海洋自然岸线“占补平衡”机制构建研究——以浙江省为例

索 烨 全永波

（1.武汉工程大学 管理学院，湖北 武汉 430200；2.浙江海洋大学 经济与管理学院，浙江 舟山 316022）

“占补平衡”概念首先提出是在耕地资源领域，最早见于1998年颁布的《中华人民共和国土地管理法》，突出了这个土地领域的可持续发展理念。近年来，我国海洋经济发展在国民经济发展中所占比重不断提升，海岸带作为海洋资源的重要组成部分，在海洋经济发展的过程中起到了重要的拉动作用。然而，也正是由于海洋经济的过快发展，人们对海岸带的无序开发，对海岸带环境和资源造成了极大的破坏，海洋自然岸线长度不断缩短。2016年11月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《海岸线保护与利用管理办法》，这是全面深化生态文明体制改革的重大举措，是贯彻新发展理念、推动沿海地区可持续发展的必然要求。

党的十九大报告明确提出要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”“加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理”[1]，明确了“建设海洋强国”的任务目标。作为海洋大省的浙江省也因海岸资源环境保护压力增大，且存在管控不足、开发较分散等问题，于2017年11月发布了《浙江省海岸线保护与利用规划》，对于自然海岸线的保有率提出一定的标准，提出构建海洋自然岸线的“占补平衡”保护机制，落实自然岸线保有率控制来挽救海洋自然岸线。但如何实施“占补平衡”机制，在海洋自然岸线保护的实施中仍存在较大的不确定性，需要开展一定的研究与讨论。

一、自然岸线相关的内涵界定与基本原则

（一）自然岸线相关内涵界定

1.自然岸线

从生物自然的角度来看，自然岸线是指水体与陆地相接触的，且二者相互作用最明显的带状空间。从管理规划的角度来看，自然岸线是指没有经过人工大肆开发的，长期保持自然形成状态的天然水体岸线，海洋自然岸线专指近海海域与陆地相互作用的区域。海洋自然岸线又根据其自身属性、受人类活动的影响以及受工程建设作用的程度，可将自然岸线分为：基本未被开发利用且海岸自然生态功能保持良好的原生态自然岸线、经过了人工建设但保留了自然地貌的岸滩景观岸线、经过开发受损后得到功能恢复的整治修复后的生态景观岸线三类。

2.占补平衡

（1）土地资源与海洋自然岸线“占补平衡”的辨析

“占补平衡”这一概念初见于耕地资源的可持续发展规划中，在土地资源的概念中，耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务，主要是指建设占用的基本耕地资源，应与各地人民政府补充划入的基本耕地资源质量和数量相当的这一行为。政府将这一政策落实到各个负责开垦与占用单位中去：拥有开垦条件的则直接补偿；没有开垦条件的，则应依法缴纳耕地开垦费作为补偿。

海洋自然岸线占补平衡即对过度开发占用海洋自然岸线所采取的补偿机制，将海洋自然岸线通过在“重点保护、优化利用”的总体布局战略下，按照保护优先、陆海统筹、集约利用、创新引领等原则，根据各省的省情进行规划，尽可能维持岸线自然属性，合理规范开发程度和利用形式，抑制自然岸线以及近岸资源过度开发问题，以缓解海洋后备资源不足的状况。

（2）自然岸线“占补平衡”

海洋自然岸线的占补平衡包括“占用”和“补偿”两个部分。从自然岸线的生产功能来看，自然岸线不仅作为生物的重要栖息环境，还为国民经济活动提供许多良好的区位条件。“占用海洋自然岸线”指对海洋自然岸线资源的开发利用，即为了满足生产、生活的需要，将自然岸线进行人工开发，将自然岸线转化用途，用于工程建设或其他设施开发的行为。“补偿海洋自然岸线”是指运用科学技术、管理机构以及法律等手段，改善可利用岸线、滩涂空间以及浅海生物资源问题，保持自然岸线的保有率在一定范围之上。而在海洋自然岸线资源的概念中，占补平衡主要是指开发占用了多少自然岸线资源和长度面积，各地人民政府和开发利用单位就应负责保障恢复与所开发利用数量和质量相当的海洋自然岸线，目的是为达到占补海洋自然岸线综合平衡的一种运行模式。

