经济欠发达地区政府购买公共体育服务政策执行的阻滞因素分析——以辽宁省为例

刘潇阳，冯欣欣，曹继红

(沈阳体育学院 社会体育学院，辽宁 沈阳 110102)

随着我国政府购买公共服务的不断推进，2014年江苏省常州市体育局与扬子晚报、市足球协会等18家单位签下国内购买公共体育服务“第一单”[1]。此后，北京、上海、江苏、浙江、广东等地区纷纷推广，并获得迅速发展。与之相比，经济欠发达地区政府购买公共体育服务比较滞后。检索政府购买公共体育服务方面的文献，发现已有研究主要集中于引介国外成功经验[2-4]，或就某一个案、某一省市分析成功模式[5-7]，鲜有针对“不成功”地区的专门研究。

20世纪90年代，随着我国改革开放的不断深入，辽宁省的经济发展速度逐渐落后于东南沿海地区，昔日“共和国长子”的经济发展迟缓，甚至2016年GDP增速出现了负增长。相较于东南沿海地区，辽宁省无疑属于经济欠发达地区。经济增长迟缓，制约了辽宁省各项改革事业的发展，政府购买公共体育服务也滞后于东南沿海各省。本文以公共政策执行理论为视角，以经济欠发达的辽宁省为例，对辽宁省及沈阳、大连、锦州、本溪、朝阳、阜新等城市进行调研，探寻该地区政府购买公共体育服务开展不力的根源，并提出有针对性的建议，以期为类似地区深入推进政府购买公共体育服务提供借鉴。

1 核心概念与理论视角

1.1 核心概念

借鉴我国《政府购买服务管理办法(暂行)》关于“政府购买公共服务”的界定，认为“政府购买公共体育服务”是政府把直接提供的一部分公共体育物品与服务，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担的一种供给方式。其中，社会力量包括有能力的企业和社会组织。

1.2 理论视角

在政策运行过程中，政策执行是将政策目标转为政策效益的唯一途径。史密斯(T.B.Smith)认为政策执行是现实政策与理性化的政策(政策自身)、执行机构、目标群体、环境因素相互间不断从紧张状态经过处理走向协调的过程[8]，如图1所示。这一理论提供了影响政策执行的政策自身、执行机构、目标群体和外部环境四个因素。

图1 史密斯的政策执行模型

2 研究方法

2.1 文献资料法

搜索国家体育总局、辽宁省各级人民政府、体育局、财政局门户网站中有关“政府购买公共服务”的政策发布、通知、公告、网站新闻等资讯，在实地调研中收集辽宁省及各市的文件，通过阅读梳理相关资料，了解政府购买公共体育服务的推进程度。

2.2 问卷调查法

向辽宁省及各市体育局群体处工作人员发放《政府购买公共政策执行情况》调查问卷20份，回收有效问卷16份，回收率为80.0%，有效率为80.0%。

2.3 访谈法

首先对辽宁省体育局群体处的工作人员进行面对面访谈，又对辽宁省14个城市按照公共财政收入进行分层抽样，选择沈阳、大连、锦州、本溪、朝阳、阜新6所城市作为面对面访谈样本，对这些城市群体部门的工作人员进行面对面访谈。作为面对面访谈的补充，还对鞍山、丹东两市体育局的工作人员进行了电话访谈，总计访谈了9人，尽可能使调查反映辽宁省的整体情况。

3 辽宁省政府购买公共体育服务政策执行的现状与问题

3.1 辽宁省政府购买公共体育服务政策执行现状

3.1.1 辽宁省及各省市出台的相关政策 国家出台的政府购买公共服务政策需要省市政府以地方政策的形式予以落实，形成“中央、省、市”的政策层级，省市级地方政策为开展公共体育服务购买奠定了制度基础。从2011年国家提出“政府购买服务”至2013年国务院出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，辽宁省并未出台相关文件，直至2014年9月，辽宁省政府办公厅才发布了《关于推进政府向社会力量购买服务工作的实施意见》。2015年7月，包括省体育局在内的多部门联合发布《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作实施意见》。截至2017年9月，辽宁省共出台有关“政府购买服务”的文件11部(表1)。

