论构建以证据为核心的刑事指控体系背景下如何优化我国检警关系

2019-01-22付刘聖佳

山东青年 2019年11期

付刘聖佳

摘要：检警关系制约着刑事指控的质量和效果，为构建以证据为核心的刑事指控体系要求审视我国检警关系的不足与缺陷，重新型塑审前程序中的检警关系。从刑事指控角度来看，我国检警关系主要有检警在刑事指控工作中分离化趋势明显、检察侦查监督软弱两个方面的问题，基于以证据为核心的刑事指控体系构建的需要，通过总结司法实践经验、参考域外检警关系模式，构建协同型检警关系是走出当下我国检警关系困境、契合司法改革需求的最佳选择。协同型检警关系的具体构建围绕“加强合作”与“强化监督”的两个核心，关键在于建立高效合理的检警协作机制和有效的侦查监督体系。

关键词：刑事指控;协同型检警关系;侦诉协作;侦查监督

一、问题的提出

最高人民檢察院于2016年9月1日发布《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》（以下简称《纲要》）指出要构建以证据为核心的刑事指控体系，全面贯彻证据裁判原则。以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求发挥庭审对审前程序的制约和引导作用，实现庭审实质化，保证庭审在认定证据、查明事实、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用，解决庭审虚化的问题，在以审判为中心的刑事诉讼制度改革逻辑下构建以证据为核心的刑事指控体系是必然的结果，要求从案件源头上保证侦查的质效，打牢和巩固刑事指控的证据基础，充分发挥检察机关审前证据过滤功能，对侦查工作结果进行严格把关，不让“带病”证据上法庭，使审查起诉的事实和证据经得起法庭审理的检验，由此，构建以证据为核心的刑事指控体系将带来审前诉讼构造的变革，进而重新型塑审前程序中检警关系。同时，检警关系乃检察机关和侦查机关依法形成的刑事诉讼关系和司法职权分配模式，从宏观权力架构层面对审前阶段检察机关和侦查机关围绕刑事指控进行的各项诉讼活动产生了基础性的影响，制约着刑事指控的质量和效果。高效合理的检警关系可以提高侦查工作的质量和效率，保证侦查阶段收集的证据的合法性和全面性，有助于以证据为核心的刑事指控体系的构建，反之衔接不顺的检警关系则会阻碍以证据为核心的刑事指控体系的构建。综上，构建以证据为核心的刑事指控体系必然要求重新审视现有检警关系的不足与缺陷，研究如何理顺与完善我国的检警关系以实现新时期检察工作构建以证据为核心的刑事指控体系的目标。

二、从刑事指控角度检视我国检警关系的不足

我国是建立在“分工负责、互相配合、互相制约”原则和侦查监督基础上具有中国特色的检警关系模式，制度设计上体现了制约与配合的主题，吸收和借鉴了检警分立和检警一体的优点。首先，我国检警关系具有“检警分立”的特点，侦查职能与控诉职能分别归属于公安机关和检察机关，公安机关与检察机关法律地位上平等，二者不存在主从或隶属关系，彼此相对独立地行使各自的职权。其次，“分工负责、互相配合、互相制约”原则下强调检察机关和公安机关为共同达致惩罚犯罪、保障人权的目标需通力合作、相互支持。最后，我国检警关系具有诉讼分工意义上的双向制约和侦查活动合法性方面的单向监督特色。[1]

我国现有的检警关系模式为打击惩罚犯罪、维护社会秩序的稳定发挥了重要作用，但“分工负责、互相配合、互相制约”的原则在实际运行中出现了偏差，该项原则在实践层面异化为配合的力量无谓消耗在本应予以制约的环节，而需协作配合的领域两个主体却又过于强调独立性。从刑事指控的角度检视我国的检警关系，我国检警关系主要存在分离化倾向严重和检察侦查监督软弱两个问题，导致侦查的质量难以满足公诉阶段的需求，阻碍了刑事指控目标的实现，不利于构建以证据为核心的刑事指控体系。

