校园足球改革中政策工具的地域差异性研究

王大鹏，李 林，李国强，王向东

(燕山大学 体育学院，河北 秦皇岛 066004)

校园足球作为足球改革的重要内容和实践领域，已经在全国范围开展实施起来。国家为促进校园足球改革的顺利进行，相继出台了一系列政策，其中具有指导性的政策是2015年国务院办公厅颁布的《中国足球改革发展总体方案》，但最新最具权威性的政策是同年7月教育部等6部委联合出台的《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》(以下称《实施意见》)。其一经发布，为与之配套增强政策合力，我国各省市级政府部门以其为导向并结合自身校园足球的发展现状，相继制定并颁布了一系列旨在促进校园足球体制改革和机制创新的相关政策，即《XXX省(市)关于加快发展青少年校园足球的实施意见》。政策的科学制定是确保政策有效实施的前提，校园足球政策是各级政府部门为促进校园足球改革与发展，规范和指导相关主体活动以及实现有效资源分配的行为准则，其制定的最终目的是为实现政策目标。

政策工具是组成政策体系的元素，是由政府部门所掌握的、可以运用的、达成政策目标的手段和措施，也是连接政策目标和政策实施结果的纽带[1]。校园足球作为提高我国足球竞技水平、实现足球强国梦的重要支撑，作为全面推进学校体育综合改革的重要育人工程，选择何种政策工具以实现其政策目标显得尤为重要。当下校园足球改革已经进入政策执行阶段，其相关问题研究成为当下热点话题。随着校园足球改革的深入推广，校园足球政策工具的相关学术研究日渐兴起，研究内容主要包括以下3个方面：1)校园足球政策工具执行的缺失。李纪霞等[2]和毛振明等[3]指出校园足球政策执行与实施是影响校园足球开展的关键因素；贺新奇等[4]发现校园足球政策文本中关于校园足球范畴的合理性出现缺失；邱林[5]发现我国校园足球政策执行效果不理想，存在执行主体权威不足、执行效率低等问题；姜南[6]认为校园足球政策执行的制约因素是多方面的。2)校园足球政策工具绩效评价。孟青[7]从组织机构、竞赛体系、教学训练、培训体系、保障体系、普及程度对我国校园足球政策工具的绩效进行指标设计与评价；徐德全[8]运用SWOT分析法分析校园足球发展现状进而提出绩效评价的思考意见。3)校园足球政策工具实施建议。时维金等[9]和龚波等[10]认为2014年校园足球回归国民教育体系，主导权由过去的国家体育总局转为教育部，校园足球可谓跨入新的发展阶段，在校园足球政策实施过程中，应适当降低环境型政策工具的使用频率，加强内部均衡；郑志强等[11]提出我国校园足球政策制定与实施过程中，可以借鉴校园足球开展较好国家的政策经验。

综上所述，校园足球政策工具的研究内容和研究深度虽有所扩大，但其研究相对集中于：1)对单一政策样本的量化分析或是在校园足球改革发展中谈到政策的重要性，多为基础性研究；2)缺乏研究视角的多样性和研究切入点的创新性；3)以地域性为切入视角对校园足球改革中政策工具的比较研究有待丰富。本研究采用内容分析法、专家访谈法和数理统计法，以我国23个省市自治区在2015—2017年颁布的校园足球改革政策样本为研究对象，探析七大地理区域在校园足球改革中政策工具的运用上是否存在差异性，并对其存在的共性问题提出相关建议，为校园足球改革提供参考，为我国校园足球的后续研究提供借鉴以及校园足球改革相关政策的再制定提供新思路。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

以23个省市自治区在校园足球改革政策实施过程中政策工具使用的地域差异性为研究对象。其中，青海省、西藏自治区和新疆、内蒙古自治区的校园足球改革的政策文件在其教育厅、体育局、人民政府等官方网站无法获取，因此不作为研究样本；上海市、辽宁省、广东省、海南省等省市根据国家颁布的《中国足球改革发展总体方案》制定的是各省市足球发展的规划建议，虽然简单提到校园足球的发展规划，但是其重点还是集中于社会方面，因此不作为研究样本；港澳台地区不作为研究范围。再者，将23个省市自治区划分为七大地理区域的依据是遵循中国自然地理区划方面众多权威专家多年的科研成果以及中高等院校普遍使用的地理专业教材所达成的共识。加之，在与国家《实施意见》的互动关系层面，各省市自治区关于校园足球发展政策在内容制定与参考借鉴程度上形成了“参照制定”型和“贯彻实施”型，基于此，研究的政策样本量最终为23份(表1)。

