召回机制：破解“为官不为”的钥匙

李如海 冯晗芮

（1.中国人民大学 公务员制度研究所，北京 100872；2.中国人民大学 经济学院，北京 100872）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以刀刃向内的勇气、坚如磐石的毅力，把全面从严治党治政摆在重要的位置上，不忘初心、牢记使命，坚持自我革命，始终与腐败现象作斗争。在反腐败的高压态势下，过去长期存在的某些干部或曰公务人员不作为现象愈发凸显。一部分公务人员缺乏担当意识，“不想为”“不愿为”“不敢为”的消极现象有所抬头。以治党促治国，以治吏促治党，以治官促治吏——这是习近平新时代中国特色社会主义思想在治党治政方面一以贯之的思路。习近平总书记在2018年全国组织工作会议上指出了当前存在的一些问题：“有的干事创业精气神不够，不担当、不作为，奉行‘既不落后头，也不出风头’，怕决策失误，不敢拍板定事，干工作推诿拖延。”[1]这个问题解决不好，必然影响党和国家的事业，损害人民群众的根本利益。公务人员的召回机制作为地方上在从严治党治政实践中的探索和创新，取得了良好的成效，有着重大的理论和现实意义。理解好、运用好、完善好召回机制，是破解“为官不为”的有效尝试和积极探索，对于完善公务人员管理机制、推进全面从严治党治政的进程具有积极影响

一、建立召回机制，破解“为官不为”

老百姓耳熟能详的“当官不为民做主，不如回家种红薯”，源于戏剧《七品芝麻官》。近年收视率非常高的反腐题材电视剧《人民的名义》，剧中的光明区区长孙连城不为老百姓办实事，沉醉于仰望星空，是懒政、怠政、惰政、躲政的典型代表。这些文艺作品道出了“为官不为”这个长期存在的顽瘴痼疾，能否解决这个问题，对政权的存续稳定至关重要。

（一）“为官不为”的具体表现

2016年1月18日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上，习近平总书记指出：“综合各方面反映，当前‘为官不为’主要有三种情况：一是能力不足而‘不能为’，二是动力不足而‘不想为’，三是担当不足而‘不敢为’。”[2]如何破解这一难题是当下全面从严治党治政的一个重要课题。

首先，本领不够一定“不能为”。党的十八大以来，我们面临的世情、党情、国情发生了巨大的变化，同时我们也取得了巨大的成就，越来越靠近世界舞台中央。这意味着我们面临着更大的考验、更艰巨的挑战。党员领导干部的能力需要与时俱进，在进行的具有新的特点的伟大斗争中得到锤炼。因此，领导干部能力不足是我们党面临的执政危险之一。公务人员队伍作为我们党执政兴国的骨干中坚力量，必须不断提高自己的能力水平；然而有的公务人员明知自己能力不足、跟不上新时代的脚步，却不加强学习，面对问题束手无策；有的公务人员主观上想干好工作，无奈自己思路僵化、视野狭窄、能力平庸，结果好心办了坏事；有的公务人员处在新的环境、面对新的问题，还是沿袭过去的老办法，盲干蛮干，不仅做不出成绩，还有可能给事业发展造成损失。

其次，精神松懈当然“不想为”。一名称职的公务人员，要时刻感受到肩上沉甸甸的责任，积极主动担当作为。随着社会经济发展条件不断变好，一些公务人员的进取心逐渐减退，存在着“平平安安就可以占位子，舒舒服服就可以领票子，庸庸碌碌就可以混日子”的侥幸心理。思想上“贫血”、精神上“缺钙”，干事创业精气神不足。只求工作中“过得去”，秉持“多一事不如少一事”的观念，回避问题，退而不动，对群众的事情漠不关心，“为人民服务”宗旨意识淡薄。一方面是激励机制有待进一步完善，需要从制度上更好地调动公务人员的积极性，在政治待遇、经济待遇、生活待遇上予以合法合规的关照，同时也要完善惩戒机制，约束“不想为”的消极行为。

再次，担当不够必定“不敢为”。在全面从严治党治政的大背景下，反腐败高压态势已经形成，公务人员头上的“紧箍咒”越来越紧，有些公务人员担心冒风险、得罪人，瞻前顾后，害怕因干事创业犯错误。抱定“多做多错，少做少错，不做不错”“宁愿不做事，只求不出事”的消极心理，无视中央激励干部担当作为的文件精神，只看到“严管”、忽视了“厚爱”，可谓“在其位而不谋其政”。这种以全面从严治党治政而为自己的“不作为”找借口，甚至以此作为反对全面从严治党治政的理由的行为，需要从思想上认真批评、从制度上严肃对待。不仅要从正面完善激励机制和容错纠错机制，更要从反面加强对“不作为”的惩处，维护公平的政治生态。

