行政人员“为官不为”现象分析与对策思考

2019-01-22郭良林

山东青年 2019年11期

郭良林

摘要：十八大以来，政府花大气力“打虎拍蝇”，保持反腐败的高压态势，给行政人员带来较大的震撼与压力。但与此同时，一些行政人员采用“不作为”的方式消极应对“新形势”，“为官不为”成为亟待解决的问题。本文采用文献研究，基于行政效能监察视域，对“为官不为”的三种情况——“不能为”、“不想为”和“不敢为”进行分析，得出行政效能监察的缺失是“为官不为”产生的主要原因。对“为官不为”危害性认识不足，社会容忍度较高，助长了这一不良风气。因此，解决行政人员“为官不为”问题应将行政效能监察作为突破口。

关键词：行政人员;“为官不为”;行政效能监察

一、引言

十八大以来，党和国家都高度重视行政人员队伍建设，八项规定，三严三实，巡视制度等一系列重大举措的推行，使得党风、政风、社风越来越纯净。十八大以来，全国纪检监察机关共立案116.2万件，给予纪律处分119.9万人;全国共处分乡科级及以下党员、干部114.3万人，处分农村党员、干部55.4万人。2014年以来，共追回外逃人员2566名，“百名红通”人员已有37人落网，追赃金额86.4亿元。

①《中国共产党问责条例》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党党内监督条例》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》先后颁布，各项制度和举措的落实，给行政人员施加了较大的压力。面对反腐败的高压态势，一些行政人员采用“不作为”的消极方式应对，行政部门“为官不为”风气蔓延。“为官不为”现象的存在，不仅侵害了公民的切身利益，而且影响了政府的公信力。

“为官不为”逐渐成为学界关注和研究的热点，目前仍处于探索性研究阶段，尚未形成完整的理论体系，学者在研究对象、研究方法、研究视角等方面都存在较大差异。研究本主题的研究者多为党建领域和政治学相关学者，因此研究也侧重这两方面，少有公共管理类的学者涉足该领域。与“为官不为”主题相关的“行政不作为”研究，绝大部分也集中在法学，少有从行政学、管理学的角度进行研究。

在研究对象方面，大多数学者将“为官不为”的主体确定为党员干部、领导干部。如陈丽辉、李斌雄的《新常态下党员干部“为官不为”问题的调查与研究》[1]，郝春禄的《领导干部“为官不为”问题的调查与思考》[2]、石学峰的《从严治党实践中的领导干部“为官不为”问题及其规制》[3]等。笔者认为抓住领导干部这些“关键少数”固然重要，但是其研究对象范围过于狭窄，不利于问题的分析和解决。因此，本文将“为官不为”的主体确定为行政部门的工作人员，简称行政人员。在研究方法方面，学者多采用定性研究，定量研究几乎没有;由于这一主题较为新颖，所以大多数学者采用案例研究和文献研究，也有学者采用调查研究的方法。在研究视角方面，多数研究侧重于对“为官不为”现象的整体分析，没有进行细化，从传统观念、政治制度、现实环境、政治生态、公务员自身素养等宏观角度泛泛而谈，从某一具体视域来深入分析该主题的更是寥寥无几。

彻底解决“为官不为”问题固然需要多方合力，但当务之急是要找到解决该问题的突破点，以点带面，而这个突破点就是行政效能监察。原因在于行政效能监察对治理“为官不为”更具针对性和可操作性。通过行政效能监察的方式来规范行政人员的行政行为，形成一种“硬约束”，在制度约束的客观环境中，使行政人员树立正确的行政伦理观，改善政治环境，创造良好的社会环境，最终解决“为官不为”的问题。正是基于上述原因，本文基于行政效能监察的视域，思考“为官不为”与行政效能监察的内在逻辑，主要采用文献研究的方式。

