所思所想。开放式场合增加了夜谈的参与度和公开度，让每个发言人都“暴露”在全村人的“注视”之下，接受全村人目光的“巡礼”，谁也不敢造次、谁也不敢乱来，重建了乡村熟人社会舆论监督的良好氛围，增加个别村民违规的社会成本，促成全体村民致富谋发展的集体行动。

三、功能效用

两种治理机制的产生都是基于问题导向。解决干群之间、群众之间的矛盾纠纷，虽然针对的具体问题不同、内在社会背景各异；运行过程中都坚持了党的领导、充分发挥了农村基层党组织的作用，虽然具体形式和运用载体有不同；目的都是让村庄形成发展的共识，激活了村庄发展的动力，功能效用高度一致，说明好的治理机制虽然外在形式、运行方式、平台载体各有特点，但是在维护利益、建立制度、激发情感认同上有共同点。

（一）激发内生动力

共同点在于坚持了以人民为中心的根本立场，充分激活村庄内生动力。“说事”和“夜谈”抓住了激发农民主体意识的关键就是尊重农民。乡村干部不把自己当成“官”，而是走到村民们中间，与大家一起讨论村庄发展大事、一起撸起袖子加油干。真正尊重村民、真正关心村民、真正服务村民，干部们用自己的真心换来了村民们真心的支持。农民真正成为乡村振兴的主体，发展的积极性、主动性、创造性终于调动起来。“村民说事”通过议事协商、为民办事，维护群众的利益，让农民自己成为决定村庄命运的主人。“夜谈议事”通过发挥村民代表、乡贤长老的作用，把人们重新聚拢在一起，为村庄发展大计积极建言献策、贡献力量。两种治理形式都找到了适合的切入点，重建农民建设村庄的主体性。

（二）有效化解矛盾

共同点在于搭建了干部群众沟通的新桥梁，有效化解基层矛盾和冲突。农业税取消后，干群关系没有了税费时期的剑拔弩张，但是也由于缺少沟通而趋于疏离。这几年，国家惠农政策补贴不断向农村倾斜，但是农民们感恩党中央之余，却对基层干部们的意见更多了，是不是优亲厚友？是不是中饱私囊？是不是……通过“说事”“夜谈”，干部群众坐在一起好好谈谈、聊聊，群众解开了心中的疙瘩、打消了心中的疑虑，干部们也释放了不被理解的委屈和憋闷，权力在阳光下运行，既减少腐败发生的概率，又密切了干群关系，把乡村的种种矛盾和冲突化解于无形，达到事半功倍的效果。“村民说事”的内在背景是阶层分化下的村民冲突，但是再难的矛盾、再深的隔阂都架不住村民之间、干群之间真诚的交流和沟通，以及干部真心实意为群众排忧解难。“夜谈议事”要解决的其实是农民长期各自为政条件下的凝聚人心问题，如何让只为自身利益着想的村民看到村庄整体和公共利益？利用乡村熟人社会的特点，把乡贤长老们请出来，只要人们还要在村庄生活、还要与人打交道，就要顾及脸面和舆论，“夜谈议事”的形式只不过是把村庄原有的但是式微的公共性重新挖掘出来显性化了。

（三）培养议事能力

共同点在于有利于群众民主议事能力的培养。乡村的现代化，从某种意义上说就是农民的现代化，就是农民意识的现代化。可以说，没有农民理念上的进步，就不可能真正实现乡村的全面振兴。农民的现代理念不仅仅体现在娴熟运用现代科技，积极维护村庄生态环境，还体现在民主参与村务管理、有效表达自身合理诉求上。但是，农民民主素养的形成不是一蹴而就的，是个长期的、需要外力协助的过程，村干部、党组织不可能永远“替民做主”，而是要教会农民自己做主、做自己的主，把握自己的命运、对自己的发展负责。“夜谈会”让农民在民主议事的过程中逐渐学会倾听、学会沟通，懂得让步、适时妥协，逐渐习惯于遵守规则、信守承诺，在现代规则中重新形成集体行动、进行自我服务。“村民说事”一开始也不是那么井然有序，村民的情绪积压了许久，碰到宣泄的出口一时难以控制，但是给他时间和空间，“气”总有出完的一天，“理”总有会说的一天，相信说理需要一个过程，相信村民的素质会慢慢提高。

（四）形成发展共识

共同点在于都加强了党的领导，把党的意图主张转化成群众的自觉行动。党和国家重视“三农”问题，每年在农村投入大量资金、放入大量项目，但是到了基层就是用不好，明明是百姓需要的，为什么政策实施起来阻力重重？分散的小农，利益多元、想法多样，太长的时间里都是单打独斗，“各顾各”，如何让大家重新组织起来，心往一处想、劲往一处使？让党和国家的惠农政策真正落到实处？“说事”“夜谈”发挥了“黏合剂”的作用，有效集合了大家的意见，把政策贯彻执行的阻力消化掉了，最关键是让农民跟党想到一起、干在一处，形成了乡村振兴的合力。不管采取什么形式，最终是让大家把气理顺，把精力放到致富谋发展上面。鹿泉宜安镇时任党委书记靳书海说得好，党员干部要想办法把党组织要干的事变成农民自己相干的事。不能因为是党的领导，自己是党的干部，就将自己的想法强加于百姓。尊重农民、相信农民，他们自然会跟党走。

结语

以上两种治理机制各有优势，但也并不是完美无缺，需要继续改进和完善。对于“村民说事”的建议是：要在“利益的吸纳”环节上做文章，利益的表达和整合都是建立在村民利益多元化的基础之上，由于经济社会的发展，农民们的利益和思想意识都出现多元化的趋势。如果农村基层党组织、村自治组织和其他组织能够及时吸纳社会中涌现出的新阶层代表以及日益受到排斥的中下阶层代表进入，或者在发展党员时注意吸收他们中的优秀代表特别是青年农民中的积极分子，培养他们成为兴农、爱农的骨干，那么农村基层组织建设的效果就会更上一层楼。对于“夜谈议事”的建议是：基层党组织和乡村干部们要延续良好作风和思路，借鉴象山经验中议事协商的制度化和规范化，以及对群众评估和测评的重视，把“夜谈会”作为村庄的一项重要议事制度坚持并完善，补充群众评估和反馈的环节，形成党群干群议事协商的完整链条。村民达成共识只是村庄发展的第一步，在规范化、制度化的议事协商机制之下干部群众一起找准村庄发展的方向，用集体行动推动村庄集体经济的发展壮大。