学校体育场馆向社会开放的协同治理机制探析——以体育社会组织的功能释放为视角

钱学峰，田 茵，罗冰婷

(1.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072；2.武汉体育学院，湖北 武汉 430079；3.武汉城市职业学院，湖北 武汉 430064)

“学校体育场馆向社会开放”虽是个老话题，但也是个“新”难题。早在2006年，国家体育总局就已下发《全国学校体育场馆向社会开放试点工作方案》(体群字[2006]179号)文件，对学校体育场馆的开放问题进行部署；此后，国家有关部门也陆续下发了部分有关打开学校体育场馆的文件。2017年伊始，教育部、国家体育总局再次联合印发《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》(教体艺[2017]1号)文件，就学校体育场馆向社会开放问题进行再要求、再部署、再落实，明确学校应当在课余时间和节假日开放体育场馆，公办学校要积极创造条件向社会开放体育场馆，鼓励民办学校向社会开放体育场馆。为何时隔十余载，就同一问题再次行文，老生重谈，概因缺乏相应的实施细则、操作条款和良性的运营和治理机制，开放安全问题无法得到保障，开放经费问题无法得到落实，一项好的政策未能有效落地，致使学校体育场馆的大门迟迟难以真正打开。

1 学校体育场馆向社会开放的政策梳理及其现实困境

1.1 政策梳理

在我国，学校体育场馆向社会开放肇始于“十一五”初期。自2006年开始，国家体育政策中开始频现相关词语表述，现对“十一五”“十二五”“十三五”时期我国主要体育政策中关于学校体育场馆的开放问题进行梳理(表1、表2和表3)。

表1 “十一五”时期关于学校体育场馆开放的主要政策

表2 “十二五”时期关于学校体育场馆开放的主要政策

表3 “十三五”时期关于学校体育场馆开放的主要政策

综上，自“十一五”开始，在我国出台的主要体育政策中，都有关于学校体育场馆开放的相关内容表述，体现出国家对此问题的重视程度，也为学校体育场馆对外开放的实施奠定了较好的制度基础。

1.2 现实困境

2006年8月，国家体育总局和教育部联合启动开展“全国学校体育场馆向公众开放”试点工作，经过第一阶段(2006—2007年)的局部试点和第二阶段(2008—2009年)的全面推广试点，各级政府、机关、企事业单位基本上能够秉持政治意识、大局意识，通力合作，试点工作取得了阶段性成效；但在实际试点开放中，也暴露出诸多问题和困难，使得开放试点陷入了“制度空转、机制失灵、效能低微”的尴尬现状。

1.2.1 制度空转——看上去很美 在国家政策意志的强力推动下，学校体育场馆的开放工作开始启动，并向全国铺开实施；的确，这项制度出台了、实施了，有的学校也实际开放了，但从实际效果上看，只是解决了表象问题，实质上不痛不痒，广大群众在全民健身中仍感觉到健身场地的困难，仍然缺乏获得感，人民日益增长的体育健身需求与场地的不充分间的矛盾依然突出。在学校方面，多数学校存留于表面的应付，不冷不热；此外，从法律角度考量，相关的制度规定多是倡导性条款，而非强制性规定，致使此项好的制度有逐渐被搁置之感，不少原定为试点的学校，早在试点结束前就已经由于各种原因暂停或放弃开放了。据第6次全国体育场地普查数据显示，我国教育系统场地66.05万个，未开放的体育场地数量达到 45.13 万个，占总体数量的 68.33%；对社会开放的只有20.92万个，其中还包括部分时段开放的15.31万个，全天候开放的只有5.61万个，仅占教育系统场地总数的8.49%[1]。

1.2.2 机制失灵——僵硬的运转 学校作为相对封闭运转的教育机构，其主业是教书，主责是育人；体育场馆则是发挥教书育人职责的附属设施和载体，学校体育场馆原先仅供学校和师生所用，因其发生的安全等问题也全部由学校承担，不存在责任转移问题。但向社会开放后，校方增加了诸多后顾之忧问题，如在学校体育场馆里锻炼如果出了事故，责任该由谁来承担？此外，因对外开放，无疑增加了校园体育设施的利用率和损耗率，因此而投入更多的人力、物力、财力，设备损耗、维修等管理费用，由谁承担？如不解决好这些后顾之忧，学校就不会愿意开放体育场馆。但从目前的政策来看，尚不明朗，更多的是“政府方在吆喝，学校方在应付”，政府、学校及相关主体之间没有形成良好的互动，没有形成良性的运行机制，致使在开放的质、效方面，和制度的设计初衷有明显的差距。