表1 省级层面出台的政府购买服务相关文件

续表1 省级层面出台的政府购买服务相关文件

注：根据网络资料整理，表2同此

从各市来看，大连、丹东、鞍山、阜新、沈阳、本溪于2014—2015年间先后发布关于“政府购买服务”的实施性文件，盘锦市于2016年、朝阳市于2017年发布相关政策(表2)。

表2 市级层面出台的政府购买公共服务相关文件

3.1.2 政策执行的现状 1)政府购买的承接主体。2015年辽宁省体育局陆续开始将群众体育活动交由社会力量承办，省体育局群体处工作人员访谈时举了“辽宁省健身名山登山计划”和“辽宁省百万市民上冰雪活动之滑雪公益培训”两个案例，前者交由省登山户外徒步运动协会等组织承办，后者委托沈阳白清寨等8家雪场联合举办。辽宁省政府购买公共体育服务的承接主体主要有体育社会组织、事业单位和企业3类。对各市问卷调查的结果显示，2016年至2017年辽宁省政府购买公共体育服务的承接主体中，体育社会组织占58.3%，企业占29.2%，事业单位占12.5%。

2)政府购买的内容。与省体育局群体处工作人员访谈得知，2016年8月，辽宁省体育局编制了购买服务的指导性目录，购买清单包括公共体育基础设施的管理与维护、体育资讯的收集与统计、运动竞赛的组织与实施、群众活动的组织与实施、国民体质的测试与指导及其他服务共6项。2017年6月辽宁省体育局又向各市体育部门印发了《辽宁省体育局政府购买服务改革试点工作实施方案》，在全省确定了11个重点监控的市级试点项目，预算资金约260万元(表3)。在这一政策推动下，至2017年上半年，辽宁省14个地级市中已有12个城市的体育主管部门不同程度地实施了购买公共体育服务。2017年11月，朝阳市引入辽宁鲲鹏建设集团有限公司和大连顺迪市政工程公司作为社会资本投资方采用PPP方式建设龙城区公共体育场、全民健身活动中心[9]。

表3 2017年辽宁省体育局重点监控的政府购买服务改革试点项目

问卷调查结果显示，2016—2017年辽宁省及各市政府购买公共体育服务的项目数量1～5项的占57.1%，6～10项的占35.7%，11～15项的占7.2%。购买内容主要有4类：1)体育活动及赛事服务，表3中省体育局重点监控的11个试点项目中有10项属于此类。2)体育场地设施服务。如2017年“全民健身日”阜新市市民健身中心的多个场馆免费或低收费向市民开放，由体育局补贴部分费用(2017年7月27日阜新市体育局群体科工作人员访谈记录)。3)体质监测指导服务。2017年鞍山博健科技发展有限公司以99.6万元中标市体育局体质测试服务项目(2017年7月18日鞍山市体育局群体处工作人员E的访谈记录)。4)体育信息咨询服务，辽宁省体育局向沈阳体育学院的专家团队购买《辽宁省全民健身实施计划(2016—2020年)》编制服务(2017年7月13日省体育局群体处工作人员访谈记录)。

3)政府购买的资金来源及规模。资金是政策顺利执行的经济基础和重要保障[10]。辽宁省政府购买公共体育服务的资金由省市两级财政部门采用单列资金的方式拨付，大多使用体育彩票公益金。体育局根据财政部核定的收支计划填写公益金使用申请书，公益金的拨付专户和审批权均在财政部门(2017年7月24日锦州市体育局群体处工作人员访谈记录)。问卷调查显示，各市用于购买公共体育服务的资金规模50万元以下的占66.7%，51万元～100万元的占8.3%，101万元以上的占25.0%。

4)政府购买的方式。政府购买公共服务的方式包括竞争性购买和非竞争性购买。竞争性购买是指购买主体采用招投标、公开询价等方式，通过制定契约与承接主体建立合作关系的购买行为；非竞争性购买是指购买主体通过指定、委托、协商等方式完成公共服务的购买行为[11]。

问卷调查显示，辽宁省政府购买公共体育服务竞争性购买占40.0%，如鞍山市市民体质监测及指导服务采取了公开招标方式(2017年7月18日鞍山市体育局群体处工作人员访谈记录)。阜新市筹备“中国·阜新第三届篮球节”采用竞争性磋商方式(2017年7月27日阜新市体育局群体科工作人员访谈记录)。非竞争性购买占60.0%，如“百万市民上冰雪”活动中的“滑雪公益训练营”项目，由于辽宁省内各市普遍只有一座滑雪场，只能指定雪场提供服务(2017年7月13日辽宁省体育局群体处工作人员访谈记录)。