出现上述“为官不为”三种表现的原因，归根到底是理想信念缺失，宗旨意识淡薄。进入新时代，整治“为官不为”现象更是极为重要和紧迫的任务。由于类型、原因的复杂性和多样性，在当前的公务人员管理体制中，治理难度非常大。2019年6月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》第三十五条规定：“公务员的考核应当按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核政治素质和工作实绩。”然而在实际的考核中，由于懒政、怠政、惰政、躲政等现象更多是来源于群众的主观评价，难以通过量化评价予以处置。纪检、监察等部门在问责时更注重违纪违法、失职渎职等显性问题，对于“为官不为”这一隐性问题，尚无针对性的问责办法。因此，召回机制是对公务人员管理机制的一项有益补充，适应了新时代全面从严治党治政的现实需要。

（二）建立召回机制是破解“为官不为”的有益探索

“为官不为”的影响十分恶劣，损害了党和政府在人民群众心中的形象。召回机制意味着公务人员“能上能下”，犹如一把利剑悬在公务人员头上，促进其提振干事创业的精气神。

首先，在政策层面，一系列相关规定出台。2015年，中央出台《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》[3]，要求各地制定实施细则，对能力表现与所在岗位职责不适应、不称职的公务人员，实行召回管理。2019年3月，中共中央印发了修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》[4]，规定了公务人员免职、降职等问题。

其次，在实践层面，部分地区进行了有关召回机制的许多有益探索。贵州省黔西南州起源最早、效果最好。黔西南州首创的公务人员召回制度，源自下属的兴仁县。2013年，兴仁县的经济发展和公务人员队伍建设遇到了前所未有的困境。结合党的群众路线教育实践活动这一契机，兴仁县开展了“向惰政宣战，向惰政问责”等一系列主题活动，在强化公务员队伍作风建设方面取得了良好成效。随后根据实践效果出台了《兴仁县不胜任现职干部召回管理办法（试行）》。这一做法得到了州委的高度重视，决定在公务人员召回制度经过再行试点之后，将其在全州范围内推行。这一开创性的召回机制有力地打击了懒政、惰政之风，引起了社会的广泛关注。在黔西南州之后，云南、广西、浙江等地也积极探索，为实现公务人员“能上能下”提供了更大范围内的基层范式。比如云南省聚焦于脱贫攻坚工作，针对部分驻村扶贫干部作用发挥不够充分，作风漂浮、形式主义、官僚主义突出等问题，实施驻村干部召回制度。于2016年4月制定公布《驻村扶贫工作队员召回办法》，对不胜任、不适合、不履职、不作为的扶贫队员坚决召回，在四个月的时间内就有1117 名驻村扶贫工作队员被召回。

二、准确理解召回机制

召回机制在实施之初就显示出强大的生命力和威力，在整治“为官不为”上作出了开创性的贡献。准确理解召回机制需要从召回机制的含义、原则、作用这三个层面来把握，即搞清楚召回机制是什么、为什么、有什么用。

（一）公务员召回机制的含义

公务员召回机制，目前尚无中央文件统一明确定义，部分地区在出台文件时表述亦不尽相同。总体上看，公务人员召回机制借鉴了市场经济中的产品召回的做法。产品召回是针对已经售出的有缺陷产品而设立的，由生产商将已经送到批发商、零售商或最终用户手上的产品收回维修；同样，对于不思进取、不能胜任、不敢担当，但尚未构成违纪违法的“太平官”，由相关主管部门召回并予以“回炉淬火”，进行再教育、再培训，直至达到符合重新上岗的要求，符合新时代对公务人员素质的要求。召回机制让公务人员“能上能下”的组织工作基本原则得以贯彻，从制度层面向“为官不为”亮了剑。

