《集体协商法》的制定和工会的角色定位

文/姜永新

党的十九大报告把全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容。提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保障人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。集体协商制度作为企业民主协商制度的重要组成部分，是基层协商的重要形式，制定《集体协商法》是构建充分发挥职工参与民主管理、民主协商，确保企业管理权力和职工民主权利“双平衡”制度体系的重要支撑。

制定《集体协商法》的重大意义

制定《集体协商法》是丰富基层协商和推进协商民主广泛、多层、制度化发展的重要法律制度。全面依法治国要求以法治思维和法治方式推进国家治理体系制度化重塑，关系到社会生活的方方面面，上到国家层面的治理，下到基层组织的治理，都要以法治为主轴进行全方面、全体系的调整和优化。企业作为经济组织，是国家组织体系的“神经末梢”，是全面依法治国广泛化的重要体现；同时，企业又是全面依法治国中基层基础治理的重要环节，在企业开展民主协商，是推进协商民主多层化的重要内容。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出，“健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。畅通职工表达合理诉求渠道，健全各层级职工沟通协商机制。积极推动由工会代表职工与企业就调整和规范劳动关系等重要决策事项进行集体协商。逐步完善以劳动行政部门、工会组织、企业组织为代表的劳动关系三方协商机制”。制定《集体协商法》是落实《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》的重要“抓手”。有了《集体协商法》的保障，可以确保企业民主管理始终契合以法治思维和法治方式推进企业民主管理建设的要求；有了《集体协商法》的引领，可以确保企业民主协商沿着法治化轨道制度化发展。

制定《集体协商法》是构建社会主义和谐劳动关系的重要制度基石。劳动关系是生产关系的重要组成部分，是最基本、最重要的社会关系之一。劳动关系是否和谐，事关广大职工和企业的切身利益，事关经济发展与社会和谐。劳动关系是否和谐，一个重要指标是劳动者和用人单位之间不存在重大利益冲突，职工的诉求能够得到合理回应，职工的权益依法得到保障，用人单位和劳动者齐心协力构建“企业命运共同体”。《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》指出，“在新的历史条件下，努力构建中国特色和谐劳动关系，是加强和创新社会管理、保障和改善民生的重要内容，是建设社会主义和谐社会的重要基础，是经济持续健康发展的重要保证，是增强党的执政基础、巩固党的执政地位的必然要求”。制定《集体协商法》是构建和谐劳动关系的重要基石。有了《集体协商法》的保障，通过工会组织代表职工，职工的合理诉求和用人单位的重大利益关切能够通过协商管道进行沟通和协商，可以减少冲突和纠纷；有了《集体协商法》的引领，通过工会组织和企业行政协商，职工和用人单位的矛盾通过协商管道及时得到化解，可以确保双方“心往一处想，劲往一处使”，避免企业矛盾外化为社会矛盾。

制定《集体协商法》是完善劳动法律体系的重要制度构建。我国的劳动法律体系是多层次的完整制度体系，既包括《劳动法》这个最基础的“上位法”，也包括诸如《劳动合同法》《职业培训法》《劳动争议调解仲裁法》等劳动领域的基本法律，还包括众多关涉劳动关系某一方面的法律法规。《集体协商法》是劳动法律体系中居于基本法律层次的重要法律制度。制定《集体协商法》是完善劳动法律体系的重要环节。有了《集体协商法》这个制度平台，《劳动法》中规定的原则性、全局性制度可以在劳动关系的具体环节中得到体现和深化，从而确保劳动法的法律宗旨和原则得到全面贯彻；同时，有了《集体协商法》这个制度平台，劳动关系双方的权利义务可以通过协商程序进行直接表达并得到切实保障，从企业内部构筑起和谐劳动关系的堤坝。

制定《集体协商法》的基础已经具备

制定《集体协商法》的理论基础已经基本完备。近年来，有关《集体协商法》的理论探索逐步深入，取得了一些重大理论成果和科研突破。不少专家学者通过比较国内外不同政治制度国家的集体协商理论，提出了一些构建中国特色社会主义集体协商制度的理论构想；一些重大科研课题通过分析大陆法系和海洋法系国家集体协商制度的优劣，总结出适合我国国情的集体协商法律制度的一些核心框架体系；一些社会学、劳动法学家和工会学、劳动经济学专家通过实证分析和回归模型论证方法，从多个层面、多重结构、多元指标解析了集体协商制度在我国适用的可行性和必要性；全国人大和地方人大等立法机构也不断进行集体协商方面的立法论证，集体协商制度的理论体系已经得到了各方面的基本认同。从理论构建层面说，制定《集体协商法》的必要性已经有了充分的支撑。

制定《集体协商法》的实践基础不断得到夯实。伴随着依法治国战略的实施，一些地方政府部门和工会组织从构建和谐劳动关系出发，不断丰富集体协商的具体实践，形成了不少具有鲜明中国特色的经验做法，总结出一些可复制和可推广的实践范本。比如，江苏工会开展的集体协商质效评价，武汉工会开展的集体协商竞赛，上海工会的劳动关系协调员制度等。此外，其他地方的工会组织也联合当地人社部门不断探索构建本地区的集体协商制度。各地从工资集体协商入手，逐步扩大集体协商的范围，丰富集体协商的内涵，优化集体协商的程序，筑牢集体协商的平台，提升集体协商的质效。这些生动实践“亮点”频出，“特色”鲜明，而且具有很好的操作性，既为我国集体协商制度理论体系的研究和完善提供了详实的制度范本，也为《集体协商法》的制定提供了大量可借鉴的实践数据。从实践探索层面看，制定《集体协商法》的可行性已经有了相当扎实的实践基础。

