以降费促改革：社保征收走向统一化和法制化

文／房连泉

近两年，党中央、国务院高度重视社保降费问题。习近平总书记多次在重要讲话中强调，“要加大减税降费力度，让企业轻装上阵”。今年4 月，国务院印发《降低社会保险费率综合方案》，自5 月1 日起全国范围内大规模的养老保险降费政策开始实施。在为企业减负和经济发展带来利好的同时，降费后社保的财务问题也引起了社会普遍关注。如何保障社保收支平衡，实现长期可持续发展，是当前社保改革面临的一项重要战略任务。笔者认为，应以此次降费为改革契机，促进社保征收体制走向统一化和法制化。

坐实费基、扩大社保覆盖面，应对基金收入下降的风险

此次社保降费将采取“双降”政策，即一方面企业缴纳养老保险费率下降4 个百分点，另一方面采用新的缴费工资基数政策。如果采取单纯的降费政策，没有配合其他补充措施，养老保险基金收入水平势必面临下降压力。以2019 年为例，假如城镇职工基本养老保险降费4 个百分点，则当年基金征缴收入预计减少5000 亿—6000 亿元左右；此外，采用全口径城镇单位就业人员平均工资作为缴费基数，也将使部分参保者的最低缴费额下降20%左右。可见，降费政策的减负效果是非常显著的。撇开其他因素，保持基金收支平衡的根本出路在于制度内增收，即通过税务征收来坐实费基，并扩大缴费人群覆盖面，用以抵消降费带来的收入下降。理想的局面是：通过“一降一增”（降低费率，增加缴费基数），保持基金收入规模不变，企业负担总体也不变。可以说，社保降费的两个前提条件是：坐实费基和扩大覆盖面。

第一，税费同征，规范社保缴费基数。2018 年国务院出台将社保费转交税务部门征收的政策，计划从2019 开始逐步推行。从目前的征管环境看，税务部门已具备了将个人所得税和社保费同步征收的现实条件。将个税和社保费同征，一方面可以将两项税费信息进行比对，核实社保缴费基数；另一方面，社保费按月进行实时征收，有利于更准确地掌握参保者收入信息，及时跟踪个人缴费状况的变化，减少征收手续上的麻烦和管理成本。对于中小企业普遍担心的税务征收后负担加重的预期，应加强政策宣传和舆论引导：改革后企业实际费负不变，发生的变化为结构性调整（即费率下降和缴费基数坐实）。因此，社保征收体制改革后，需要在全国范围内建立法制化的征收环境，引导形成人人参加社保、如实按收入缴纳社保费的良好社会氛围。

第二，扩大社保覆盖面，涵养社保费源。从税收的拉弗曲线原理讲，社保费负下降后有利于涵养费源，形成收入常态增长的良性循环。长远看，扩大参保覆盖面和缴费人口规模，是增强社保财务可持续性的根本保障。从人口就业结构看，社保增收仍有较大空间。一方面，城镇就业人口中仍有相当一部分群体未加入养老保险制度。根据人社部统计公报和中国统计年鉴的数据分析，2017 年全国养老保险在职参保人口占城镇就业人口（4.2 亿）的比例为61%左右。剔除可以自愿参保的就业群体（近1 亿的城镇个体就业人员和灵活就业人员），估计全国仍有7000 万城镇就业人口未加入制度。另一方面，如上所述，制度内参保人口仍存在着相当一部分人群中断缴费的情况，估计为10%左右。如果这两部分群体都加入进来，社保缴费水平仍有望进一步降低。从实际情况看，未加入社保的群体多为中小企业雇员、灵活就业人口和个体自雇者，其中包括大量新兴就业形态下的非典型就业人员，例如从事互联网、平台经济、快递服务等行业的人员。社保门槛高、成本负担重是这部分群体不愿加入的主要原因。以2017 年的最低养老保险缴费基数为例，全国平均数字为：城镇单位在岗职工平均76121×60%=45672 元，与当年私营单位就业人员平均工资（45761 元）近乎持平。也就是说全国私营企业即使按最低缴费基数进行缴费，费基也是接近坐实的，说明私企的社保缴费负担确实很重。尤其是对大部分小微企业来说，普遍存在着收入水平低于社保最低缴费基数、缴费水平被“拉高”的情况。因此，有效的社保降费政策不仅仅是降低费率，还应调低最低缴费基准，这样才能保障中小企业费负有实质性下降。

