单一渠道到多元化筹资的变迁——新中国社会保险史话之八

古钺

资金是社会保障制度运行的物质基础。近70 年，我国社会保险筹资规模呈几何级数扩张，筹资结构也发生了巨大变化。

早期的单一供款渠道

1951 年始建的劳动保险制度，资金完全来自企业供款，各企业除按规定直接支付有关劳动保险待遇外，还要按职工工资总额的3%缴纳劳动保险金，而且明确规定这项资金“不得在工人与职员工资内扣除，并不得向工人与职员另行征收”。这种企业单方缴费的政策，与1922 年中国劳动组合书记部颁布的《劳动法案大纲》、1931 年《中华苏维埃共和国劳动法》的思想一脉相承。大约同期建立的公职人员退休、公费医疗等制度，资金来源于各级政府财政预算。一直到80 年代，城市职工保障制度都实行单一渠道筹资，没有规定个人缴费，这与当时工资水平很低有关（50 年代初中期许多公职人员尚实行供给制），也反映了那时对社会保障性质的认知水平——劳动保险有一定的基金统筹功能，但总体上是作为一项职工福利制度来安排的；公职人员的保障资金虽由政府提供，但属于“雇主责任”的设计逻辑和保障模式。

50 年代在农村起步建立了五保供养制度，实行人民公社三级管理体制后，五保资金从生产队可分配总收入中扣留2%～3%的公益金获得。而此时初兴的农村合作医疗也从农业合作社公益金中提取15%～20%，同时由农民自愿缴纳小额“保健费”（最少的只有每人每年二角钱），再加上村医的部分医疗业务收入；70 年代末颁行的《农村合作医疗章程》，明确合作医疗基金由参合个人和集体（公益金）筹集，有二元筹资的性状，但要求随着集体经济发展逐步扩大集体负担部分。这一时期，无论五保供养还是老农合，都是村级范围的集体互助制度，集体经济组织是资金的主要提供者。

改革开放初期开始个人缴费

改革开放后，按照经济体制改革的方向，以城市为重点、以搞活企业为中心陆续重建、新建了一系列社会保险制度。与筹资有关的探索和突破，发端于80 年代初，定型于90 年代末。

1983 年秋，劳动部保险福利司会同中国劳动学会在郑州召开了一次理论研讨会，重要议题之一是社会保险基金的筹集，首次提出由国家、集体、个人各方共担责任的理念。1986 年，指导企业劳动用工制度改革的国务院77 号文件将理论转化为政策，规定劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度，退休养老基金由3 部分构成——企业按劳动合同制工人工资总额的15%左右缴纳，劳动合同制工人按不超过本人标准工资的3%缴纳，退休养老金不敷使用时，国家给予适当补助。这项政策当时虽然只是在劳动合同制工人范围施行，但大大突破了《劳动保险条例》单一渠道筹资的局限，为以后在更大范围实行社会保险多元化筹资开辟了道路。同时实行的企业职工待业保险制度，没有要求个人缴费，只规定了企业缴费义务，但也预留了地方财政补贴的筹资渠道。

1991 年，国务院发布33 号文，明确提出要改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担；职工个人也要缴纳一定的费用，缴费标准开始时可不超过本人标准工资的3%，以后随着经济发展和职工工资调整逐步提高。与此同时，各地也探索了企业职工大病医疗统筹制度，1992 年劳动部印发《关于试行职工大病医疗费用社会统筹的意见》，在筹资上除了企业在福利基金中提取一部分外，规定“个人适当缴纳一部分或看病时自负一部分费用”。这一时期，社会保险多渠道筹资的思路逐渐成型。

1993 年党的十四届三中全会总结实践经验，明确“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”。1995 年施行的劳动法，把职工社会保险划分为养老、医疗、工伤、失业、生育5 个项目，规定用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费，首次以法律形式明确了双方的义务。

90 年代中后期，职工社会保险的筹资结构乃至筹资标准逐渐清晰。1994 年职工医疗保险制度改革“两江试点”，明确医保筹资中单位缴费比例一般不超过10%，个人缴费从1%起步并随工资增长逐步提高。1997 年国务院统一企业职工基本养老保险制度的26 号文件，明确企业费率一般不得超过20%，个人缴费当年不得低于4%，从1998 年起每两年提高1 个百分点，最终达到8%。1999 年颁布《失业保险条例》，也突破原来企业单方供款的局限，规定企事业单位按工资总额的2%缴费，职工按本人工资的1%缴费，同时保留了财政补贴渠道。