3.2 存在的问题

1)政府购买实践相对滞后。我国2011年提出“政府购买服务”政策，辽宁省2014年才发布指导性文件，2015年才开始公共体育服务的购买实践。

2)政府购买承接主体类型单一。辽宁省政府购买公共体育服务的承接主体中近60%是体育社会组织。访谈中多位受访者表示这类社会组织大多挂靠体育总会并依附于体育局，存在一定的垄断性，其他组织难以参与其中。承接主体单一化导致政府购买缺乏竞争，不利于提高服务质量和效率。

3)政府购买的内容不均衡。辽宁省及各市的政府购买公共体育服务大多集中于体育活动、赛事和场地设施3类。从表3可见，2017年辽宁省体育局重点监控的政府购买服务改革的11个试点项目中活动类项目占10项，针对监测指导、信息咨询、培训等的购买服务数量很少。

4)政府购买的资金有限。由于辽宁省未将政府购买公共体育服务完全纳入财政综合预算体系，多采用单列资金的“运动式财政政策”[7]41，购买公共体育服务的资金规模普遍较小，大多在50万元以内，与常州市年专项购买经费达450万[12]相比，差距明显，制约了购买公共体育服务的广泛开展。

5)政府购买采用竞争方式不足。萨瓦斯认为政府购买服务的实质不在于公营还是私营，而在于通过引入竞争机制降低公共服务供给的成本[13]。辽宁省政府购买公共体育服务有60%采用定向委托等非竞争的购买方式，购买方式缺乏竞争在一定程度上制约政策执行的透明性和效率。

6)政府购买监督机制欠缺。辽宁省政府购买公共体育服务的监督方式主要为省体育局内部监督，省体育局既是购买方也是监督方，尚未建立第三方监督评估机制。如2017年辽宁省全民健身登山赛沈阳站的赛事，甲方辽宁省体育局和乙方辽宁省登山户外徒步运动协会签订协议，在协议中规定甲方有权对乙方的活动进行监督及管理，没有采用社会监督的方式(2017年7月13日辽宁省体育局群体处工作人员访谈记录)。

4 辽宁省政府购买公共体育服务政策执行的阻滞因素

4.1 政策质量不高

4.1.1 部分政策规定模糊不清 政策必须指明采取的适当方法和行动，规定执行人员行动的自由限度[14]。有7位受访者认为部分政策规定模糊不清影响政府购买公共体育服务的执行。大连市体育局群体处工作人员谈到：“政府购买公共体育服务近几年陆续出台了文件，对于公共体育服务的供给模式是一种创新，但现在的政策文件比较笼统，对于开展工作存在一定障碍。”查阅相关政策文本及与其他省市地方政策比较发现，辽宁省及各市有关政府购买公共服务的政策文本大多规定比较笼统。如关于政府购买的绩效管理，沈阳市的实施方案仅笼统规定“建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制进行考核评价”。比较而言，无锡市的实施办法则更加清晰：“对一次性举办的项目、长期举办的项目以及社会关注度较高的项目，要分别采取日常考核、专项考核、随机抽查、第三方监管、市民测评等方式进行履约验收。”政策文本表述笼统，缺乏可操作性，造成政策执行的尺度不一。

4.1.2 政策间缺乏配套性 政府购买公共体育服务的实践涉及政府职能转变、财政资金使用、社会组织管理等诸多相关政策，政策目标能否实现既取决于政府购买公共体育服务政策本身，也取决于相关政策的配套支持。访谈中，有6位受访者认为部分政策缺乏配套性妨碍政府购买公共体育服务的执行，主要表现为时间不连续，内容不契合。如辽宁省政府2014年出台《关于推进政府向社会力量购买服务工作的实施意见》，但直至2016年才出台政府购买服务改革试点工作的具体方案，2017年才出台对事业单位分类定位和支持社会组织培育发展的政策。辽宁省群体处工作人员也谈到：“政府购买公共体育服务配套政策出台的时间滞后，是执行缓慢的原因之一。”