（二）公务员召回机制的原则

为了确保召回机制使公职人员真正履职尽责，必须坚持以下三个基本原则，这是召回机制的总体精神和总的要求。

首先是分类施策原则。召回机制注重区分各地区、各部门的不同情况，注重因地制宜、分类施策，尤其在被召回公务人员的管理上，精准识别“不能为”“不想为”“不敢为”的不同情形，具体现象具体分析。对于“不能为”的公务人员，着力对其进行业务培训，提升干事创业本领，弥补能力“短板”，在工作能力符合要求后安排其转回原岗位工作；对于“不想为”“不敢为”等主观上宗旨意识淡薄的公务人员，通过党性锻炼、警示教育等方式，点燃公务人员心中的激情。根据其培训后态度转变的实际情况分别采取归位、降职、免职等相应的组织处理。

其次是全面覆盖原则。违纪违法等显性问题更容易出现在掌握权力的领导者中，而“为官不为”中的有问题者则往往广泛存在于一般领导干部和普通公务人员中。普通公务人员的懒政、惰政情况发生在基层人民群众身边。他们虽然职位不高，但在关键环节、关键岗位上，他们手中的权力相对集中，且与广大群众直接接触，一旦“苍蝇”为祸，极易损害人民群众的切身利益。然而现行的行政管理体系却难以对普通公务人员“为官不为”问题进行有效问责。召回机制填补了这方面的空白，实现了将全面从严治党治政向基层延伸。

再次是惩教结合原则。习近平总书记多次强调，对公务人员要“严管”与“厚爱”结合，“激励”与“约束”并重。召回机制很好地体现了这一要求。召回并不是“一棍子打死”，而是对有问题的公务人员的关爱与保护。被召回公务人员的问题有多种原因，影响与危害也不尽相同。在经过谈心谈话、党性锻炼等措施后，公务人员达到了合格的要求，一般都让其回原岗位继续工作。但这并不意味着无底线地“下不为例”，隔靴搔痒。对于情节严重、屡教不改者，需采取相应的组织处理。这种宽严相济的方式给“为官不为”者敲响了警钟，让其有所敬畏，把精力用在干事创业上。

（三）公务员召回机制的作用

召回机制对于公务人员个人、公务人员队伍和公务人员管理机制都有着深刻而重要的积极影响。

首先是提醒并惩戒了“为官不为”公务人员。召回机制实施后取得了显著成效，履职不力、“踢皮球”等现象有了明显好转。黔西南州的问卷调查结果显示，绝大多数人民群众对本地创新的召回机制给予了高度评价，肯定了全州经济社会发展所取得的进步。动真格的召回机制，极大地冲击了公务人员队伍中的不正之风，“不能为”“不想为”“不敢为”的问题得到有效遏制。这不仅是一种警醒，更是一种倒逼的压力，以“当头棒喝”的姿态让公务人员的危机感、紧迫感和责任感明显增强，干事创业的积极性和主动性显著提高。他们主动自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，努力做到在其位、谋其政、干其事、求其效。数据显示，公务员召回机制实施以来，黔西南州的经济实现了跨越式发展。

其次是初步实现了公务员队伍“能上能下”。长期以来，社会上一直存在着一种错误观念，认为在公务人员体制内，只要不犯大错，就可以高枕无忧。因此，一些公务人员抱着“不求有功、但求无过”的心态“磨洋工”，导致中央的好政策梗阻在基层的“最后一公里”，引发人民群众对政府的行政执行力和公信力的质疑。新修订的《中华人民共和国公务员法》明确规定：公务员的职务、职级实行能上能下，对不适宜或者不胜任现任职务、职级的，应当进行调整。公务人员召回机制很好地体现了“能上能下”的原则，打破了“铁饭碗”的旧有观念。在“能上不能下，能进不能出”的环境中撕开了一道口子，变“一岗终身”为多岗历练。这有利于畅通“有为者上、无为者下”的渠道，形成“良币驱逐劣币”的正确选人用人导向。

再次是完善了公务员管理机制。治理懒政、庸政和“为官不为”现象一直是一项重要任务，在新时代尤为紧迫和必要。因为在落实全面从严治党治政战略过程中，其他作风问题已经有了明显改善，“为官不为”现象依然根深蒂固，甚至有了新形式、新变化，复杂性和隐蔽性增强。对于这一问题，我们不是缺乏政治决心和政治勇气，而是缺乏有效的监管方式和科学的管理机制，症结在于如何确立公务人员管理的“新常态”。公务人员召回管理机制，显然是向作风问题开刀的一次大胆创新的探索，是对公务人员管理体系的有益补充。