表1 七大地域政策样本

附表1

1.2 研究方法

1.2.1 内容分析法 内容分析法是“一种对具有明确特性的传播内容进行的客观、系统、定量的描述的研究技术”[12-13]，即对质化的文本内容进行量化分析，按照政策文本的信息内容包含的语义信息量进行编码，统计与分析信息量出现的次数，进而探寻政策文本内容中的隐藏信息。内容分析法的系统性、客观性和定量性，确保政策样本编码和分析的科学性、规范性和可信性。研究运用内容分析法分析23个政策样本，对每个政策样本的内容进行编码以定义分析单元并确定与之相符的政策工具(以表2为例)，最后进行定量统计探寻七大地理区域在政策工具选择和组合上是否存在差异性。

表2 政策文本内容分析单元编码

附表2

1.2.2 专家访谈法 根据研究需要，对5名相关专家进行访谈，主要是集中在公共政策方面的3名专家，通过电子邮件的形式向其询问校园足球发展中政策工具相关知识的应用及本研究在政策文本的选取和量化上的合理性；对校园足球发展有深入了解的专家2名，通过面对面访谈了解其对校园足球改革发展的见解，进而确定研究所需的资料。

1.2.3 数理统计法 运用SPSS 20.0统计软件对23个省市自治区的政策文本的量化结果进行卡方检验，具体运用是七大区域在供给型政策工具、环境型政策工具以及需求型政策工具上的差异性检验，以更加理性的科学方法增强研究的客观性和可信度。

1.2.4 政策工具维度 在政策工具研究领域，不同学者对政策工具的划分标准纷繁复杂，也就直接导致由其所界定的政策工具的具体种类的千差万别，其中在体育领域应用较为广泛的是施耐德和英格拉姆的政策工具分类[14]，豪利特和拉米什政策工具分类[15]，以及本研究采用的Rothwell和Zegveld[16]的政策工具分类。根据其核心观点以及该政策工具在校园足球改革政策文本中的应用[9，11]，将校园足球的政策工具分为供给型、需求型和环境型，以此作为政策文本的量化指标。供给型政策工具和需求型政策工具对校园足球改革发展有着直接的推动作用和拉动作用，而环境型政策工具则更多地表现为间接的影响作用[17]。

供给型政策工具对校园足球改革发展提供保障，具体分为足球相关组织、足球资金投入、足球场地设施建设、足球人才培养、科技资讯等；需求型政策工具在于拉动校园足球改革的顺利进行和健康可持续发展，具体分为政府采购(即政府采用购买公共服务的方式对符合校园足球发展的社会力量提供补助)，服务外包(即拥有第三方参与)，贸易管制(即足球赛事以及相关产品在进出口关税方面的管理)，体育海外交流(即校园足球走出国门、走向世界，与世界各国有赛事或人才的往来)；环境型政策工具则为财务金融(即政府对校园足球进行财政扶持)，税收优惠(即政府对于社会力量参与校园足球发展可以进行优惠政策的鼓励和支持)，目标规划(即政府对校园足球改革发展所达成的目标或远景规划、描述以及具体奖励等)，体育法规(即政府发展校园足球所制定的一系列规范或标准)，策略性措施(即为促进校园足球改革的顺利进行，对相关行为主体采取的措施和手段)。

2 结果与分析

2.1 供给型政策工具运用分析

供给型政策工具作为一种直接手段，对校园足球改革顺利实施和实现校园足球繁荣具有积极推动作用。如表3所示，从5种类别工具的使用频数看，东北、华北、华中、华东地区的江苏省、安徽省和福建省，西南地区的重庆市、四川省和贵州省以及西北地区的甘肃省和宁夏回族自治区皆是以人才培养为首位；而华东地区的山东省、浙江省和江西省，华南地区，西南地区的云南省以及西北地区的陕西省占据首位的是体育组织这一工具。不难看出，校园足球相关组织或部门的设立、各司其职且相互协作以及各类型足球人才的培养是推动校园足球发展的重点。