4.2 执行机构运行低效

4.2.1 执行机构间协调不畅 公共政策执行是一种典型的组织行为，组织行为会对政策执行的力度和效果产生直接的影响[15]。政府购买公共体育服务看似由体育管理部门实施，但实际上，还涉及发改委、财政厅、招标中心、民政局等诸多部门，需要多部门协同，明确责任，才能提高政府购买的效率[7]40。调查中有5位受访者表示执行机构间沟通协调不畅造成政府购买公共体育服务政策执行低效。沈阳市体育局群体处工作人员表示：“政府购买牵涉财政、民政等多部门，各部门沟通不畅容易导致执行不力，政策执行的联动性需要提升。”

4.2.2 执行人员思维固化 公共政策执行理论认为，任何一项政策最终都要靠执行者来实施，执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件[16]。调查中有7位受访者表示部分管理者仍存在管办不分的思想，认为提供公共体育服务是政府部门的职能，应该由政府自己管，难以接受政府购买的方式，不愿意把提供公共体育服务的职能交给社会力量，在上级不强制要求购买的情况下，依旧采用包办的方式开展工作。

4.3 目标群体能力不足

4.3.1 承接主体发育程度低 调查中有9位受访者认为承接主体的能力不足影响政府购买公共体育服务的执行。通过调查得知，辽宁省体育社会组织发育程度不高，主动提供公共体育服务的意识不强，缺乏完善的组织管理和运作机制，公众认可度低；体育企业虽然有4 963家[17]，数量较多，但普遍规模小，管理欠规范，工作人员专业性不足。受访者本溪市体育局群体处工作人员谈到：“2016年本溪市开展的五女山大众登山活动，虽然与企业合作，采用政府购买方式，但由于企业提供服务的专业性不足，体育局的工作人员不得不帮其完成部分工作。”辽宁省政府购买公共体育服务常常因选择不到合适的承接方而受阻。

4.3.2 与购买主体间存在依赖关系 吉德伦、克莱默和萨拉蒙依据服务资金筹集和授权、服务的实际配送这两个功能性变量，将购买服务中政府与社会组织的关系划分为政府支配模式、第三部门支配模式、两者并存模式与合作模式[18]。其中，政府与社会组织平等合作模式更有利于政府购买公共服务的开展。辽宁省由于体制改革滞后，政府部门对部分社会组织仍存在一定的控制性，作为承接主体的社会组织对政府部门还存在较强的依赖性，双方很难实现平等合作。有2位受访者认为体育社会组织与体育主管部门的依赖关系使得政府购买公共体育服务流于形式。

4.4 社会环境不利

4.4.1 体育管理体制改革滞后 在我国着力推进行政管理体制改革过程中，受整体改革滞后影响，辽宁省作为曾经的竞技体育大省，体育管理体制改革的步伐落后于发达省份，体制机制比较僵化，在一定程度上制约了政府购买公共体育服务政策的执行。受僵化体制的影响，体育部门执行政府购买公共体育服务政策的动力明显不足。有4位受访者认为僵化的行政体制阻碍政府购买公共体育服务的开展。

4.4.2 经济发展水平较低 公共政策执行的经费直接来自政府预算，地方政府的预算依赖于该地区的经济发展水平。有6位受访者认为低迷的经济环境不利于开展政府购买公共体育服务。地处辽西北的朝阳市政府购买公共体育服务推行缓慢，首要原因是经济落后。《辽宁统计年鉴2016》显示，2015年朝阳市的生产总值为854.7亿元，公共财政支出94.1亿元，其中用于文化体育与传媒的支出2.6亿元，仅占全部公共财政支出的1.3%。从全省范围来看，朝阳市的政府购买实践明显少于其他地区。

4.4.3 信息环境落后 在公共政策中，信息发挥着重要的作用，不仅是政策制定的重要依据，也是政策执行所需的资源之一[19]。有5位受访者认为由于信息公开不足，传递渠道有限，使部分社会力量未能参与政府购买公共体育服务。查阅相关部门官网发现，只有辽宁省各级财政部门官网建立了“政府购买”专栏。2018年6月，辽宁政府购买服务信息平台开通运行[20]，但涉及体育公共服务的信息很少。搜索各类网站，也只发现中国广播网、新华网辽宁频道等社会媒体曾经对辽宁省政府购买公共体育服务进行报道，但新闻数量寥寥无几。政策执行可以看作是政策信息的流转过程，由于宣传不力造成购买方与承接方的信息不对称，制约了社会力量的参与。