（一）检警在刑事指控中分离化趋势明显，未形成刑事指控合力

在我国侦查、起诉、审判三个本应相互衔接、顺次递进的诉讼程序因“流水线型”诉讼工作模式而实质上被划分成了三个相对独立和割裂的诉讼阶段。“流水线型”诉讼模式下公安机关和检察机关的工作表面上前后衔接，但实则在诉讼阶段论的影响下，“由于长期办案实践天然形成的思维定式和办案惯例作用，公安机关、检察机关在刑事业务的切入点和工作重点上的错位比较大，一方以破案为重，一方以定案为先”，[2]检警机关专注于各自所主导的诉讼阶段的既定目标而独立办案。侦查机关注重破案的效率，其收集证据关注的是证据收集的充分性而非合法性，漠视后续审查起诉阶段对证据收集的合法性要求，使得侦查阶段收集的证据因存在严重违法或程序瑕疵而难以供给公诉阶段刑事指控的需要。检察机关主要承担审查批捕和审查起诉的职责，整体上参与侦查有限，并不会提前主动介入到侦查阶段对侦查机关的侦查行为进行引导和监督，一则由于公安机关侦查活动独立性封闭性较强，二则由于检察机关审查批捕和审查起诉活动具有被动性和滞后性，检察机关缺乏参与侦查的路径和主观意愿。总体上看，检警双方在审前程序的诉讼工作未能将二者侦查职能与控诉职能统一于刑事指控的目标，“我国的检警关系模式中缺乏公安机关侦查活动与检察机关起诉活动之间的沟通，二者在控诉职能的承担上各行其是”，[3]检警缺少在承继的诉讼阶段进行合理而必要的协作沟通，忽视了刑事指控工作的系统性，分离化趋势明显而未能形成刑事指控的合力。

（二）检察机关对侦查机关侦查活动监督软弱

“创设检察官制度的另外一项重要功能，在于以一严格法律训练及法律拘束之公正客观的官署，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇。”[4]检察官是设立在警察和公民之间的一道屏障，目的在于确保公安机关的侦查权能够规范行使，防止侦查权的滥用，保障犯罪嫌疑人和被告人的人权。检察机关法律监督权对侦查权的有效规范与制约对于构建以证据为核心的刑事指控体系有着重要影响，在刑事诉讼中证据作为构筑事实的基础，是刑事指控的核心与必须要素，一旦关键证据因非法侦查行为而被剥夺证据资格，刑事证明体系的完整性将会受损，继而增大刑事指控的难度、影响刑事指控目标的实现。考察我国检察机关侦查监督的现状，我国检察机关对公安机关侦查活动的监督多为事后监督，监督方式和手段单一，以书面审查的方式为主，监督柔性有余而刚性不足。首先，事后监督具有滞后性不能及时发现侦查活动中存在的违法问题，公安机关侦查权的行使比较封闭、检察机关缺少获知侦查机关的侦查违法行为的信息渠道，难以充分了解掌握侦查的情况和进展，只能被动等待案件进入审查逮捕程序或者审查起诉程序进行事后的审查和监督。另外，检察机关进行法律监督以书面审查为主，书面审查的方式对于发现隐藏在侦查活动中的违法问题帮助甚微，侦查活动违法情况通常不会反映在案卷之中。最后，检察机关即便发现了侦查活动中的违法行为，但是检察机关的监督缺乏有效制约手段，只能提出检察建议或发出纠正违法通知书，因缺乏监督的强制力和相应程序性制裁、责任追究惩戒机制，公安机关在收到相关通知和建议后不予重视和关注，致使检察机关的监督效果大打折扣，陷入监督软弱的局面。

三、完善检警关系的最佳路径——构建协同型检警关系

现代法治国家检警改革核心问题，是权力控制和职能充分发挥之矛盾的平衡。[5]我国检警关系的改革应立足于自身基本的国情，充分考虑现实的需要、分析制度本身运行现状、注重与其他制度之间的洽融性，力求与当下正在进行的刑事司法制度改革相协调统一。