为了探究不同地域供给型政策工具的差异性，本文运用卡方检验对我国七大地域供给型的5种政策工具的运用情况进行了差异性检验，检验结果见表4。从表中可以看出，Pearson 卡方值为24.981，P>0.05，说明我国七大地域在供给型的5种政策工具的运用上不存在显著性差异。但是，落实到每种具体政策工具的运用上还是存在着一定的差别，表现为东北地区的吉林省在足球体育组织这一类别工具运用上存在缺失，华北地区的山西省在体育组织、资金投入及场地设施3个类别工具上未见使用。然作为七大区域23个省市自治区中的其中两个省市，其供给型政策工具内的部分缺失对整体供给型政策工具的运用趋势的预测影响较小，且各区域在每一类别的工具运用上的频次相差较小，表3中各区域在5种类别工具上的频数差为12(体育组织)、5(资金投入)、5(场地设施)、14(人才培养)、5(科技资讯)，即体育组织和人才培养是各区域关注的重点。因此，七大地域在校园足球改革中供给型政策工具的运用上具有一致性，而在具体工具类别的运用上七大地域内部存在一定的差别，表现在人才培养和体育组织的侧重上。

表3 七大地域校园足球改革中供给型政策工具的运用

表4 不同地域供给型政策工具的差异性检验结果

2.2 环境型政策工具运用分析

表5为七大地域校园足球改革中环境型政策工具的运用情况。作为间接影响校园足球改革发展的政策工具，环境型政策工具的运用优化了校园足球发展的大环境，清除了校园足球改革的阻碍，有效促进了改革深化的顺利实施。由表5可以看出，税收优惠这一政策工具在东北、华中、华东、华南、西南和西北这6个地区的校园足球改革中运用皆存在缺失，而华北地区的4个省市中仅在北京市校园足球改革政策中有所涉及，提到了在足球场地建设上给予土地、税收、金融等方面的优惠政策。其次是财务金融政策工具的运用，在华中、华东、华南、西南和西北5个地区都有所涉及且出现频次差异不大，而在东北地区的吉林省和华北地区的山西省存在缺失。同时，为探求不同区域环境型政策工具的差异性，本文运用卡方检验对我国七大地域上环境型的5种政策工具的运用情况进行了差异性检验，检验结果见表6。从表6可以看出，Pearson卡方值为30.247，P>0.05，说明我国七大地域在环境型的5种政策工具的运用上不存在显著性差异。综合表5与表6的数据分析可知各地域在具体工具类别的缺失上具有一致性。

表5 七大地域校园足球改革中环境型政策工具的运用

表6 不同地域环境型政策工具的差异性检验结果

从5种类别工具使用频次来看，高频使用的具体政策工具主要是目标规划、体育法规管理和策略性措施3种。其中东北地区的黑龙江省和吉林省分别侧重于体育法规管理和目标规划；华北地区的北京市偏向于体育法规管理，而山西省、河北省及天津市偏向于策略性措施；华中地区内部具有一致性，皆偏向于体育法规管理；华东地区内部存在些许差异性，表现在浙江省偏向于目标规划的运用，而其余5省偏向于策略性措施的运用；华南地区侧重于策略性措施；西南和西北地区具有一致性，多数省市内部偏重于体育法规管理，仅有四川省和陕西省偏向于策略性措施。可见，七大地域在环境型政策工具的具体运用上存在差异性，但各地域在高频具体工具和低频具体工具使用上呈现出一致性。