90 年代初中期，农村社会养老保险（老农保）一度搞得热火朝天，但绝大多数是以村级为单位搞“工农一体化养老保险”，资金上采取以工补农的办法；对承包土地务农的农民则以个人缴费为主、集体经济适当补助，在集体经济供款能力较弱的地区，老农保难以建立和维持。而老农合，此时因集体经济组织公益金渠道阻塞等原因而进入衰落期。

这一时期社会保险筹资出现了两种发展态势：在城镇职工范围，筹资渠道拓展，核心政策是养老、医疗、失业实行个人缴费，凸显了个人责任和互济原则；而在农村地区，单纯由个人缴费的老农合、老农保则因持续供款能力不足而陷入低谷。

世纪之交开始大规模财政资金投入

世纪之交实行“两个确保”，特别是确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，成为职工社会保险供款机制再度变革的“触发器”。1998 年国务院决定，对确保发放确有资金困难的地区，中央财政借款给地方，当年就安排了20 亿元资金。1999 年，随着各地确保当期养老金发放的资金压力进一步加大，还新增了补发历史拖欠的任务，国务院又决定把“借款”改为专项转移支付，中央财政对中西部地区和老工业基地的养老保险资金缺口给予补助。此后，这一制度逐步定型，包含项目除了养老保险基金收支缺口外，还有全国统一调整基本养老金待遇的补助以及实施专项政策规定的补助（如矿山资源枯竭城市的养老保险）等。1998—2002 年，中央财政用于这方面的专项补助合计1200 多亿元，同时，地方政府也向本地企业职工基本养老保险基金补助150 多亿元。2008—2011 年间，中央又安排专项补助资金或采取以奖代补方式，在全国范围集中解决了三大历史遗留问题——530 多万未参保集体企业已退休人员（包括“五七工”“家属工”）纳入企业职工养老保险，关闭破产企业退休人员和困难企业职工1031 万人参加职工医疗保险，312 万“老工伤”纳入工伤保险统筹管理。2018 年，各级政府对城镇职工社会保险基金的补贴总额近1 万亿元。

进入新世纪，社会保险领域的重大突进是向农村和城镇非从业居民扩展制度，先后建立了新农合、城镇居民医保（后合并为城乡居民基本医保）、新农保、城居保（后合并为城乡居民基本养老保险）制度，都改变了单纯个人供款模式，确定了个人缴费、政府补助、集体经济组织或其他经济社会组织资助的筹资渠道，其中政府补助占大头，成为牵引这些自愿参保的制度快速发展普及的主要动力。对居民医保，补助标准从最初的每人每年不少于10 元提高到现今的不低于520 元，居民缴费标准不少于250 元；对居民养老保险实行缴费补贴和政府直接支付基础养老金的“两头补”方式。2018 年，全国各级政府对居民养老、医保的补助总额近8000 亿元。

财政资金投入是一个重大变革，不仅拓宽了社会保险基金的筹资渠道，也促进了政府职能转变，使各级政府进一步明确和践行了建立完善社会保障体系的责任。

为明天筹资

预见到21 世纪我国将面临的人口老龄化的严峻挑战，中央决策建立战略储备性的全国社会保障基金，2000 年中央财政向社保基金会拨付了第一笔200 亿元款项。此后，由中央财政直接拨款、彩票公益金收入提取一定比例、国有大中型企业境外上市募集资金提取一定比例等筹资渠道构成的全国社保基金逐年壮大，如今权益资产已超过1.8 万亿元，其中大部分来自投资收益，成为应对未来财务风险的一个“压舱石”。

党的十八大后，中央又作出两项重大决策：一是2015 年国务院颁布《基本养老保险基金投资管理办法》，对各地积累的基本养老保险结余基金，按照市场化、多元化、专业化原则统一投资运营。至2018 年底，已归集到账各地委托投资资金6000 多亿元，尽管还只占全国结存基金的一小部分，但为社会保险开辟了基金保值增值的一条新路。二是2017 年国务院发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，除另有规定外，所有中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构统一按国有股权的10%划转资金，可望进一步增强战略储备实力。

这些筹资是为明天所行的未雨绸缪之举，是为社会保障制度可持续发展所作的战略预置，展现出决策者的高远视角和功成不必在我的开阔胸襟。

我国社会保险的筹资，从单一渠道发展为多渠道并流，从应当前之急发展到与为未来储备相结合，契合社会保障的发展规律，是长期保障和改善民生的重要制度和机制建设。