二、“为官不为”、行政效能和行政效能监察的概念界定

学界对于“为官不为”、行政效能和行政效能监察这三个概念存在争议，这三个概念的理清、界定对于后文的分析具有基础性作用。

（一）“为官不为”的概念界定

关于“为官不为”的含义，主要有三种观点：第一种观点认为“为官不为”是一种心理状态和工作状态。“为官不为”是一种心理状态和工作状态，指机关事业单位人员，包括一些领导干部在职责、权限范围内不能按照职位和职级要求履行或不认真履行应尽的职责，对待职责和工作表现出不作为的心理状态、行为方式。[4]“为官不为”是干部对待工作的一种思想认识和行为状态，具有很强的隐蔽性和欺骗性。[5]以上概念都侧重从精神层面和心理层面对“为官不为”进行界定，着重从内因，即行政人员自身角度来探寻解决之道。第二种观点认为“为官不为”是一种政治现象。[6]从马克思的定义来讲，把“为官不为”看作是一种权利的异化。[7]第三种观点认为“为官不为”是一种行为。为官不为，是指一些领导干部不履行或不认真履行应尽的职责的行为。

本文采用第三种观点，认为“为官不为”是指行政机关工作人员在职责、权限范围内不能按照职位和职级要求履行或不认真履行应尽职责的行政行为。因此，“为官不为”的主体是行政机关工作人员，其本质是一种行政行为。而行政行为是行政主体（主要是国家行政机关）为实现行政管理目标而行使行政权力，对外部做出具有法律意义、产生法律效果的行为。[8]之所以将“为官不为”定义为一种行政行为，是因为行政人员的行政伦理、行政心理需要通过具体的行政行为来体现。如果把其定义为心理状态或政治现象，则难以辨别，给行政效能监察带来困难，导致“为官不为”问题难以解决。而将其定义为行政行为，則可将其细分为行政许可、行政征收、行政征用、行政确认、行政给付、行政奖励、行政强制、行政调解、行政处罚、行政指导和行政合同这些具体的行政行为，通过行政效能监察对以上具体行政行为的加以监察，更具针对性和可操作性，对解决“为官不为”问题将产生更大的作用。

（二）行政效能和行政效能监察的概念界定

行政效能就是指行政机关在实施行政行为时，以较小的行政资源投入来实现最佳的工作目标，达到资源配置的“帕累托最优状态”。[9]《广东省行政效能监察工作暂行办法》对行政效能也有类似定义，“行政效能是指行政管理活动的效率、效果和效益的综合体现”。行政效能，主要从能力、效率、效果、效益这四个方面体现出来。其中，行政管理机关和人员的行政管理能力是实现行政管理高效能的基本条件;行政效率是指行政活动中投入的工作量和工作成果的比率;行政管理效果是指行政管理活动所产生的实际效果，包括物质文明成果和精神文明成果;行政管理效益是指行政管理活动所产生的直接经济利益、社会利益或客观的社会效应和社会影响。[10]

关于行政效能监察的含义，目前存在不同的认识。主要有三种观点：一、认为是指“行政监察机关及其受行政监察机关委托的组织依法对国家行政机关的整体配置效益及其行政行为的效率与质量所进行的整体性监察”。二、认为行政效能监察是“行政监察机关对行政执法人员依法履行职责的效率、效果和工作规范、工作质量和行政执法行为进行的监督检查，包括对因管理混乱、效能低下所造成的失职、读职等行为的查处”。三、认为效能监察是“行政监察机关依法对国家行政机关及公务员和国家行政机关任命的其他人员（监察对象）在行政管理中依法行政、履行职责的能力、效率、效果、效益问题的监督检查，及对行政管理工作中违法失职行为的查处”。[11]本文认为行政效能监察是指行政监察机关或委托的组织，依法对国家行政机关、行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员的行政效率、效能的监督检查活动，是对其依法履行职责，实施行政管理行为的能力、效率、效果、效能的监察。[12]这说明行政效能的检查对象为各级国家行政机关及国家公务人员，包括受行政机关委托和法律、法规授权履行管理职能的组织及其工作人员，行政效能监察的客体为行政效能。政府或行政机关在从事行政活动时要耗费一定的资源，如何以较小的资源耗费达到最优化的行政目的，是现代行政管理的重要问题，主要体现在行政能力、行政效率、行政效果和行政行为这四个方面。