2.3 需求型政策工具运用分析

表7为七大地域校园足球改革中需求型政策工具的运用情况。为探求不同区域上需求型政策工具的差异性，本文运用卡方检验对我国七大地域需求型的4种政策工具的运用情况进行差异性检验，检验结果见表8。从表中可以看出，Pearson 卡方值为21.725，P>0.05，说明我国七大地域在需求型的4种政策工具的运用上不存在显著性差异，但是落实到每一种具体政策工具的使用上还是存在着一定的差别，表现为：从4种类别的政策工具的全面使用来看，仅有华北地区的天津市、西南地区的贵州省、西北地区的甘肃省在需求型政策工具的运用上面面俱到；东北地区的黑龙江省和吉林省在服务外包和海外交流的缺失上具有一致性，云南省与之相同；北京市、河南省、湖北省、安徽省、重庆市、四川省都缺乏服务外包这一工具的使用；河北省、湖南省仅仅使用了政府体育采购，而山西省仅仅使用了海外交流；浙江省(缺失贸易管制和海外交流)与山东省和广西壮族自治区缺失的工具上(皆缺失了政府体育采购和服务外包)正好相反，宁夏回族自治区、陕西省和江西省分别缺失了海外交流、政府体育采购和贸易管制；而江苏省需求型政策工具的使用是空白项。上述分析结果表明，各地域在需求型政策工具的运用上存在明显差异性，且在具体工具的缺失上也有较大差异性，仅有个别省市或自治区在具体工具的缺失上存在一致性。

表7 七大地域校园足球改革中需求型政策工具的运用

表8 不同地域环境型政策工具的差异性检验结果

2.4 政策工具运用总体趋势分析

表9为七大地域校园足球改革中3种政策工具运用频数及其占比详情。直观来看，七大地理区域在政策工具的使用上具有一致性，皆是环境型政策工具数量大于供给型政策工具大于需求型政策工具。可以理解为七大地域都偏向于环境型政策工具的运用，而对供给型政策工具运用相对合理，需求型政策工具运用处于弱势，这种情况的出现与国家层面颁布的《实施意见》具有一致性[11]。其中根据地方政策与国家政策的互动关系及其在内容制定与参考借鉴程度上的差别，将政策文本分成“同期制定”型、“参照制定”型和“贯彻实施”型3种类型[18]。而分析七大区域内的政策文件可知，东北和华南地区属于“参照制定”文本，其余五大地域的政策文本既含有“参照制定”型又含有“贯彻实施”型，文本类型的不同仅仅是对国家层面《实施意见》的参考角度不同，不是决定各地域校园足球改革中运用政策工具的影响因素。可见，七大地域内的各省市自治区的自身校园足球发展现状和实际发展需要才是决定政策工具选择的主要因素。重要的是，政策工具本身就是一个因划分标准不同而有不同的类型的系统，如Rothwell和Zegveld[19]提出的三分法、Schneider和Ingram[20]提出的五分法，即作用层面和要素层面等。本文采用作用层面的政策工具即供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具，三者之间是一个可科学运用的整体。理论上讲，为发挥3种具体政策工具的最大合力，具有直接推动作用和拉动作用的供给型政策工具和需求型政策工具以及间接影响作用的环境型政策工具应该处于均衡的状态，但在实践应用中政策制定者处于实际考虑，对于3种具体类型的政策工具运用存在不同程度的倾向。本文的研究分析与之相符，各区域在3种政策工具的频数上存在较大差异性，也反映了各地域在校园足球改革中政策文件制定上存在的偏向问题。

表9 七大区域校园足球改革中政策工具运用详情

2.4.1 环境型政策工具运用过溢，税收优惠几乎断层 环境型政策工具作为推动校园足球改革发展的间接手段，在各地域校园足球改革的政策文本占比最大，其整体数量甚至大于各地域在供给型政策工具和需求政策工具的使用之和，这表明政府主要通过优化校园足球发展的大环境来促进校园足球改革发展，但过分侧重于环境型政策工具的运用，势必会导致校园足球拉动力和推动力的削减，降低校园足球改革发展进程和速度。再者，进一步深入分析各具体工具使用情况，结合表5不难看出，七大地域内的省市自治区皆运用了目标规划、体育法规管理和策略性措施3种政策工具，而在财务金融和税收优惠政策工具的运用上存在些许差别，表现为：吉林省和陕西省在财务金融政策工具的运用上有所缺失，其余省市自治区皆有运用财务金融政策工具；仅北京市运用了税收优惠政工具，其余省市自治区存在运用缺失。各地域在税收优惠运用上的空白，反映了当下对校园足球发展的认识存在不足，认为校园足球改革发展仅仅是政府及教育部等相关部门的事情，与社会力量无关。校园足球改革的实施是全社会共同关注的大问题，发挥有能力的社会力量参与校园足球改革对校园足球的发展具有重要作用。各地域对财务金融工具的积极作用有所认识，然其使用频数与前三者的差距较大，对其运用的重视程度不够，还有待加强。