三、正确实施召回机制

在实践中，根据黔西南州等地的经验总结，实施召回机制时其要做好如下几点[5]：

（一）拟定召回标准

召回公务人员首先要明确哪些公务人员需要被召回，列出负面清单，形成稳定的制度预期。例如：工作不思进取、不谋干事；贪图安逸，敷衍塞责；闹不团结，各自为政、拉帮结派、搞内耗；不服从组织调动和工作安排，推诿扯皮，办事效率低下；在急、难、险、重任务面前和事关人民生命财产安危时畏缩不前、临阵脱逃的。这些都是常见的“懒政”“惰政”现象。要注意把刚性和柔性相结合，更加注重实际可执行性，不能束之高阁。

（二）规范召回办法

在实践探索中，各地区、各部门形成了很多具有创造性的做法。比如：督查通报召回法、民意调查召回法、工作失误召回法、问题导向召回法、业绩考核召回法、竞聘不上召回法、“双星”创建召回法、建章立制召回法等。

（三）集中培训转化

这是召回机制的关键部分。

首先，从严抓好作风建设。将所有召回的公务人员利用党校和其他教育渠道进行一定时期的离岗集中教育培训，着力于解决召回对象工作散漫、纪律松懈的问题。集中教育实行全封闭式管理，培训期间学员未经批准一律不准外出，组织部、纪委等部门派专人进行监督，以促其做到专心致志学、严守纪律学。同时设置一定比重的实践课程，例如，温州市洞头区“受教育”项目包括吃红军饭、穿红军衣、走红军路、上党课、户外拓展等，教育引导受训者强化纪律观念，锤炼过硬作风，对表对标检视自身问题，确保集中教育取得实效。

其次，突出思想政治教育。为解决被召回公务人员理想信念不坚定、为人民服务宗旨意识淡薄的问题，在课程设置上，以深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想为主线，采取专家课堂辅导、现场教学、与老英雄及先进共产党员互动交流等多种形式，从各个维度对被召回公务人员“回炉重造”。同时进行相关的约谈提醒、思想总结和教育转化，让被召回者重新坚定理想信念、保持崇高境界、站稳群众立场、敢于担当作为。

再次，重视评估培训成效。集中培训结束后，组织人事部门结合遵守纪律情况、心得体会、考试考查、调研成果等，对被召回公务人员进行客观真实的量化考评，并将培训成果与被召回公务人员的下一步工作安排结合起来。对培训后公务人员的安置主要有三种方式：一是对培训成效显著且符合原岗位条件的，安排回原岗位工作。二是转岗。比如，可根据实际情况，县直部门的可调整到乡镇（不含街道）工作，原工作条件较好乡镇（街道）来的可调整到边远乡镇（不含街道）工作，原在边远乡镇工作的可调整到另一个边远乡镇工作。三是对经转岗锻炼后思想和业务仍不满足要求者，按照相关法律规定予以免职、降职、解聘或辞退。也可对培训后没多少成效者继续“补课”或者直接进行辞退处理。

（四）重视召回程序设计

如何做到精准科学地召回问题公务人员，程序是关键。只有设计出一整套严谨规范、公平公正的召回工作程序，召回机制才能真正被纳入到公务人员管理体系中，让被召回者心服口服，也让其他公务人员和人民群众真正认识到召回机制的价值和实践意义。

首先，提出召回建议。由公职人员所在单位党委（党组、党工委）集体研究提出召回人员名单，不设党委（党组、党工委）的则由行政领导班子集体研究提出。挂职公务人员的召回，由原派出单位及其挂职单位协商提出召回建议。必要时，组织部门可以根据换届、年度考核或平时掌握了解的情况，直接提出召回人选建议名单。

其次，受理建议。上级组织部门复核各单位提出的召回建议，作出初步决定。对于召回情形清楚、认定依据准确的，提出初步意见；对召回情形不清楚、认定依据不准确的，退回召回建议，由提出召回建议的单位重新核实；对具有特殊情况、需进一步调查核实的，按照干部管理权限，由相应的组织人事部门开展调查核实。组织部门应认真开展调查核实，收集证据资料，依据调查核实情况，在综合分析判断的基础上提出初步意见。

再次，研究决定。召回管理名单经上级组织部门汇总提出初步意见后，提交同级党委(党组)会议研究确定。自召回名单确定之日起，在管理使用上可酌情下降，如科级公务人员可临时按一般公务人员进行管理使用，但工资、行政关系不变。