三、行政效能监察视域下的“为官不为”现象分析

习近平指出：“综合各方面反映，当前‘为官不为主要有三种情况：一是能力不足而‘不能为，二是动力不足而‘不想为，三是担当不足而‘不敢为。”②学者郝春禄通过调查发现领导干部“为官不为”是一种较为普遍现象，全国各地各部门都不同程度地存在。[13]笔者认为“不能为”、“不想为”和“不敢为”很好的概括了“为官不为”的情况，而这三种情况的出现都与行政效能监察的缺失有较大的关联。下文在行政效能视域下，对“不能为”、“不想为”和“不敢为”进行分析。

（一）“不能为”情况的行政效能分析

“不能为”是能力问题，产生此类情况的是因为行政人员自身能力的缺乏。造成能力缺乏的原因有二，其一，本身缺乏相应的专业技能和素养;其二是没有进行及时的学习，而国内国际形势发生新变化，造成的能力相对不足。这些行政人员因为现行的公务员制度缺乏淘汰机制，客观上使得这些能力不足的行政人员长期占据职位。这样势必会造成行政效能的低下，影响党群关系，削弱政府的公信力。

“不能为”产生的直接原因是行政人员自身能力不足，但是需要思考的是为什么这些能力不足的行政人员还能够在岗位上留任？笔者认为这就与行政效能监察的缺失有密切关联。体现行政效能的一个重要方面就是行政能力，这个能力包括行政机构的能力和行政人员的能力。出于部门利益的考虑，行政部门难以对行政人员的能力进行客观的评价，同时内部监督的软弱无力，致使一些能力不足的行政人员占据着岗位但却不作为。而通过监察部门的监察则较为客观，通过对行政人员能力的监察，让“能者上，庸者下”。随着《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》的落实，也离不开行政效能监察。加强行政效能监察除了能使庸者下，还能在行政机构内部心中构成一种潜在的竞争，促使行政人员提高自身能力，以适应改革新形势。

（二）“不想为”情况的行政效能分析

“不想为”是动力问题。缺乏动力，有主客观两方面的原因。主观原因是因为行政人员没有摆正自身位置，未能认清自身职责，缺乏服务意识，从而丧失精神动力，在其位却不谋其政。客观原因是“大棒不够硬，胡萝卜不够甜”，一方面，对于“不作为”不够重视，忽视其危害，导致相关惩戒制度缺乏;另一方面，由于效能考核难以量化，缺乏激励，易滋生不求有功、但求无过的心态。加之政府的唯一性，行政部门缺乏外部竞争，缺乏提高效能的动力。

笔者觉得大多数情况下，这种“不想为”的侥幸心理正是因为缺乏行政效能监察而产生的。一方面，在缺乏监督的情况下，人性中慵懒的一面甚至恶的一面都将显露出来。行政效能监察法制不健全，缺乏对具体行政行为的行政效能监察职责的界定，法律、法规的可操作性不强，缺乏威慑力，导致某些“为官不为”现象得不到法律的制裁。如果“为官不为”的不到有效的监督与惩处，行政人员的职责意识将受到冲击，随着时间的推移，他们将不认为“为官不为”实际上是一种渎职行为，也就意识不到其危害性。另一方面，如果长期缺乏对行政效率、效果和效益的监督，行政人员的必然只重视程序而忽视结果，导致“在职而不履职，在岗而不做事”，导致“门易进，脸好看，事难办”等现象出现。所以，只有完善相应的惩戒制度，让达摩克利斯之剑高悬，让“大棒”痛打不作为者;同时，进行内部竞争，完善激励机制，让“胡萝卜更甜”，这样才能解决动力不足问题。