（二）自然岸线占补平衡机制构建的基本原则

海洋自然岸线占补平衡必须体现效率原则、可持续发展原则和最低安全标准原则。

效率原则是指当行政机关行使职能时，必须努力做到以最短的时间获得最大的效果，利用尽可能少的人员，消耗尽可能少的成本，获得尽可能更大的经济和生态效益。要实现对海洋自然岸线的整治修复，其核心在于提高人工岸线的利用效率，因此海洋自然岸线的占补平衡机制构建需要遵循高效率原则。只有在降低不合理开发范围的同时提高人工岸线的开发利用率，才能合理构建海洋自然岸线的占补平衡机制，这是实现自然岸线保有率不低于35%的目标的必要途径。

可持续发展原则是指既满足当代人的需要，又不会对后代人满足其需要的能力构成危害的发展，包括生态的可持续发展，经济的可持续发展以及社会的可持续发展，要求全面、协调、可持续发展。[2]在海洋自然岸线的占补平衡机制构建的过程中，既要遵循海岸带系统与社会系统之间以及各系统内部的全面、协调发展，又要遵循海洋自然岸线的开发利用与优化恢复之间的协调、可持续发展。

最低安全标准，即在自然资源的开发与采集过程中，根据其承载力限度，设定最低安全标准为警戒线作为最低限度保障，自然岸线环境也一样。根据最低安全标准原则，在对人工岸线资源进行利用时，要将利用数量与对环境的影响程度控制在合理范围内，这样才能实现可持续发展；在对自然岸线进行开发利用时，要将开发速度控制在自然岸线可恢复的范围内，实现自然岸线的更替存续。同理，我国设定自然岸线保有率不低于35%的目标同样遵循了最低安全标准原则。

二、浙江省海洋自然岸线利用现状分析

（一）浙江省海洋环境与自然岸线利用现状

浙江省是陆域资源小省，却是海域资源大省，特别是海岸线资源。根据2016年浙江省大陆岸线调查成果，浙江省全省海岸线共6630km，居于全国首位。截至2016年底，浙江省已开发利用海岸线2409km；大陆岸线1405km，包括人工岸线1339km、自然岸线66km。[3]根据海域使用确权资料统计分析，浙江省现已开发利用的海岸线占海岸线总长的36.3%，其中已开发利用大陆岸线占大陆岸线总长的65.9%。在已开发利用的大陆岸线中，确权使用的海岸线占已开发利用海岸线的23.8%。[4]具体各地级市确权使用海岸线量统计见表1。

表1 浙江省沿海地级市大陆岸线开发利用统计表[5] 单位：千米

虽然浙江省海域资源优势非常明显，但海洋经济却并不发达。2017年，浙江省海洋生产总值7600亿元，虽然比上年增长12.6%，呈现着快速增长的新态势，但仅占全省GDP总比例约15%。[6]另外，由于开发利用程度较高，全省近40%海岸线已经被开发利用，使得浙江省后续海岸带资源可开发利用潜能大大受到压缩，海洋后备资源不足的同时，也给海洋生态保护以及海域使用管理带来了巨大的压力。

（二）浙江省海洋自然岸线开发与利用过程中的问题

1.自然海岸线地区资源的过度开发

根据公地悲剧理论，在理性经济人进行个体理性选择的逻辑下, 对完全开放的稀缺性公共资源利用的结果必然导致资源的衰竭或毁灭。[7]在自然岸线地区的每一位被授权者都拥有但不限于对这段自然岸线资源的使用权，这便导致了每一个人都倾向于过度使用资源，表现为有形资产的流失，即运用各种手段对自然海岸线进行开发和使用，造成海洋自然岸线资源的流失。

由于人多地少，浙江省早期经济发展过程中对海岸带自然岸线进行了大规模的开发利用，但自然岸线具有恢复能力弱这一特点，过度的开发利用与恢复工作的不及时进行，导致了自然岸线资源的不断减少。如2008年浙江温州苍南县启动了对大渔湾海岸线的围垦项目的规划，但随着环保意识的加强以及对海岸线围垦开发所带来的后果的不断深入，经过近十年的环保与开发的拉锯战，苍南县委、县政府终于在2017年放弃了围垦工程。由此可见，对自然岸线地区资源的开发与保护缺乏相应完整的实施机制。