1.2.3 效能低微——无味的鸡肋 学校体育场馆对外开放政策出台后，经过较长一段时间的运行和沉淀，其效能低微问题已尽显无遗。首先，从广大民众来说，因未形成长效机制，健身场地时有时无，没有保障性，群众的心理可期待性不足，食之无味，又弃之可惜。据调查显示：“79.9%的受访者表示身边缺乏可供运动的公共体育场(馆)。”[2]其次，从开放的学校来说，体育场馆的开放不但在一定程度上影响到学校的正常教学秩序，而且可能带来不必要的问题和麻烦，甚至是官司缠身，同时，也没有任何的政策或资金等动力“刺激”，致使校方热情度不足，而是应付性的开放或有选择性的开放，甚至是从心底的不愿开放。再次，从政府来说，学校体育场馆的开放对于缓解群众的健身需求有一定作用，但面对民众日益增长的多样化的迫切性健身需求，开放并没有实质性地从根本上解决问题，不痛不痒，甚至可能被民众称为不作为或假作为。因此，对于体育场馆开放中最直接的三方主体，都无法如愿，长此以往，其必将慢慢被“束之高阁”。

1.3 困境之归因

1.3.1 制度规制不够 纵观我国已经出台的体育政策，关于学校体育场馆开放的规定，从政策文本表述上，几乎全部是鼓励性规定和提倡性条款；且从“十一五”到“十三五”，表述并无实质性的变化，如2006年颁布的《体育事业“十一五”规划》的表述是：加快向公众开放学校体育设施的步伐；2011年《体育事业发展“十二五”规划》的表述是：努力提高具备条件的学校体育场馆向公众的开放率；2016年《体育发展“十三五”规划》的表述是：“鼓励”向社会开放。此外，从责任规定和惩罚措施上，基本上没有此方面的内容表述。

1.3.2 配套措施不够 “徒法不足以自行”[3]，一项好的制度并不能自动发挥作用，还需相关的配套措施。在学校体育场馆的开放政策中，目前尚只有宏观的原则规定，而缺乏资金和政策等的配套扶持措施，导致原则规定无法有效落地。

1.3.3 机制运行不畅 正因为制度和配套措施的因素，致使在实践运行中政府、学校等相关主体没有建立有效的互动关系，“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”[4]，没有形成良性的运行治理机制，严重影响到开放的效果。

2 引入体育社会组织参与学校体育场馆开放治理的理论和现实依据

2.1 理论依据

引入体育社会组织参与学校体育场馆的开放和治理，其理论依据主要是协同治理理论(Collaborative Governance Theory)。协同思想在我国古代即已有之，东汉班固《汉书·律历志》有云：“咸得其实，靡不协同。”[5]此乃我国传统管理理论中蕴含的协同治理思想。在现代，虽然对协同治理的内涵阐释仍有一定争议，但作为一种源于治理理论和协同学理论的治理策略，其对解决复杂公共问题的效用和功能已达成统一共识。协同治理不仅是一种国家治理理念和治理思想，也是国家治理的一种方法和手段，其强调在尊重治理主体多样性的基础上，实现社会各子系统之间的目标一致、思想共识、行动协同，发挥整体大于部分之和的功效[6]。

当今世界，随着社会全球化的加速，越来越多的新问题、新难题频现，解决问题的难度逐渐加大，单个组织的能力受限，解决的可能性越来越小，最佳应对方案不是重新设计组织图表，而是融化组织间的强大边界[7]，这就迫切需要发挥协同治理的优势。此外，关于政府的职能转变和治理变革，国际上已形成共识，即政府治理职能应由“划桨”转为“掌舵”[8]，政府治理理念应由“管治行政”转为“服务行政”；在具体的管理之中，要避除政府的行政垄断和干预，政府要进行“放、管、服”，同时，要引入市场竞争机制，使更多的非政府组织和机构参与提供公共服务，这就更加需要政府与非政府组织的协调配合和协同治理。

当前中国已进入发展战略期、改革攻坚期和矛盾凸显期，各种社会矛盾集中、交织、叠加在一起，呈现出复杂性、结构性和制度性特征[6]。面对新形势新问题，国家治理理念和方式需要及时应对，为此，党的十八届五中全会将“协调”纳入五大发展理念之中，此标志着我国执政党——中国共产党对协同治理认识的重大飞跃[6]。在学校体育场馆的对外开放中，实践已经证明政府没有过多的精力去管，也没有过多的能力去治，更无法包揽，因此，政府的单一主体无法进行有效的治理，需要相关主体多方的参与，特别是体育社会组织，建立多主体的协同治理机制，方能实现最佳的开放效果。