5 推动辽宁省政府购买公共体育服务政策有效执行的建议

5.1 完善政策内容设计，强化政策间的配套性

普雷斯曼等曾提出“没有一个据以判断的执行的目标，执行就无所谓成功或失败”[21]。辽宁省制定政府购买公共服务政策时，应在明确政策目标和顶层设计基础上，形成完整的政策体系，并出台明确、细化、操作性更强的政策。这方面，广东省的做法值得借鉴，首先出台《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》作为改革的顶层设计，明确政府改革的方向，后续政策包括：《关于开展政府购买社会组织服务试点工作的意见》确立了政府购买服务中社会组织的承接主体地位，《广东省级政府向社会组织购买服务目录》则进一步解决了买什么的问题，《关于政府向社会组织购买服务供应方竞争性评审的管理办法》规定了政府购买服务的招标、评估等环节，回答了如何买的问题[7]39。

5.2 明晰政策执行机构的权责，提升政策执行能力

在推进政府购买公共体育服务过程中，应加强宣传，使各级管理者认识到政府购买公共体育服务是改革体育管理体制、提高公共体育服务效率和质量的重要措施，从思想上认识到推进政府购买公共体育服务的重要性，增强其执行政策的主动性和能动性。还应开展有关政府购买的专项培训，使体育部门的工作人员对项目认定、招投标、合同管理、绩效评价等有明确的认识，提高工作人员的管理能力。

逐步建立并完善政府购买公共体育服务评估监督机制，将社会组织、社会团体或个人引入政府购买的整个过程。从政策制定、购买项目确立、承接主体确定、购买资金发放、服务供给、购买服务的实施效果等方面开展评估和监督，建立信息公开平台，及时发布评估信息，以完善的监督机制保障政府购买的公平公开。

5.3 培育社会力量，提高承接能力

出台相关政策培育公共体育服务市场及体育社会组织，加大体育领域市场化改革的力度，提高对体育社会组织的政策支持力度。积极培育体育社会组织，促使这类组织规范内部治理结构，并在项目组织、运营管理、宣传服务等方面帮助企业和社会组织培养专业化人员。各类社会力量也应加强自身建设，努力提升自身的组织能力，以大众的多元化体育需求为导向开展服务，提高在政府购买公共体育服务中的竞争力。同时，体育管理部门也应及时公开政府购买的相关信息，增加竞争性购买，给真正富有活力、能力较强的社会力量提供参与的机会。

5.4 加快推进体制改革，营造良好的宏观环境

首先，加快体育管理体制改革。改变“大包大揽”办体育的思想，将适合社会力量承接的公共体育服务放权于社会，充分整合社会资源，激发社会和市场的活力，使政府购买公共体育服务成为简政放权的重要抓手。

其次，发展地方经济，提高财政支持力度。在专款专用的原则下设立购买公共体育服务的专项资金，用好体育彩票公益金，为政府购买公共体育服务提供资金保障。

再次，加大政策宣传和信息公开力度。充分利用互联网、电视等媒介搭建信息平台，并在省市体育局官方网站建立“购买公共体育服务”专栏，及时向社会发布购买信息，使得有意愿参与的企业和社会组织能够及时了解相关信息。

6 结论

运用公共政策执行理论，以辽宁省为个案展开研究。通过调研发现辽宁省政府购买公共体育服务中存在的问题，剖析政策执行的阻滞因素。研究认为经济发展滞后仅仅是一个原因；此外，还包括部分政策规定模糊不清、缺乏配套性，执行机构间协调不畅、执行人员思维固化，承接主体发育程度低、与行政机构间存在依附关系，僵化的行政体制及落后的信息环境等诸多因素。因此，应从完善政策内容设计、强化政策间的配套性，明晰政策执行机构的权责、提升其政策执行能力，培育社会力量、提高承接能力，加快推进体制改革、营造良好的宏观环境等多个方面入手，促进经济欠发达地区政府购买公共体育服务的发展。