2.保护与开发矛盾日益尖锐

近几十年来，沿岸围填海、港湾开发程度的扩大，以及曾经建起的数千里标准海堤的维护修造工程，对自然岸线的岸边环境以及水环境甚至气候都造成了不同程度的影响，这些都给海洋自然岸线的保护工作带来了不同程度的压力，间接导致了海洋自然岸线的保护与开发矛盾不断尖锐化。海岸线的集约化开发、节约化利用的水平有待提高，对一些重点区域的海岸线保护力度明显不足，且浙江省的海洋自然岸线统筹利用协调机制以及管控机制尚未提出，在这种形势下，缓解海洋自然岸线保护与开发矛盾面临重大挑战。按照当前的趋势，实现“严格控制占用海岸线的开发利用活动，至2020年，大陆自然岸线保有率不低于35%”[8]的目标任务十分艰巨。

(三)海洋自然岸线利用出现问题的原因分析

1.经济基础的快速发展加大了机制构建的难度

快速的工业化和城市化，使得发展地区的政策革新往往跟不上经济的发展速度，一些政策问题情境往往由于来不及被观察、界定而被忽略，这也是占补平衡机制构建困难的主要原因。

如图1可知，我国三大产业的在国民生产总值中的占比不断得到优化，而海洋经济本身作为横跨三大产业的一个重要行业，可以推断出其为国民经济的发展发挥了不可或缺的作用。近些年又受到国家政策的影响，人们的经济发展视角逐渐向海洋方向转移，政府充分认识到海岸线的开发利用能够促进海洋方面三大产业的发展，因此加强了对海岸线的开发。虽然从短期来看，这对于提高人民生活水平，对经济、建设现代化体系起到了有利的推动作用，但是，由于过快的经济发展速度，使得发展过程中一些不显著的问题常常被忽视掉，随着经济发展速度的放缓，诸如海岸线产业利用格局不合理、海岸线利用方式落后等一些间接造成我国自然海岸线的数量减少和质量下降的问题逐渐凸显出来。

图1 2014—2017年三次产业占国内生产总值比重[9]

2.海岸线利用规划缺乏完整的生态评价标准

海岸线本身作为一种自然资源，具有重要的生态功能和经济利用价值，在国家海洋经济绿色发展方面，以及关乎海洋生态安全、沿海地区的民生福祉等方面都具有不可替代的作用。在未来对自然岸线进行开发利用时，要考虑在海洋自然岸线的新开发过程中以及开发后对周围环境的影响，具体需要考察开发之后是否会造成海岸线生态系统的退化，是否会导致海滨湿地、滩涂的减少，是否会影响到有价值的海岸自然景观的存在，以及长远来看是否会阻碍区域的可持续发展等危害。

当前，由于我国对海洋自然岸线的占补平衡机制还没有建立起一个明确的体系，且缺乏明确的生态评价指标体系，多数单位在对自然海岸带进行开发的时候仅仅是为了达成眼前的经济利益，从表面上看似乎促进了海洋经济的发展。但是，这些开发单位在开发时并没有考虑到长远的可持续发展问题，没有经过严格考察评判开发当地自然岸线后会对周围环境以及生物多样性造成何种以及多大影响。这也说明我国对自然岸线占补平衡机制研究得还不够透彻，有关海洋自然岸线占补平衡的机制构建还存在一定困难。[10]