2.2 现实依据

2.2.1 主要体育政策已经载明和要求 综观“十一五”到“十三五”期间我国出台的体育政策，对学校体育场馆开放的运行机制已有所涉及和指引，有的更已注视到(体育)社会组织的功能，要求培育和引入(体育)社会组织参与管理和运营(表4)。

由上可以看出，在学校体育场馆开放的政策中，已经逐步明确要求探索和引入运营的新机制、新模式，且有的还明确指出要培育(体育)社会组织，健全政府向(体育)社会组织购买体育服务的体制机制。此外，考究开放效果不佳的深层次原因，笔者认为，最为根本的就是尚未探索出良性有效的运行机制。因此，引入体育社会组织参与学校体育场馆的对外开放和运营，形成良性的协同治理机制，能够避免目前开放中的诸多弊端，对于解决现实的困境有着十分积极的意义。

2018年6月，国家发改委、国家体育总局等多个部门明确提出，对行政机关和事业单位所属大型体育场馆，要通过引入社会资本和现代公司化运营机制等，推广“所有权属于国有，经营权属于公司”的分离改革模式[9]，以期盘活体育场馆资源，提高运营效益。

2.2.2 社会治理模式的改革态势 因受计划经济体制等诸多因素影响，我国原有的社会治理格局可以概括为“大政府、小社会”或“强政府、弱社会”，这造成我国社会组织与国外相比，发展严重滞后，主要表现为：一是“实体虚化”，表现为有名无实的虚化现象；二是“角色淡化”，表现为其在社会中基本上处于“可有可无”的角色；三是“功能弱化”，表现为没有发挥出应有的社会治理功能，沦为政府的附庸或附属品。

随着市场经济的发展和社会变革，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变[10]。在此种背景下，社会治理格局将向“小政府、大社会”转变，政府职能由“宽”到“窄”，社会组织等市场主体的功能逐渐体现，社会组织在社会治理中的作用也渐趋强化，这被美国学者萨拉蒙称为全球的“社团革命”[11]。

在体育治理中，体育社会组织是未来体育治理的主体，体育社会组织是实现体育治理现代化的重要组成部分，是实现社会“善治”的重要功能载体[12]；其可以扮演纽带、中介、桥梁的角色，起到协调、润滑、理顺的功能，达致共商、共管、共治的效用，有助于打造共建共治共享的社会治理格局。

3 学校体育场馆开放协同治理机制的地方探索及其实践价值

关于学校体育场馆开放的协同治理机制，我国有部分地方已经进行了一定的探索，其中最为典型的就是“慈溪经验”。

3.1 “慈溪经验”模式基本概况

慈溪隶属浙江省宁波市，是长三角地区大上海经济圈南翼重要的工商名城，也是国务院批准的沿海经济开放区之一。慈溪的学校场馆开放工作始于2012年年底。当时，慈溪第三实验小学、第四实验小学、金山中学三所学校的四个校区进行改造，投入30多万元，操场安装了灯光、移动厕所等辅助设施。从2013年4月开始，这些学校的室内体育馆对市民正式开放。委托宁波文化广场华体体育发展有限公司慈溪分公司负责学校体育场馆对外开放的日常管理、器材设施维护、开放时段水电费等支出，并负责配备日常管理必备的市民身份证读卡器、刷卡机等设备，建立第三方管理信息平台，确保市民凭“慈溪市全民健身卡”有序入校健身。全市共有12所公办非寄宿制学校的16个校区先后对市民开放，办理了“慈溪市全民健身卡”1.8万余张，参加锻炼健身的市民有18万人次。慈溪市财政部门安排了370多万元资金，对体育场馆进行改造升级，主要用于安全隔离、灯光改造、地胶铺设等；对相关场地的开放情况按人次进行经费补助[13]。

表4 关于体育场馆开放的运营机制的主要政策梳理

慈溪市探索学校体育场馆向社会开放工作的做法，特别是引入第三方管理同政府购买服务相结合的成功经验，被浙江省充分认可，并被要求在全省范围推广。

3.2 “慈溪经验”模式剖析

深入剖析“慈溪经验”，可以窥视出其主要有以下方面的变化和不同。

1)在参与主体上，政府、学校等原有的参与主体并未发生变化，唯一的主体变化就是引入了体育社会组织——华体体育发展有限公司，让体育社会组织作为管理的责任核心，去衔接其他各方参与主体，管理场馆，负责开放，做好运营，服务民众。