协同型检警关系，指的是在现有司法体制框架下保持检警主体独立性的同时，通过加强协作沟通、完善侦查监督的方式打造检警优势互补格局、形成检警刑事控诉合力的新型检警关系。解构“协同”一词，“协”即为协作、协调、配合、沟通，强调改变检警审前重要环节尤其是取证环节缺乏沟通配合、协作松散、沟通不畅的现状，以共同的刑事指控目标为导向强化检警在确定侦查方向、查明犯罪事实、收集证据方面的协作、协调、配合、沟通;“同”意为同步参与、同步引导、同步监督，检察机关以同步参与方式提前介入到侦查阶段，打破侦查封闭现状、遏制侦查权的膨胀和滥用，以检察官的公诉意识同步引导侦查机关的侦查活动，为其从实体层面及程序层面提供法律上的意见与建议，使原先的静态监督、滞后监督转变为动态监督、同步监督，让侦查权在行使过程中保持警觉、秉持谨慎克制的态度，使检察机关切实履行法律监督职能，发挥其在防止侦查权滥用、提升侦查工作质量上的作用。基于以证据为核心的刑事指控体系构建的需要，通过总结司法实践经验、参考域外检警关系模式，构建协同型检警关系无疑是走出当下我国检警关系困境、契合司法改革需求的最佳选择。

（一）满足审判中心主义下构建以证据为核心的刑事指控体系的需要

在审判中心主义下，审判更为民主化、实质化和独立化，直接言词原则和证据裁判原则的贯彻使得庭审的对抗性增强，定罪标准提高，刑事指控的难度和败诉风险提升。过去法院、检察院互相配合、照顾的现象发生转折性的变化，审判为中心必然导致法院对检察院提起公诉的案件更加独立地作出判决。[6]在此情形下我国检警关系衔接不顺造成的侦查质量不高、侦查阶段收集的证据偏离起诉要求的问题使刑事指控和刑事侦查“一头粗一头细”的矛盾突出，加剧了刑事指控的难度。面临刑事指控工作的严峻形势，在审判为中心的诉讼制度改革下检察机关顺势而为提出构建以证据为核心的刑事指控体系，这项系统工作中最关键的一环就是要使侦查的工作对接公诉的需求，尤其是侦查阶段收集的用以进行刑事指控的证据应符合起诉和庭审的标准。协同型检警关系以刑事指控成功的共同目标加强了检警之间的协作、沟通与配合，检察机关通过多元化协商沟通机制介入侦查，以庭审和公诉的证据标准引导侦查机关的取证工作，使侦查取证工作围绕公诉和庭审的要求而展开，能够确保证据收集的合法性、真实性以及全面性，可以有效解决因现有检警关系协调合作不足引发的取证问题，为构建以证据为核心的刑事指控体系奠定良好的證据基础，满足了新时期刑事指控体系构建的需要。

（二）具有实践基础，系我国现行司法体制下的合理选择

“检察引导侦查”又称“检察提前介入侦查”①，该项工作机制因在实践中取得了良好的效果，符合诉讼规律，被视为是在我国法治框架下优化检警关系的一种具有现实合理性的选择，得到了最高人民检察院的认可与支持，成为了检察工作侦查监督和公诉改革的重要内容。2000年9月在全国检察机关侦查监督工作会议上，最高人民检察院第一次明确提出了“检察引导侦查”的改革思路，在而后的十几年间最高人民检察多次在一些重要会议场合和诸多规范性文件中对“检察引导侦查”的改革进行重申与强调。在最高人民检察院的推动之下，全国各地省市多地检察机关展开了多种形式的“检察引导侦查”实践探索并取得了丰富的改革成果，例如在侦查机关设立“巡回检察监督室”和派驻“检察官办公室”，经过十几年的发展“检察引导侦查”工作机制渐趋完善，在检察提前介入侦查的主体、案件范围、时间、方式等方面形成了进一步具体的规定。检察引导侦查的改革实质上是强调检警合作观念的产物。[7]检察引导侦查的工作机制上正是协同型检警关系中检警协作、协调、沟通、配合这一侧面的重要表现，乃我国检警协作沟通机制的最佳例证，表明我国构建协同型检警关系具有较为深厚的实践基础，并且其改革取得的成果也说明检察机关与公安机关之间良好的沟通协作对于刑事诉讼惩罚犯罪和保障人权目标的实现有着积极作用，间接论证了构建协同型检警关系是我国检警关系改革的正确思路和方向，符合我国基本国情。