三、海洋自然岸线占补平衡机制的构建建议

要实现保持自然岸线保有率的目标任务，实现海洋自然岸线的占补平衡，可构建如图2所示的机制。

图2 构建海洋自然岸线占补平衡机制结构框架

（一）建立并实施海洋自然岸线先补后占机制

构建海洋自然岸线的占补平衡机制，是在耕地资源的占补平衡机制的基础之上进行的。对海洋自然岸线构建先补后占机制时，根据自然岸线的定义分类，将海洋自然岸线的利用划分为采取严格保护、限制开发以及优化利用这三个等级的保护手段。针对不同类别的岸线实施不同等级的保护手段：对于基本未被开发利用、且海岸自然生态功能保持良好的原生态自然岸线采取禁止开发、严格保护的手段；对经过了人工建设但保留了自然地貌的岸滩景观岸线，由于其仍具备较好的生态功能和生产价值，可采取限制开发的保护手段；对于一些得到功能恢复的整治修复后的生态景观岸线，可以进行高效的人工利用等手段，将保护与利用同时进行。浙江省政府可设立地方海洋战略规划与经济部门，拟订海洋经济发展、海岸带综合保护利用等规划并监督实施，开展海洋经济运行综合监测、统计核算、调查评估、信息发布工作。在对相关企业或部门的建设用地项目进行审批时，首先要求申请者承包一块已被过度开发或废弃的的自然岸线区域进行整治恢复，才能准许企业或部门建设用地的项目审批。可以通过公开招标的方式，将自然岸线的整治工作交由具有专业资质的单位来实施，通过审批的企业或部门需要为该区域的自然岸线恢复工作提供资金或技术支持，这样便可以形成自然岸线资源恢复工作的“补”与开展经济活动的“占”同时进行的机制框架。

相关海域的战略规划与经济部门应对建设用地项目进行严格审批，对审批单位的资源利用效率以及管理机制进行仔细考察。对于资源利用效率低下、环保技术薄弱的企业申请项目将不予审批通过。在先补后占机制的实施过程中，要对自然岸线评价指标严格把关，凡属于所承包区域的补充项目，从立项之时便需加以关注，海洋战略规划与经济部门内部再设置专门检查小组，收集各区域归档的立项信息与承包的交易主体信息，分配检查人员工作，预约评审专家进行现场勘察，收集资料，时时监督自然岸线的恢复治理进度。对通过审批的企业项目进行定期实施效果检查，对于不及时更新海洋环保新技术的企业勒令整顿或停业整治。其次，各地区海洋行政管理部门应节约利用岸线资源，对于占用海岸线的建设项目的审批，应尽可能安置在人工岛、多突堤等岸段进行工程建设，并采取区块组团等布局方式，节约利用岸线资源。最后对于恢复自然生态功能的岸线应加强生态建设，加强促进其资源多样化的恢复速度。总之，构建海洋自然岸线的先补后占机制就是对已经不合理开发的自然岸线进行整治恢复，同时借以政府行政手段进行市场开发项目的整合以及对合理开发海洋自然岸线资源的优化利用。

自从自然岸线保有率这一概念提出以来，浙江省还没有对其进行相关机制的构建，而先补后占这一举措是对占补平衡机制构建所迈出的第一步。政府部门必须贯彻落实海洋自然岸线先补后占这一机制，才能增强岸线使用单位的责任意识。

（二）建立海洋自然岸线市场化交易机制

1.实施海洋自然岸线的有偿使用制度

明确交易主体。采取设立交易网站的形式，将可开放的自然岸线的信息及时发布，以便于交易主体能够及时了解想要利用的自然岸线的市场行情。浙江省政府可利用市场的优胜劣汰这一特性，充分发挥本省创业企业多、吸引资金能力强的优势，建立海洋自然岸线的市场化交易机制，引入社会资本参与海洋自然岸线的整治修复工作，从一个或几个试点区域出发，一步步推广自然岸线的有偿使用进程。在这个过程中，需要政府对交易市场进行规范化管理，从项目审批指标延伸到项目监督检查指标，都应做到透明化。此外，还应发挥市场的调节功能和优胜劣汰功能，浙江省政府应通过理顺海岸带地区产权收益分配关系，根据自然岸线开发利用与保护的总体规划来进行指标的设定。交易主体想要获得一定面积的自然岸线的使用权，需要向政府提出申请，并按照政策要求积极参与到自然岸线的恢复工作，从而获得自然岸线的使用权利。

加强市场监督。增强整治恢复海洋自然岸线队伍的硬实力，可以让海洋自然岸线的占补平衡工作能够更加灵活地进行。在建立海洋自然岸线的有偿使用制度时，可参考近岸海域的有偿使用框架，根据浙江省各沿海市、县的海洋自然岸线的区位条件、功能价值、程度级别进行评估，确定该段海洋自然岸线的价值，并以此为参考对该段海洋自然岸线所属海域的使用金征收标准进行调整。海洋战略规划与经济部门应当依法履行相关职责。在自然岸线有偿使用的市场化交易过程中，要对交易主体进行全程监督。详细列明自然岸线交易评价的指标，对于新补充的自然岸线评估或使用项目，必须严格检查落实，防止出现虚假交易行为。