2)在治理机制上，“名为委托，实为协同”，表面上是委托体育社会组织进行运营，但实际上是构建起政府、学校和体育社会组织共同参与的协同治理机制。各方参与主体是平等的主体关系，各方互相尊重，为着学校体育场馆开放的共同目标，齐心协力，协同行动。

3)在体系架构上，注重界定明晰各方职责。在慈溪，参与开放的各方主体都没有缺失，政府专门下发了《慈溪市学校体育场馆向社会开放的实施意见》(慈政办发[2013]223号)等政策文件[14]，同时安排了370多万元资金，对体育场馆进行改造升级，并对场地开放情况给予经费补助。开放的各个学校也在自身的财力范围内，投入资金，改造完善场馆，积极配合开放。体育社会组织发挥“专业人做专业事”，利用互联网，搭建现代化信息平台，做好专业化管理和精细化服务。

总的来说，“慈溪经验”之所以能取得成功，关键和核心就是引入体育社会组织参与开放的治理，形成了多方共建、共商、共享的协同机制。

3.3 协同治理机制的实践价值

引入体育社会组织参与学校体育场馆开放的协同治理机制，对于政府、体育社会组织和学校任一方，都有着重要的实践价值和意义。从政府来说，不仅有利于推进全民健身事业的开展，而且有利于增强自身的“放管服”能力和水平，促进自身治理水平和治理能力的现代化。从体育社会组织来说，“有为方能有位”，其可以利用承接管理场馆的契机，加快自身改革，完善内部治理，激发自身活力，推进实体化进程。从学校来说，其是体育场馆的直接所有者，更是协同治理机制的直接受益者，因此本文从学校角度，对其实践价值作重点探讨。

3.3.1 协同减负 1)有利于减轻学校的工作精力。学校的中心工作是精心做好教育教学，主要任务是为社会培养合格人才；学校的体育场馆资源原为教育教学所需而建，本意非为社会开放，因此，如将向社会开放的工作任务完全强加于学校身上，无疑会影响到学校的中心工作和主要任务，将场馆委托给体育社会组织运营，可以减轻学校的工作精力和工作负担，使得学校把精力更多的投入到教育教学和人才培养的中心工作中去。2)有利于减轻学校的风险负担。目前，虽然政府一直在倡导学校体育场馆对外开放，但效果差强人意，主要原因不是经费问题，而是开放增加了学校的安全风险。发生安全事故，由谁承担责任？这是最大因素和最大痛点[15]。如交由体育社会组织运营管理，辅之体育保险或其他方式，可以降低安全风险隐患，可以减轻学校的安全风险责任负担，从而解决学校体育场馆对外开放的真正痛点。

3.3.2 协同提质 1)有利于提升场馆管理的现代化。相对于学校来讲，符合资质条件、有能力承担体育场馆运营的体育社会组织，一般都会有专业的管理团队，有现代化的管理理念和管理方式，不仅有助于丰富和完善学校体育场馆的经营方式，而且能够提升场馆管理和运营的现代化。2)有利于提升场馆运营的市场化。随着我国社会治理体系的渐趋完善，社会组织将逐渐去行政化和去依附性，伴随的是市场性特征的强化；而体育社会组织的市场性特征会逐步改善自身的行为方式，并以市场规则作为自身的行动准则，这有助于改善学校体育场馆运营相对封闭的现状，促进学校体育场馆的市场化运营和发展。

3.3.3 协同增效 1)有利于盘活学校体育场馆的存量资源，提高场馆的使用效率，实现学校资源利用价值的最大化。目前，学校体育场馆普遍存在利用率不高的共性现象。在保证学校教学的前提下，体育社会组织根据场馆的空余情况，运用市场营销手段，广泛宣传，承接各类活动，既可以服务社会，又可以最大限度地利用场馆资源，促进体育场馆的科学化管理。2)有利于补充学校办学经费。场馆开放是学校开放办学的重要形式，是学校办学经费的重要途径来源；可以形成一个良性的闭环过程。虽然目前公立学校都有相应的拨款机制，但实际上无法满足办学的现实需要，这也是学校迫切加强对外开放的需要，体育场馆的开放可以为学校带来一定的创收，最终回馈并提升学校的办学水平，助力提升办学水平。

4 协同治理机制的塑构路径

学校体育场馆开放的协同治理机制的塑构和再造，主要是要实现三个转变和建立四个机制(图1)。

4.1 实现三个转变

4.1.1 主体上，要实现从单主体向多主体的转变 学校体育场馆向社会开放的现存状态要么是政府单方赚吆喝、要么是学校根据自我意愿决定是否为之的单个主体的各自为战状态，没有形成多主体的协同关系和联动效应。协同治理机制就是要在主体上从单主体变为多主体，由单体自动转变为多方互动、多方联动的良性运行机制。概言之，就是要采取公开招标等公开、公平、公正的方式，引入专业的体育社会组织参与开放的治理。