（三）契合世界检警关系发展方向

世界检警关系模式以英美法系的检警分立模式和大陆法系的检警一体模式为主。检警分立模式和检警一体模式存在显著差异，然而不足为奇的是在同一领域我们也能够在显著的差异之中找到某种一致性，[8]近年来无论是检警一体还是检警分立的国家对于警察机关和检察机关在展开刑事追诉的过程中加强合作与联系展现出了一致的态度。即便是在英美等实行检警分立的国家，检警之间适当的合作与紧密的交流也普遍存在，立法上虽然检察机关无权直接指挥司法警察的侦查活动，检警相互独立，但由于检察机关的公诉职能及检警双方追诉犯罪职责的一致性，警察通过补充侦查、作为控方证人出庭作证等方式而成检察官的协助者和支持者。[9]在美国，“美国的警察拥有独立侦查权，检察官虽无侦查指挥权，然透过刑事案件的立案审查、追诉，以及强制处分权的核转申请与法律顾问角色，仍负起法律监督之责”。[10]英国也不例外，经过多年的司法实践，皇家检察院和警署之间都认识到了加强联系与合作对彼此至关重要的意义，在侦查阶段皇家检察院加强同警署的联系与合作，使警察在证据侦查方面得到指导。英国议会于1998年决定皇家检察署在警察局派驻它们的律师，以向警察提供建议，使警察能更方便地得到检察官的建议，并使检察官对案件的信息也有充分的了解，尽早发现案件的潜在困难，构建一种新型的警察与检察官关系。由此可见，审前程序中检察机关与警察机关之间适当的协作、配合与互动是必要的，乃世界检警关系发展的趋势，协同型检警关系契合世界检警关系发展方向。

法制经纬

论构建以证据为核心的刑事指控体系背景下如何优化我国检警关系

四、关于建立协同型检警关系的具体建议

协同型检警关系的具体构建应着重从检警关系结构的不合理之处进行突破，围绕“加强合作”与“强化监督”的两个核心优化我国检警关系，建立以高效合理检警协作机制和有效侦查监督体系为主的二元化协同型检警关系。在此对于如何建立协同型检警关系提出如下几个建议：

（一）以捕诉合一改革为契机优化检察机关内部机构，推动建立新型检警关系

捕诉合一的改革实质是检察机关内部职权配置问题，[11]可以借此改革契机优化检察机关内部机构，实现检察机关内部机构职能调整与分化，明确各部门的诉讼目标和职责，由公诉部门统一行使批捕权和起诉权，专注于刑事指控工作的开展，强调公诉职能在其诉讼工作中的主导地位，此外，将检察机关诉讼监督的资源整合到专门负责诉讼监督工作的诉讼监督职能部门，让公诉部门将在审查批捕和审查起诉中发现的侦查违法事实线索交由相对中立的专职负责诉讼监督工作的诉讼监督部门处理，由诉讼监督部门在收到侦查违法线索后及时展开调查与纠正违法行为的工作，使公诉部门与诉讼监督部门在诉讼活动中各司其职又内部联动，共同实现检察机关刑事追诉和法律监督的职能目标。检察机关内部机构优化有利于推动建立新型协同型检警关系，一方面有助于明确检察引导侦查的主体是公诉部门，解决长期以来侦诉协作机制运行中检察机关同一职能部门在侦查监督的上位者角色与侦诉合作的平等角色相抵牾的问题和困惑，平息侦诉合作过于紧密与检察机关监督职能消解之间的争议，消除对检察机关重视刑事指控忽略侦查监督的顾虑，另一方面通过整合检察监督资源设置专门的诉讼监督部门进行专人专职监督，无疑可以增强检察侦查监督的力度和效果，为侦查监督工作模式的改革和侦查监督工作机制的完善提供人员和机构保障。