2.4.2 供给型政策工具运用适中，人才培养颇受重视 各地域供给型政策工具在3种政策工具的运用比例上相对稳定，确保了校园足球改革与发展的稳步前进，但为最大化发挥其推动力，推动校园足球改革与发展，可适当提高其使用频次，增加其占比率。如吉林省的政策文本在供给型政策工具的运用仅占12.3%，结合表9可知，体育组织工具的缺失影响了供给型政策工具的总体频次，进而影响了其占比率。换言之，体育组织工具的缺失在一定程度上是供给型政策工具占比率降低的关键。究其原因，吉林省校园足球改革的政策文件颁布时间是2017年12月，而在此之前校园足球工作领导小组已经成立，并且由教育部牵头，联合体育、发改、财政、文广新、共青团等部门齐抓共管校园足球发展，因此在此次政策的制定中，体育组织这一工具的使用上有所忽视。而从具体工具类型的使用频数上看(表3)，东北、华北和华中3个地区皆偏重于人才培养，华东地区的江苏省、安徽省和福建省、西南地区的重庆市、四川省和贵州省以及西北地区的甘肃省和宁夏回族自治区也是以人才培养为首位，而华南地区、华东地区、西南地区以及西北地区的余下省市自治区占据首位的是体育组织这一工具，可见，校园足球相关组织或部门的设立并各司其职且相互协作以及对各类型足球人才培养是推动校园足球的发展的关键。值得一提的是，人才培养不仅仅是对学生的足球兴趣和足球技能的培养，还包括足球教师、教练员、裁判员、指导员以及管理人员的培养，以多层次、多级别的人才培养实现足球参与人数、足球指导人数和足球管理人数的全面提升，推动校园足球改革的顺利进行。

2.4.3 需求型政策工具运用不足，服务外包等工具有所忽视 从表9可以看出，需求型政策工具在七大地域的政策文本中运用率极低，各省市自治区和直辖市占比皆不超过10%，政策工具是实现政策目标的重要手段，需求型政策工具的削减在一定程度上影响着校园足球改革目标的实现。江苏省这种特殊情况的发生有其存在原因。首先，从政策样本的制定上，其与国家层面的《实施意见》在文本内容呈现形式上具有极大差别，表现为国家层面的《实施意见》从总体要求、重点任务、保障措施和组织领导四方面组成政策文件的最终呈现形式，而江苏省则是从指导思想、工作方针、组织机构、青少年校园足球活动方案、对开展青少年校园足球学校的要求、校园足球活动经费以及激励机制这8个方面阐述。其次，从校园足球发展的实际调查看来，江苏省校园足球改革发展中更加注重足球赛事、足球活动、足球教学、特色学校以及人才培养等方面，即政策工具的供给型和环境型的运用[21]。因此这是其发展需求所致也是其问题所在，今后加大对需求型政策工具的运用，是其校园足球改革中相关政策制定的重点，3种政策工具的动态均衡使用有利于促进足球改革的顺利平稳进行，全面协调共同发展。当然，不仅仅是江苏省，其余省市及自治区也应该强化关注。

结合表7可知，仅有华北地区的天津市、西南地区的贵州省、西北地区的甘肃省在需求型政策工具的运用上面面俱到；东北地区内的黑龙江省和吉林省在服务外包和海外交流的缺失上具有一致性，云南省与之相同；北京市、河南省、湖北省、安徽省、重庆市、四川省都缺乏服务外包这一工具的使用；河北省、湖南省仅仅使用了政府体育采购，而山西省仅仅使用了海外交流；浙江省(缺失贸易管制和海外交流)与山东省和广西壮族自治区缺失的工具上(皆缺失了政府体育采购和服务外包)正好相反，宁夏回族自治区、陕西省和江西省分别缺失了海外交流、政府体育采购和贸易管制；而江苏省对需求型政策工具的使用是空白项。需求型政策工具的低频次使用以及具体工具的部分缺失使七大地域内的各省市自治区和直辖市校园足球改革发展进程有所减缓，虽各省市自治区和直辖市在其政策制定时有其考量，但为实现政策工具的最大合力作用，扩大需求型政策工具的使用力度势在必行。