制定《集体协商法》的立法基础日趋成熟。在理论研究和实践探索不断引向深入的同时，立法进程也在持续跟进。从中央层面看，我国已经制定有《集体合同规定》《工资集体协商办法》《企业劳动争议协商调解规定》等法律法规、行政规章；从地方层面看，一些地方也推出了不少集体协商方面的地方性法规和规章，比如，目前正在实施的《江苏省企业集体协商和集体合同规定》《浙江省集体合同条例》《四川省企业工资集体协商办法》《山西省企业工资集体协商办法》等。除了行政法规的不断出台，一些地方和部门还不断推出有关集体协商的意见。人社部2014年发布的《关于推进实施集体合同制度攻坚计划的通知》，从多个层面强化集体协商的实施力度。一些地方的工会组织也在全国总工会的统一部署和要求下，持续不断开展集体协商立法方面的探索，比如，江苏工会制定了全国首个《集体协商工作质效评价规范》省级地方标准。这些法律法规和地方性行政性规章、办法、标准的出台，为我国制定《集体协商法》提供了丰富的立法参考。

《集体协商法》框架体系构建的原则

作为一部法律，《集体协商法》的框架结构确立对于法律的实施效能发挥着极其重要的影响。因此，科学确定《集体协商法》的法律框架是确保实现党的十九大报告中提出的“以良法促进发展，保障善治”要求的基础。《集体协商法》是集体协商领域的基础性法律，它的框架结构应充分体现立法宗旨的要求。

《集体协商法》的宗旨和原则要体现构建和谐劳动关系的要义。制定《集体协商法》的本义是为了构建和谐劳动关系，因此集体协商法的内容都要围绕这个宗旨进行规划，并考虑当前可能和长远发展所需进行选择。将有利于构建和谐劳动关系，符合法律内在逻辑要求并在实践中证明可行的做法通过立法程序上升为法律规定，赋予其法律效力。

《集体协商法》的内容体系应兼顾现实可行性和长远必要性。任何一部法律的制定，都是为规范社会行为，调整社会关系，建立社会秩序而进行的。因此，《集体协商法》的内容体系构建应牢牢把握“以法治思维调整社会关系”“以法治方式规范社会行为”“以法律程序确保公平正义”的基本原则，将这些原则内化到集体协商范围、集体协商的程序、集体协商主体的权利义务、集体协商文本的效力、集体协商纠纷的处理等方面，参考国内外成熟的立法例，根据我国构建和谐劳动关系的指导思想、维护职工合法权益的宗旨要求、确立“企业命运共同体”的愿景进行综合考量加以确定，所有规定都要契合社会主义核心价值观的含义。《集体协商法》是平衡用人单位和职工权利义务的法律，要考虑当下权利义务设定的可行性，考虑双方权利义务平衡的长远必要性。

《集体协商法》的法律规定要具有切实的可操作性。《集体协商法》是规范集体协商的法律制度，可量化、易操作是确保法律实施效能最大化的关键。从这个意义上说，《集体协商法》的程序性规定十分重要。通过法律程序的正义性，明确集体协商参与方的权利义务边界，防范过度干预和不作为，从广义层面宣示社会正义；通过法律程序的强制力，确保劳动关系双方当事人的权利义务平衡，防止权利减损和义务溢出，从狭义层面确保公正性。要实现上述目标，可执行、可救济的程序规定是关键。

工会在制定《集体协商法》中的角色和定位

《中华人民共和国工会法》第六条规定，维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益。工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工劳动权益。维护职工合法权益是工会的法律义务，构建和谐劳动关系是党和政府赋予工会的重要使命，作为集体协商法律关系的重要参与者和利害关系人，工会具有多重角色和法律定位。

全国总工会应在制定《集体协商法》中发挥重要作用。全国总工会在《集体协商法》的制定方面发挥重要作用，是工会组织源头参与的重要体现。具体而言，一是按照我国《立法法》的规定和全国人大制定法律的程序，从源头上参与《集体协商法》的起草和论证工作；二是将地方工会组织在集体协商方面进行的火热实践进行梳理和总结，形成工会立法建议稿，将实践中已经证明符合中国实际的做法通过立法程序上升为法律规定；三是组织地方工会组织讨论《集体协商法》（草案），提出工会意见；四是组织集体协商专项调研，征求地方工会和企业工会、职工对集体协商法制定的建议。

地方各级工会组织和行业工会在《集体协商法》的制定中要发挥好意见征集和建议作用。各级地方工会组织在开展工资集体协商方面已经进行了长期探索，形成了一些成熟做法。同时，地方工会组织在执行《集体合同规定》的过程中，在集体合同的制定和履行方面也积累了丰富的经验。地方工会组织在制定《集体协商法》的进程中，一方面应将这些做法和经验形成立法建议，上报全国总工会为《集体协商法》的制定提供具体的参考；另一方面在《集体协商法》（草案）征求建议时，组织、收集和整理相关意见，反映职工对《集体协商法》的期盼。