（二）升级转型引导侦查取证模式，建立重大疑难复杂案件听取检察机关意见制度

协同型检警关系要求强化检警之间的协作、协调、沟通与配合，建立并完善检警协作机制是构建协同型检警关系的重要内容。检察引导侦查制度作为我国检警协作机制的代表制度，经过十多年的司法实践积累了丰富的改革经验，但仍有进一步完善的空间，在构建以证据为核心的刑事指控体系的背景下，一方面，为夯实证据基础、完善证明体系，检察引导侦查取证模式需完成从“由供到证”到“由证到供”的取证理念转变，贯彻落实《纲要》中提出的以客观性证据审查为主的要求，引导侦查机关围绕犯罪构成要件、以犯罪现场为中心，注重对客观性证据的收集和运用。另一方面，建立重大疑难复杂案件听取检察机关意见制度是落实检察引导侦查制度的重要举措，通过评估侦查介入的必要性和考虑侦查机关的配合意愿，将检察提前介入侦查的案件范围限缩在合理范围内，既不让检察机关过度干预侦查工作，又能合理配置相关司法资源。建立重大疑难复杂案件听取检察机关意见制度可以借鉴之前的改革经验，建立灵活多样的高效办案沟通衔接机制，通过座谈会、联系会议、研讨会、检察机关向侦查机关派驻值班检察官等多种形式让检察官以主动参与和应邀参与的方式提前介入到侦查阶段，同时进一步明确引导侦查的主体和启动的具体条件及相应的程序规则，让检察机关通过信息互享、配合有序的检警协作机制将审判的标准和要求传导到侦查阶段，确保收集证据的合法性、真实性和全面性，提升侦查的质量和效率。

（三）创新监督模式，探索重大监督事项“案件化”办理模式

重大监督事项案件化办理模式是指在遵循诉讼监督工作规律基础上转变诉讼监督模式，通过建立严密完备的程序规范、证据规则和管理流程形成体系化的诉讼监督权运行机制，[12]将重大监督事项当作案件以诉讼化的方式办理。重大监督事项案件化办理模式整合了检察监督资源，将监督程序与诉讼程序分离，聚焦于检察监督工作、进一步强化检察监督，能够有效破解偵查监督虚化、弱化的难题，有助于构建新型良性的检警关系。探索建立重大监督事项案件化办理模式应根据案件的性质和复杂程度、侦查违法行为的严重程度界定重大监督事项的范围，设定重大监督事项案件化办理机制启动和结案的标准与条件，制定具体的办案规则规定办理的具体步骤、方式、期限以形成一套严密的程序规范，在办案过程中贯彻证据裁判原则，通过具有典型性普遍性的类案总结建立相应的证据标准，整体上构建起一套完善的包含线索受理、立案、调查核实、审查认定、监督纠正和复查跟踪等办理流程在内的侦查监督事项案件化办理模式。

（四）运用现代科技助力完善检警协作机制、强化检察侦查监督

面对人工智能的迅速崛起与蓬勃发展，我国逐步深入的司法体制改革在数字化、网络化、智能化的时代潮流下也主动拥抱人工智能技术，实现司法工作与人工智能的深度融合。人工智能技术的突破式发展为我国司法体制改革提供了科技支撑，将人工智能应用于新时期检察工作可以有效助力新型检警关系的构建。推进智慧检务建设，研发人工智能刑事司法辅助办案系统设立统一证据审查指引规范以完善检察引导侦查取证制度、加强检警协作，例如为了确保侦查终结、审查起诉的办案证据标准符合法定定案标准，解决证据标准适用统一的问题，上海高院研发的206系统根据不同的案件类型分别详细规定了证据收集的程序、规格标准和审查判断要点，缩小了公检法在实际办案过程中对证据标准理解的差异。[13]应用人工智能技术建立侦查信息共享机制，打破侦查机关和检察机关之间的数据壁垒，消除刑事司法信息孤岛现象，使检察机关可以第一时间知悉掌握侦查机关立案及侦查的情况，拓宽检察机关侦查信息获取的渠道并丰富检察机关提前介入侦查和监督侦查的手段和方式，这对于完善检警协作机制和强化检察侦查监督都有着积极的推动作用。

[注释]

①检察引导侦查是检察机关在司法实践中逐步摸索出来的创新工作机制，指的是检察机关提前介入侦查、引导侦查工作，为侦查机关指明侦查方向，引导侦查取证活动，在收集、固定、保存证据方面为侦查机关提供意见和建议，强化对侦查机关的侦查行为合法性的监督。

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