第四，组织谈话。确定召回公务人员的名单后，应及时通知其所在单位，并向本人宣布召回管理决定，组织进行谈心谈话，做好思想教育工作。比如科级公务人员由分管县领导进行谈心谈话，科级以下公务员由单位主要负责人进行谈心谈话，谈心谈话记录交组织部门备份。

第五，召回通报。召回管理对象名单研究确定后，应在一定范围内进行通报。被召回管理的公务人员本人对召回管理决定不服的，可在接到召回管理决定之日起一定工作日内，向组织部门提出书面申诉。申诉期间不停止召回管理决定的执行。

四、不断完善召回机制

召回机制作为对现行公务人员管理体系的一项有益补充，是治理公务人员“慵、懒、散”的一记杀手锏，为公务员“能上不能下”的问题提供了解决方案。但这一机制还处于起步阶段，许多内容尚需继续加以完善，需要不断探索，持续发力，使其早日实现规范化和常态化。从当前公务人员队伍建设的现实需要来考虑，进一步完善召回管理机制具有重要的现实价值。要从制度制定和执行两个方面同向发力，既要做好顶层设计，又要细化实施办法，以制度压力挤占“为官不为”的生存空间，营造良好的环境激励公务人员奋发有为。

（一）建立可操作化的召回标准

“为官不为”的问题有复杂性和隐蔽性，难以用文字规定覆盖所有情形。但应该进行科学的调查和研究，将笼统的规定分解细化。地方政府在规范召回办法时，上级部门一般只确立基本原则和共性标准，将一部分权力下放，由各地区、各部门根据工作实际情况制定细则。这种方式有利有弊：有利于鼓励对召回机制的创新创造；也对召回机制的稳定性提出了挑战，阻碍了公务人员召回机制的进一步成熟完善。比如“精神不振、贪图安逸”等主观的描述性规定难以量化考核，相关部门在依据以上规定确定公务人员是否需要召回时随意性很大，主动权掌握在个别领导干部手中。“公务人员召回”这柄利剑可能会成为权力寻租、打击报复的工具。相关部门要对实践中出现的不合理、不公平的现象及时提醒与制止，并根据推行中发现的问题及时动态调整，研究“维修方案”，用数据说话，让被召回者心服口服，同时也对其他“懒政”“惰政”者起到震慑作用。

（二）坚持容错纠错的基本原则

把公务人员召回本身不是目的，目的是帮助其改正“为官不为”的错误。但有的地方将召回变成了摊派，规定了末位淘汰制，每个部门必须有一定数量的公务人员被召回，有些编制不足的部门甚至采取抽签召回的方式。这就违背了制度的良好初衷，严重影响了公务人员干事创业的积极性。因此，科学有效的容错纠错机制是非常必要的，容可容之错，不混淆是非，不让偷奸耍滑者钻了空子，也不让埋头干事的老实人吃亏。公务人员召回不能混淆了手段和目的。用力过猛的末位淘汰制度容易误伤那些认真负责的好公务人员。如何形成稳定的制度预期，真正实现能者上、平者让、庸者下、劣者汰的目的，建立合理的容错纠错机制是关键之处。在进行公务人员召回时，要根据习近平总书记强调的“三个区分开来”的容错纠错原则对公务员的行为和表现进行认定和识别，要将在改革创新中所犯的非原则性错误与主观上的“慵、懒、散”区分开来，充分体现这一机制的公平正义。

（三）拓展外部监督机制

现有的公务人员召回机制主要还是以行政机关自上而下的内部监督为主，召回对象、标准、程序基本由主管部门和纪检监察机关确立。人民群众监督、媒体监督未充分发挥出在召回工作中的作用，存在着“孤军奋战”的现状。分工合作、协同治理的氛围不浓，影响了公务人员召回的权威性和公信力。如何使内部监督和外部监督有效整合成一个监督约束整体，从而发挥出更强大的监督约束功效，是完善公务人员召回机制亟须解决的问题。党和国家一切工作的出发点和落脚点，都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。公务人员召回机制在创新发展的过程中，必须始终坚持以民意为中心，使人民参与到公务人员召回管理工作中，公职人员对本职工作“胜任”和“不胜任”的标准要吸纳群众的声音。要进一步畅通渠道，通过向社会公布召回主管部门的邮箱、电话，设置固定信箱和发放问卷等方式，进一步弘扬群众监督正能量，切实做到公务人员知晓、群众拥护，提升召回工作的科学性和透明度。