（三）“不敢为”情况的行政效能分析

“不敢为”是担当问题。如今，我国面临“三期叠加”，正处于改革的“深水区”，许多历史遗留问题暴露出来，矛盾凸显，留下的都是难啃的“硬骨头”，与此同时，改革的红利逐渐消失。面對这样的新形势，一些行政人员缺乏担当，不敢创新，采用“不作为”的方式消极应对。

笔者认为“不敢为”与行政效能监察有两个密切的联系。第一，正是因为行政效能的缺失，导致“不作为”成为一种风气，在这种氛围的影响下，“有为者”反而面临较大的压力;我们需要做的是加强行政效能监察，给那些“作为者”以制度保障，给那些“不作为者”形成一种压力，让其“不敢为”。第二，在加强行政效能监察的同时，又要给行政人员留有一定的试错空间。对于那些出发点是为了公共利益进行的创新而犯的错误，要给予一定的宽容。因为中国正处于改革的时期，情况瞬息万变，需要进行不断地尝试和创新，而在这过程中错误难以避免。

总之，在制度不完善时，过分的依赖行政人员的道德自律是低效的。在“为官不为”的情况的得不到有效惩处的情况下，道德说教是无效的。当务之急，在于完善行政监察制度，使行政人员在良好的制度环境下，培养良好的行政伦理道德，从根源上解决“为官不为”问题。

四、治理“为官不为”现象的思考

（一）完善行政效能监察制度体系，增强制度的可操作性

制定《中华人民共和国行政效能监察法》，完善地方性行政效能监察法规，对具体行政行为的行政效能监察职责进行界定，增强法律、法规的可操作性，为行政效能监察提供法律保障。根据笔者通过网络的查找，了解到绝大多数省份都依据《中华人民共和国行政监察法》制订了本省的行政效能检查办法，但大多数省份对于效能监察的职责只停留在宏观的叙述，而缺乏对具体行政行为的效能监察。当然，也有一些将具体行政行为的效能监察写入办法的省份，如广东省、河南省等。在《广东省行政效能监察工作暂行办法》中就有对行政管理、行政许可、行政征收管理、行政检查、行政处罚、行政强制和行政赔偿等具体行政行为的行政效能监察。“法律的生命力在于实施”，因此，不仅需要制定良好的行政效能监察法律法规，更需要行政监督主体真正将其落实。

（二）完善效能监察指标体系，改进评估方法和技术

建立科学合理的行政效能监察指标体系，改进行政效能评估的方法和技术，完善行政效能监察的协调机制，提高行政效能监察的执行力。首先，对于行政效能监察来说，阻碍其落实的一个重要原因就是缺乏科学合理的行政效能监察指标体系，缺乏这样一个标准，就难以评价行政效能的高低。其次，我们可以借鉴国外和企业效能评价的先进办法，如平衡记分卡法、目标管理法、360°绩效评价等方法。行政效能监察也应该改进技术，不能仅仅停留在简单的抽查阶段，应充分利用电子政务，网络监督平台等新技术手段，开展多种形式的监督。最后，行政监察独立性不足也是影响行政效能监察的重要因素，面对当前双重领导的实际情况，更需要做的是进行沟通和协调，减少行政效能监察的实施阻力。

（三）改变“重查处、轻反馈”现状，真正提高行政效能

改变行政效能监察“重查处、轻反馈”的现状，加强反馈，“惩前毖后、治病救人”，真正达到提高行政效能的目标。行政效能监察的根本目的是要通过监察促使新政部门提高其效能，不能仅仅停留查处上，而要通过查处发现行政部门存在的问题，并促使其解决。当前，我们感叹“为官不为”查处力度之大时，更应该思考查处部门存在的行政效能问题是否得到了真正的解决，而不是单纯停留在查处上。

