何以实现“在地老化”？

文／郭爱妹

养老服务“难成体系”

近年来，为积极应对人口老龄化的挑战，政府加快了“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系建设力度。然而，在老龄化程度加深、失能老年人日益增多、照护需求快速增长的现实背景下，该体系无论是服务供给，还是服务质量尚不尽如人意。

实际运作中，由于部门分割以及相关政策的相互隔绝，居家、社区及机构养老服务往往被视为三种相对独立的养老服务模式。“重机构，轻社区和居家”问题突出，造成大量养老服务资源的闲置与浪费，全国养老机构床位数的平均空置率达到50%，有些地方甚至超过70%。虽然我国的养老服务体系明确提出要以居家养老服务为基础，各地在发展养老服务体系中提出了“9064”或者“9073”的模式。但仔细分析可以发现，这些政策主要还是聚焦于支持机构养老的发展，社区、居家养老服务体系建设缺乏力度，90%的居家老年人更无具体的政策支持。居家、社区及机构养老服务各自为政，未形成合力，体系碎片化问题严峻，致使养老服务体系整体协同效应不足。

“难成体系”的养老服务体系导致供给和需求之间矛盾突出。2019 年《政府工作报告》中提出，要大力发展养老特别是社区养老服务业；近期国务院办公厅发布的《关于推进养老服务发展的意见》中指出要“推动居家、社区和机构养老融合发展”，为进一步完善养老服务体系指明了方向。

“嵌入式”养老优势初显

在需求倒逼的形势下，全面推进居家、社区和机构养老服务融合发展，促进养老服务体系各要素之间的互动与融合，正在成为创新和完善养老服务体系，适应我国老龄化新态势的重要思路和方向性选择。

近年来，一些地方政府出台相关政策鼓励有条件的养老机构在完成基本养老服务保障职能的同时，开展社区居家、社区托老、专业支撑、技能实训、信息管理等延伸服务，积极探索融居家、社区和机构照护功能为一体的“社区嵌入式养老机构”或“社区养老综合体”，形成了一批“机构主导型”的“社区养老综合体”。例如，南京市秦淮区悦华养老服务中心、建邺区九如城·清荷北园养老服务中心、鼓楼区朗诗常青藤睿城养老中心等利用养老机构的资源优势，以康复医疗、老年护理、健康管理等多领域专业技术为支撑，融合机构、社区、居家多维度养老服务需求，为社区老年人提供便捷的一站式养老服务，形成了一种以“机构主导型”为特征的养老服务融合发展模式。

从理论上说，居家、社区和机构养老服务融合发展的模式可以是“机构主导型”，也可以是“居家或社区主导型”。但从实践来说，目前居家或社区养老服务专业性相对较低、服务内容相对窄化等问题使其难以向机构养老服务延伸，而兼具专业及资源优势的机构养老向居家、社区的功能和空间拓展则更具实操性。因此，目前融合发展的雏形大多为“机构主导型”——主要以养老机构为载体，通过“公办民营、公租民营、公建民营、公助民营”等多种形式，运营“嵌入式”社区养老综合体，将机构养老服务功能延伸至社区和居家，为社区老年人提供多样化、多层次的养老服务。该模式具有如下优势：

第一，有利于促进养老服务的“社区化”“在地化”。该模式将社区视为一个重要的资源整合平台，利用养老机构优质的人力资源、服务资源与技术资源，为社区居家老年人提供多样化、多层次的养老服务，有利于解决机构养老“一床难求”“床位空置”，社区、居家养老服务供需不匹配的结构性矛盾，提高服务供需匹配度和服务质量。

第二，有利于促进养老服务的“连续性”“综合化”。持续照顾需要在居家、社区与机构养老服务之间有一个相互承接的机制，而居家、社区和机构养老服务融合发展模式将综合化的养老服务整合在同一体系中，既包括现有的各种养老服务方式的融合，亦包括公益与市场、“医+养+护”“家政服务+养老服务”“互联网+养老服务”“物业服务+养老服务”等方面的深度融合。

第三，有利于促进养老服务的专业化、规模化。居家、社区和机构养老服务融合发展模式突破传统居家、社区养老服务以生活照料和家政服务为主的格局，向老年人精神慰藉、医疗康复及自身发展等多层次、高品质需求方向发展，有利于弥补以往居家、社区及机构养老服务供给主体各自为政的缺陷，实现养老服务资源配置效益最大化，促进养老服务机构的规模化、连锁化及养老服务的高质量发展。

居家、社区和机构养老服务的融合发展模式，不是居家、社区和机构养老服务的简单相加，而是以社区为资源整合平台，通过机构向社区、居家养老服务的功能和空间延展，充分发挥养老机构对社区托养和居家养老的辐射和拓展作用，完善社区养老服务平台建设，实现机构、社区和居家三类养老服务相互依托、资源共享、协调发展。

居家、社区和机构养老融合发展，其实质在于通过优质养老服务资源向社区、居家的辐射和集中，实现“在地老化”的政策目标。

融合资源，提升服务供给能力

居家、社区和机构养老融合发展，其实质在于通过优质养老服务资源向社区、居家的辐射和集中，实现“在地老化”的政策目标。如何推动居家、社区和机构养老服务资源在社区层面的融合，提升居家社区养老服务供给能力，成为关键。

第一，规划先行。鉴于养老服务融合发展的巨大优势，应将其纳入社区建设规划，尽早出台配套政策，既要谋划设计“嵌入式社区养老综合体”的建设标准和要求，使其达到规范、科学、高效；又要引导社会资本积极参与，引导和保障社区养老综合体建设，使其为社区老人提供高效便捷的专业化、综合化服务。

第二，资源下沉。社区及居家养老需要运用很多资源，这些资源的短缺将严重影响社区及家庭功能的发挥。为此，强化政府在养老服务融合发展中的政策聚合和资源链接作用，将各种养老服务资源下沉至社区，优化支持养老服务业发展的财政资金的支出结构，将相关资金更多用于支持社区养老服务，同时加大社区养老服务设施有效供给，搭建起一个以政府为统领的居家、社区和机构养老服务融合发展平台。

第三，产业引领。完善多元主体参与养老服务业的制度环境，以产业化的方式推动居家、社区养老服务事业的发展。一方面积极培育和打造一批品牌化、连锁化、规模化养老服务组织，完善养老服务的市场供给机制，推动形成以社会力量为主体的居家和社区养老服务多元供给主体；另一方面通过政策优惠，鼓励和支持养老机构运营综合性社区养老服务设施，在社区平台上构建起以专业化的养老服务机构为主体的服务生产、提供或输送体系，将优质养老服务资源向社区、居家延伸，鼓励规模化和连锁化发展。

第四，制度保障。一要推进社区综合性养老服务信息化与标准化建设，规范社区养老服务业的市场化运作，确保其“保基本”的社会导向。二是完善现有制度，提升社区老年人的支付能力。例如，将基本医疗保险融入社区养老服务业，即实现医保政策对居家和社区“养医结合”的支持；完善政府购买服务制度和资金补贴制度，既要“补砖头”，也要“补人头”；对于失能、失智程度不同的老年人及失独老年人等，采取分类施补措施等。三是以财政补贴等方式，加快社区养老服务业人才队伍建设。四是进一步加快探索建立长期护理保险制度，为养老服务融合发展提供必要的制度保障。

第五，需求引导。目前，大多数老年人对“花钱买服务”的养老理念还缺乏认同，要通过扩大宣传、引导消费、体验式服务等方式，逐步转变老年人的消费观念，促使其形成消费需求，从而实现养老服务需求与供给的有效对接，提高养老服务资源配置效率。