推进中央调剂制度，加快实现全国统筹，应对社保降费的地区差异问题

由于统筹层次低，地区间基本养老保险财务失衡的情况非常明显，社保降费过程中各个省份面临的压力也是不同的。大致分3 类情况：一是对基金结余量较大的省份来说，例如广东、北京等八九个东部沿海省份，费率下降虽然会影响当期收入，但收支仍有较大结余。由于人口结构较为年轻，经济发展和收入水平较高，这些省份的社保增收潜力也较大，降费的冲击较小；二是对目前基金结余量较小，收支基本平衡的省份来说，例如部分东部和中西部省份，降费可能会使社保盈余形势发生变化，筹资压力增大；第三类是目前收支压力较大（处于收不抵支状态）的七八个省份，这些省份人口结构老化、支出负担重，目前社保征收率已经处于高位，可挖掘的基金增收空间受限。上述3 类地区间社保降费的结构性矛盾是比较突出的，即越是经济落后和社保财务状况差的地区，降费压力越大；越是经济发达和财务状况好的地区，降费影响越小。应对地区间社保失衡矛盾的根本出路在于实现全国统筹，通过全国一盘棋，基金调剂使用乃至统收统支，才能解决部分地区社保缺口不断加大的问题。

第一，推进中央调剂制度，缓解部分地区收支压力。从2018 年开始，国家开始推行基本养老保险基金中央调剂制度，从各地区调剂3%比例的缴费收入，建立中央调剂基金，用于全国调配。2019 年，中央调剂金的比例提升到3.5%。中央调剂金起到了显著的地区间基金转移支付效果，有力缓解了部分地区的当期养老金支付负担。据中国社科院社会保障实验室测算，2019 年全国筹集中央调剂金总额预计为7000亿元左右，人均年拨付额约6700 元，占当年人均养老金支出的20%左右。其中，全国有11 个省份为净贡献者，即基金上解额大于获得的拨付额，这11 个省份的净贡献额合计为1680 亿元；其余21 个省级统筹单位（包括新疆建设兵团）为受益省份。概括起来讲，中央调剂金起到了再分配效果，一端是作为最大贡献者的广东和北京两地，另一端是作为最大受益方的东北三省和部分中西部省份。实施中央调剂金制度后，广东和北京的当年结余额减少了30%以上；而在东北三省，经过调剂金补差后，当期收支缺口减少50%上下。中央调剂金制度的出台是深化养老保险制度改革的一项关键性措施，社保降费政策进一步推进全国统筹，应以调剂制度为起点，制定时间表，逐年提高调剂比例（例如每年提高1 个百分点），最终向全国统筹过渡。

第二，统一养老保险缴费政策，在实现省级统筹基础上加快走向全国统一。目前，全国各地在基本养老保险的缴费率和缴费基数等政策上还存在着诸多不一致，形成政策碎片，使统一的降费措施出台面临困难。从建立公平的社保制度和地区竞争环境出发，一体化的社保政策是改革的必然要求。2018 年国务院出台的《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》指出，“要完善省级统筹制度，各省在统一基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理的基础上，推进养老保险基金统收统支工作；同时抓紧制定养老保险全国统筹的时间表、路线图。”2019 年国务院在《降低社会保险费率综合方案》中进一步提出，要在2020 年底前实现企业职工基本养老保险基金省级统收统支。针对各地费率不统一的情况，人社部、财政部、税务总局和国家医保局4 部门在联合发布的《关于贯彻落实〈降低社会保险费率综合方案〉的通知》中指出，“各地企业职工基本养老保险单位缴费比例高于16%的，可降至16%；低于16%的，要研究提出过渡办法。省内单位缴费比例不统一的，高于16%的地市可降至16%；低于16%的，要研究提出过渡办法。”以上政策的出台对省级统筹提出了明确的时间表和任务要求，在下一步的政策执行过程中，应克服地方利益和各方矛盾冲突，不折不扣地加以落实，并尽快制定走向全国统筹的改革措施。

加快制度改革步伐，提升精算平衡能力，促进社保财务可持续发展

降费形势对未来社保制度的收支平衡能力提出了更高要求，养老保险的财务精算平衡有赖于各项参数的合理设计和密切配合。当前基本养老保险运行参数还存在着诸多不合理之处，例如退休年龄低、缴费年限少、待遇指数化机制尚未建立以及缺乏财务调整机制等，应尽快出台相应的改革方案加以改进。一是尽快出台延迟退休年龄的方案。延迟退休是减缓中长期内支付压力的一项必要措施，尽早实施延迟退休方案既是养老保险制度改革的需要，也是适应老龄化社会下就业形势变化的需要。二是推进基本养老保险基金投资。目前地方基本养老保险基金的委托投资已经启动，但投资规模和进程还有待提升；同时，应加快划转国有资本，充实全国社会保障基金，为应对未来的支付高峰提供事先的储备，必要时启动支付程序。三是完善精算制度，引入财务动态调整机制。当前，应从延长最低缴费年限，明确个人账户记账利率，改革养老金计发办法以及出台待遇指数化调整政策等方面，建立健全基本的制度运行规则；在此基础上，再着手引入长期的财务自动调节机制，实现制度收支的精算平衡。