（四）加强宣传教育，提高公民参与行政效能监察的积极性

加强对行政效能监察的宣传教育，积极主动进行政务公开，完善权力清单，拓宽、畅通行政效能监督渠道，使公民认识到行政效能监察的重要性，提高公民参与行政效能监督的积极性。首先，笔者认为单纯依靠监察部门进行行政效能监察是远远不够的，必须依靠公民对行政效能进行主动的监督。而要让公众主动的进行监督，就必须使其了解到行政效能的重要性，了解到“为官不为”的危害性。经过一段时间的重拳反腐，公民对于腐败行为是深恶痛绝，但是对于官员“不作为”，公民似乎容忍程度较高，对于行政人员“庸”“懒”“散”等行政效能低下缺乏主动监督意识。因此，必须加强关于行政效能监察的宣传，使公民认识到“为官不为”实际上就是渎职，是对公共利益的潜在侵犯。其次，监督的前提是公开。行政部门必须加强政府公开，落实权责清单制度，让公民明白什么行政部门到底有什么权力和责任，那些情况是“为官不为”。最后，还应该拓宽、畅通行政效能监督渠道，开通微博、微信等新媒体举报渠道，及时对反映问题进行回应，同时加强对举报人的保护。

总之，中国行政监察的重点将由廉政监察转向效能监察，治理“为官不为” 也将成为行政部门工作的重点。在当前阶段，解决“为官不为”问题的突破点就在于行政效能监察。加强行政效能监察，离不开公民的主动参与。“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，在加强行政效能监察这个他律的同时，也应该对行政人员进行适当的伦理道德教育，提高其自律能力，只有他律和自律的有机结合，才能实现对行政人员及其行为的有效约束。“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”治理“为官不为”问题，不可能一蹴而就;需要多元主体的参与，解决这个问题不能只靠行政人员和政府，还需要公民和社会一起努力。

五、总结

本文在行政效能监察的视域下，探究了“为官不为”与行政效能监察的内在逻辑，并基于此提出了治理“为官不为”的建议。但是本文所得出的结论是基于文献研究和逻辑思辩所得，没有进行调查研究，缺乏数据支撑，因而缺乏说服力。由于探究“为官不为”这一主题，受到客观条件限制和研究对象主观影响，所以难以进行深入研究。之后，仍有以下几个问题有待解决。首先，需证明“为官不为”与行政效能是否真的相关，相关性多大，是否具有因果关系，这就需要进行调查研究和进一步的定量分析;其次，行政监察的缺失是如何导致“为官不为”的產生，其发生机制是怎样的;最后，通过行政效能监察是否具有可操作性，如何通过具体的量化的措施来解决“为官不为”问题。

[注释]

① 中央纪委副书记吴玉良2017年1月9日在国务院新闻办新闻发布会上的发言。

② 习近平在2016年1月18日省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话。

[参考文献]

[1]陈丽辉，李斌雄.新常态下党员干部“为官不为”问题的调查与研究[J].思想政治教育研究，2015（5）：101-105.

[2]郝春禄.领导干部“为官不为”问题的调查与思考[J].党政干部学刊，2015（1）：35-41.

[3]石学峰.从严治党实践中的领导干部“为官不为”问题及其规制[J].云南社会科学，2015（2）：91-92.

[4]杨曼.“为官不为”的现象、成因及治理对策[J].前进，2016（5）：38-40.

[5]中共湖北天门市组织部.治理“为官不为”现象工作机制探究[J].领导科学，2014（20）：6-8.

[6]蔡志强.解决“为官不为”的几点思路[J].理论探索，2015（5）：38-41.

[7]吴江.为官不为与绩效管理法治化[J].中国行政管理，2016（1）：8-9.

[8]张正钊.行政法与行政诉讼法[M].北京：人民大学出版社， 2013：80.