2.做好市场与计划的结合工作

海洋自然岸线的占补平衡机制构建不仅需要遵循自然规律，还要遵循市场规律。利用市场竞争机制，可以进一步实现海洋自然岸线的高效利用，淘汰不利于占补平衡行动开展的业务活动，实现对不合理开发的自然海岸带的生态恢复。企业从自身营利目的出发，遵循市场机制，选择高效的经营利用方式，在技术管理等方面进行变革创新，实现海洋自然岸线资源的永续利用。

但由于市场机制的不确定性，竞争性制度不能够提供帕累托最优，因此也会出现市场失灵的状况，这就需要政府对海洋自然岸线资源进行管理。[11]做好浙江省各市地区的自然岸线利用与保护的规划，凡是在对自然岸线所属地区进行工作作业立项时，都必须依法加以审批，在项目进行实施的过程中对其进行监督，对于参与自然岸线恢复工作的单位和个人，在其负责项目结果经检验合格后，才能由政府部门向其分配利润。这是为了实现海洋经济的发展，促进沿海地区的经济发展与社会进步，而不是为了某个单位或个人的私利。因此，建立海洋自然岸线市场交易机制虽然引入了社会资本，实行了市场化，但是，这也是具有很强公益性、社会性的市场化。浙江省政府可以根据海岸线使用情况以及利用规划来进行指标的交易分配。规范海洋自然岸线的交易机制，严格按照海岸带等级划分标准执行利用与保护建设，引导市场自觉巩固这一机制。

（三）完善海洋自然岸线占补平衡的保障机制

1.加强政府执法监督以及海岸线动态监管

加强政府执法监督力度。一方面，可将自然岸线的保护效果与进程纳入浙江省沿海各市、县政府的绩效评估中。浙江省海洋行政主管部门应明确各自内部部门应依法履行的职责，组织监察小组定期对有偿使用的自然海岸线进行监督、检查，对非法占用海岸带和危害自然岸线环境等重大案件进行公开督察督办。另一方面，浙江省政府应根据《中华人民共和国海洋环境保护法》等相关法律的要求，制定符合本省海洋自然岸线的法规文件，从海域等级划分标准到海洋自然岸线有偿使用的标准，从占补平衡的生态评价指标到海洋自然岸线恢复指标都应做到有法可依、有标准可依。

构建海岸线动态监测系统。通过全面动态监测岸线的使用情况，实时掌握海岸线使用的变化及其治理与恢复的情况，定期评估海洋自然岸线的利用效益，并将评估结果形成统计报告。设立动态监测网站，将有关动态监测信息及时发布，以便征用者及时了解自身所在海岸带地区的动态情况，及时进行整改，减少其不必要的责罚与支出。另外，可强化社会参与监督，防止有些投机者走监管漏洞，通过不正当手段与政府监管部门进行私下交易，以免动态监测流于形式，成为地区单位的寻租工具。

2.强化生态保护意识

对涉海企业应明确开发主体权责，坚持“谁开发谁保护，谁污染谁恢复”的原则，在与浙江省政府总体方针不冲突的前提下，配合各市、县政府对海洋自然岸线乃至整个海岸线资源与环境的管理，合理有序进行资源的开发利用。另外，要结合不同群体，采取不同形式开展宣传教育活动。充分利用互联网、媒体、报纸杂志等发挥宣传作用。例如，在浙江省海洋与渔业局、浙江省海域动态监测网站上，将生态环境保护宣传片、海岸带生态环境现状等信息发布在网站内，通过看、听等方式向公民普及环保知识，加强公民对海洋环境的重视程度，全面提升公民的生态环境保护意识；其次，可以采取宣传教育人员下基层，尤其是针对沿海居住的渔民、农民，那里信息闭塞，又是与海岸带有直接联系的地区，走进基层更有利于海岸线生态保护知识的普及。