3 各地域校园足球改革中政策工具的优化策略

动态平衡理论是由社会系统理论学派的创始人巴纳德所提出，其核心思想是组织的良性发展取决于内部平衡、外部平衡以及二者之间的平衡。其中内部平衡是指组织内的诱因与贡献的平衡，外部平衡是指组织对外部环境的适应性。动态平衡理论丰富了社会系统理论，在体育领域的研究也不断深化并且呈现学科的交叉性研究[22-23]。校园足球的发展离不开内外部条件的支持，政策工具作为促进校园足球改革发展的重要手段，其自身的动态平衡状态也至关重要。借用动态平衡理论来分析并完善我国校园足球改革中政策工具的合理运用，发挥3种类型的政策工具对校园足球改革的促进作用，为实现政策工具合力作用的最大化，3种政策工具应该在动态发展中处于均衡状态，并且每种政策工具内部也应该处于动态均衡状态，以便更好地发挥政策工具的优化作用。

3.1 适当降低环境型政策工具的使用频率，加强内部均衡

税收优惠作为政策鼓励社会力量积极参与校园足球改革的有效保障；财务金融是政府、学校以及相关部门在发展校园足球中积极调动社会力量，以企业投融资的方式或是成立足球基金会进行资本的筹集，具有稳定校园足球改革发展中资金的持续供给作用。两种具体工具的加大运用在一定程度上减轻了政策的财政负担，增加了校园足球发展的市场活力，扩大了足球商机，调动了社会发展校园足球的积极性。此外，适当弱化策略性措施和体育法规管理力度，实现环境型政策工具的内部均衡发展，是后续政策的调整方向。

3.2 继续稳定供给型政策工具的运用，适当提升内部工具使用频率

七大地域在供给型政策工具的运用上相对均衡和全面，但是就整体而言可以适度提升其使用频率。个别省份如山西省和吉林省在供给型政策的运用上存在部分缺失，应该有所重视，健全的校园足球发展部门或组织，携手推进校园足球改革、拥有稳定而充足的资金投入以及完善足球教学与训练场地设施的建设等可以促进校园足球改革的广泛性和可持续性，积极推动校园足球的普及和发展。当然人才培养和科技资讯也不可忽视，高新技术在校园足球改革发展领域的运用、各种资讯媒体对校园足球改革理念、足球知识和赛事的推广和普及以及各类别和各级别的足球人才的培养实现了校园足球发展的科学化和大众化，应该积极倡导。

3.3 强化需求型政策工具的运用，全面加大内部工具使用频率

针对各区域在校园足球改革中需求型政策工具的运用缺失或内部失衡等现象，首先，应明确需求型政策工具的作用和意义所在并加大其运用力度。其次，充分发挥政府和市场的联动作用，积极引导社会力量，提升其活跃度支持校园足球发展，开发校园足球市场和把握足球商机。再者，逐步完善体育外包服务和贸易管制，发挥社会组织在校园足球发展进程中的拉动影响。最后，加强各类人才、各级别赛事、先进技术或管理经验等方面的国际友好交流与合作，实现校园足球改革发展。

4 结束语

校园足球改革已经进入政策实施效果的检验阶段，研究各地域校园足球改革政策文本在政策工具运用上的偏向性和差异性对校园足球改革实施效果和目标实现具有重要作用。各省市自治区应该根据其自身发展需要有针对性地选择有效的政策工具，平衡3种政策工具的使用频率，以促进校园足球更快更好发展。然而由于政策样本量的部分缺失，对校园足球改革中政策工具的地域差异性研究还存在些许不足，在后续相关研究中应有所改进，进行更加科学、细致、全面的研究。