4.1.2 行为上，要实现从管理到治理的转变 “管理”存在着管理者与被管理者的界分，在概念上行政色彩浓重，过多强调管理者，等级差别较强，此外，其内涵相对单一，主要意指管控。“治理”强调社会多元主体的共同参与、共同协作，其向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的[16]，倡导政府、社会组织、个人等不同行为主体间形成一种有机合作关系，推进共同治理、联动治理、协同治理。为此，党的十八届三中全会提出，要“推进国家治理体系和治理能力的现代化”。学校体育场馆向社会开放，就是要实现由传统、低效的管理到现代、高效的治理的裂变。概言之，要改变过去传统的“政府胡乱管、学校不会管”的粗放管理方式，“专业人做专业事”，实现由专业体育社会组织进行现代化的治理模式。

4.1.3 效用上，要实现从形式价值到实体绩效的转变 仔细审视过往数年学校体育场馆的开放情况，从实效上来看，形式意义远大于实际效果，也没用根本性解决实践中存在的现实难题。对此，国家体育总局已经洞察，并着手对体育场馆开放的补助资金强化绩效目标管理，从主要看“座位”数量，向主要考量群众日常健身和参加体育赛事活动等开放“绩效”转变，完善开放绩效评价方式[17]。概言之，要对开放进行监督考核和绩效评价，对管理不善的，实行淘汰机制，从而形成良性的动态调整机制，确保高效的开放，并最终施惠于民。

4.2 建立四个机制

4.2.1 政策协同机制 在关于学校体育场馆开放的政策拟定上，尽管最终政策的制定者是政府，但学校、体育社会组织、居民等相关各方都有义务、有责任出谋划策，协同做好政策的制定工作，并应根据实际情况，对开放中的问题进行梳理和总结，及时做好政策的调整和修订工作，协同确保政策的针对性、有效性和科学性。

4.2.2 管理协同机制 在学校体育场馆开放的具体管理上，学校或体育社会组织不应是单一或唯一的管理责任主体，相关各方都有管理的责任和义务。在协同治理机制之中，体育社会组织是学校体育场馆的直接受托管理者，但学校和政府也应负有宏观的管理职责，特别是政府；普通居民是开放的使用者、受益者，更兼有管理的义务，这样多方协同合力，方能达到管理的效果和治理的效能，方能更好地开放和服务民众。

4.2.3 服务协同机制 学校体育场馆开放的相关各方不仅仅是管理者，更是服务者。管理即是服务，服务即是管理。将学校体育场馆开放问题管理好，其本质目的就是为了给民众提供更好的健身场所，为了更好地服务全民健身。因此，相关各方要树立大局意识，精诚协作，共同做好开放工作，共同服务开放工作。

4.2.4 参与协同机制 政府、学校、体育社会组织、居民等相关方共同参与开放其中，各方皆是平等的主体关系；在基于各方均为平等参与者角色的基础之上，搭建平等的共商机制，打造政、校、社共同参与的共商、共建、共享的社会治理机制。

在协同治理机制中，要明晰各方主体职责，确保协同机制的顺畅运行。政府是主导者，其职责是宏观性的，主要是要做好顶层设计工作，确保政策制度设计科学合理，并在宏观方面做好统筹和协调工作，确保资金等扶持到位。体育社会组织是管理者，其职责是具体操作层面的，主要是要做好场馆的各项运营和管理，确保运营有序、高效，同时提升和推进自身的实体化进程和水平。学校的主要身份不再是具体的管理者，而变成服务者，主要做好跟踪服务和配合协调工作。社会民众更多的是参与者、评价者、监督者。以上四个机制并非单一运行，而是互相渗透、融合共生的，在运行过程之中，还可自动生成另外两个机制——执行机制和评价机制，这样即可形成一个整体的闭环治理体系，能够确保学校体育场馆开放的效能。

图1 学校体育场馆开放的协同治理机制

5 结束语

一项制度，即便设计得再健全、再完美，倘若无法应用到实践之中，不能得到有效运行，最终将会变成空中楼阁。由政府或学校单方面主导的体育场馆开放，难以靠一纸文件或一己之力就能轻易实现并保持长效机制，必须探索新的管理模式和治理机制。引进具有社会公益性质的体育社会组织对学校体育场馆进行治理，能够有效衔接起政府、学校和社会居民，形成协同的长效治理机制，发挥协同治理的最高治理绩效，提高场馆运营效益，提升办学水平，服务全民健身。